新時代海洋災害應急管理法律制度的完善

江文森 陳宥廷

摘要：我國海洋災害應急管理工作已取得巨大進步，應急管理體系已初步建立。但是海洋災害應急管理法律制度仍待完善，尚未有針對海洋災害應急管理的專門法律，而且在現有的災害應急救助機制下，各級政府及政府各部門之間的職能劃分不清，相關法律制度不能符合新時代海洋治理的新形勢，文章致力于完善我國現階段海洋應急管理法律制度，通過科學地構建法制化、系統化以符合新時代發展的歷史要求。

關鍵詞：海洋災害;應急管理;法律制度;體系

隨著2019年《中國海洋災害公報》（以下簡稱公報）和《中國海平面公報》的發布，使得各級政府和社會公眾提供了全面了解我國海洋災害及海平面變化的影響情況。同時也有利于將來積極采取有效措施，保障沿海地區經濟社會可持續發展。公報統計：2019年中國海洋災害主要是風暴潮、海浪和赤潮。各類海洋災害共造成直接經濟損失117.03億元，死亡22人（包括失蹤在內）。其中，風暴潮災害最為嚴重，占總直接經濟損失的99%。并且，所有的死亡（包括失蹤）都是由海浪災害造成的。隨著海洋經濟的高速發展，2019年海洋災害造成經濟損失高于往年的平均值，呈不斷上升的趨勢，對沿海地區的經濟發展和社會穩定有著直接的影響。

習近平總書記曾指出，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。要充分發揮我國應急管理體系的特點和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力的現代化。高頻出現的海洋災害對國家海洋經濟發展的影響使得社會對海洋災害應急管理的要求逐漸提高。在致力于加快建設海洋強國的新時代，海洋災害應急管理法律制度作為海洋災害應急管理體系的重要組成部分，其發展與完善顯得尤為重要。本文從新時代海洋災害應急管理法律制度的完善為目的，從我國海洋災害應急管理的現實需求出發，結合海洋災害應急管理體系中法律制度的現狀分析，為新時代海洋災害應急管理體系的貢獻力量。

一、海洋災害對我國的影響及特征

海洋災害是人類不得不面對的眾多災害之一。根據公報顯示，2019年我國海洋災害以風暴潮、海浪和赤潮等災害為主，海冰、綠潮等災害也有不同程度發生。中國是世界上受海洋災害影響最嚴重的國家之一，由于海洋經濟高速發展，沿海地區面臨的海洋災害風險不斷加大，這部分地區對于當下面臨的防災減災形式依然十分嚴峻。

海洋災害的主要特征表現在以下四個層面：第一，突發性。海洋災害由于發生突然、發展極快，因此難以即使防控反應。第二，不確定性。由于海洋災害同其他突發自然災害一樣，難以確定其何時何地且以何種規模發生，而且對于海洋災害在發生后是否會繼續發生變化均不可控，因此存在著極大地不確定性。第三，破壞性。在公報中顯示，2010～2019年，由于海洋災害對我國直接造成的經濟損失年平均達到100.16億元，死亡（含失蹤）更是達到年平均63人，產生了極大的破壞性。第四，衍生性和擴散性。海洋災害的致災因子雖然大部分分布在海洋區域，但其承災體卻分布的十分廣泛，由于海洋災害帶來的破壞性極大，因此衍生出的二次災害以及對其他區域的擴散，造成的損失也越來越大。

二、我國海洋災害應急管理體系及法律制度的現狀

當前我國海洋災害應急管理體系主要由防災監測系統、災害應急響應系統、災后評估系統以及災害應急保障系統等部分組成，而災害應急保障系統中就包含了相關法律制度。完善海洋災害應急管理法律體系更是當下推進應急管理體制改革的重中之重。

2018年4月，應急管理部正式組建，其作為國務院重要組成部分，標志著我國應急管理工作打開了新的局面。隨著機構改革的推進，原國家海洋局的相關海洋預警和監測職能已納入新成立的自然資源部，并新設立了海洋預警監測司。由此，中國的海洋災害應急管理也迎來了一個全新的發展模式和發展格局。現階段，國務院自然資源部海洋預警監測司主要負責制定海洋觀測和預報以及海洋科學調查的政策和制度，并監督其執行。同時，還包括開展海洋生態預警監測、災害預防、風險評估和隱患排查治理，發布預警和公告，并且還參與建設和管理國家全球海洋立體觀測網，組織海洋科學考察和調查，參與重大海洋災害的應急處置等工作。

三、新時代海洋災害應急管理法律制度的不足

由于當下復雜的風險環境、日益強烈的安全需求以及制度變革帶來的各項壓力，致使海洋災害應急管理亟需變革。在中國，由于應急管理法制工作起步較緩，直到2003年國內才出臺了《突發公共衛生事件應急條例》以應對突發的非典疫情。隨后我國的應急管理才真正逐步進入法治化的軌道。隨著《突發事件應對法》在2007年頒布，我國應急管理領域缺乏綜合性法律的空白得到了填補，該法規定了應急管理的基本法律規則和程序，并針對應急管理工作作出了普遍適用的一般規定。而在海洋災害應急管理層面，雖然在《海洋環境保護法》、《氣象法》等法律法規有所提及，初步形成了法律制度框架，但是仍然不能滿足新時代海洋災害應急管理的迫切需求。這種缺失主要表現在以下方面。

第一，上位法功能缺失。《突發事件應對法》作為海洋災害應急管理的上位法對海洋災害應急的規定不足，不能充分發揮其作為上位法應有的統領作用。在《突發事件應對法》的適用范圍難以涵蓋海洋災害應急管理。

第二，缺乏海洋災害應急管理的專門綜合性法律法規。在2018年國務院機構改革應急管理涉及的相關部門較多，而且各部門之間職責的界定尚未明晰。而且現有的相關海洋災害的應急法律法規未經整合，各方面法律法規亟待修改補充、解釋說明或者廢止，同時在海洋災害應急管理亦急需一部專門法填補立法空白。

第三，立法模式缺乏合理性。從我國應對突發性自然災害的立法現狀來看，當前主要采取的立法模式是一事一法和混合型的立法模式。現實情況下，此類立法模式創設的法律難以與社會相協調。同時，這種無序的立法也導致了各種法律之間的重疊和沖突，極大地削弱了法律的穩定性。在面對自然災害尤其是海洋災害這類型突發和不確定性極大的事件時，僅憑借遇事則立和彌補性立法，難以形成規范的法律制度。

第四，海洋災害應急管理與協調機構缺乏協作。目前我國部分沿海地區為應對海洋均從省一級開始設置應急指揮部，協調各職能部門加強海洋災害應急處置能力，提升重大海洋災害防御水平。但是就實際情況而言，由于海洋災害帶來的影響大，范圍廣，導致了各職能部門之間各行其是，工作推諉，對于處置海洋災害極其不利。不僅如此，由于應急管理工作專業性強，技術難度高，各部門缺乏協同應對的能力，導致面對災害時更為復雜的工作局面。

四、完善海洋災害應急管理法律制度的建議

海洋災害應急管理法律制度的建立可以使整個應急管理受到法律的約束和規范，保證在緊急情況下，有很大的權利調動和整合應急資源，可以確保應急管理流程的標準化和相關部門能夠按規定進行運行，并且能對政府在海洋災害應急管理中合理行政權力進行制約，保護了公民的合法權益。除此之外，海洋災害應急管理法律制度也是為將來善后責任追究提供了充足法律保障，使得有法可依。

完善海洋應急管理法律制度，要把習近平總書記關于應急管理、防災減災救災、安全生產方面的重要論述和中央決策部署轉化為系統完備、科學規范、運行有效的法律制度體系。為了適應新時代，必須追求最大程度的自我完善、自我進步。實施中央應急管理體系的關鍵在于如何做好細化和實施工作。應急管理部等相關部門應當完善一整套著眼當前、立足長遠、適應新時代發展的海洋災害應急管理法律制度體系。要做到以下方面。

（一）建立符合新時代發展的綜合法律法規體系

由于國務院機構改革的影響，參與海洋災害應急管理的相關部門發生了很大變化。目前，各級相關部門的職責亟待理順。海洋災害應急管理法律法規需要系統梳理，特別是不符合當前實際需要的法律法規需要修改、補充、解釋或廢止，以追求從根本上保障體系完善。建議應當將《中華人民共和國海洋災害應對法》的制定列入議程，以填補立法空白。通過專門立法，可以為針對不同海洋災害類型的應急管理法律法規的制定提供指導，還能更明確地界定各級各部門和政府在海洋災害應急管理中的職責，并為海洋災害應急管理中的失職瀆職行為的責任追究提供法律依據。

（二）借鑒國外經驗，完善地方法規

我國的海洋災害種類繁多，不同的地區和不同的海域有不同的特點。海洋災害應急管理采用分級管理體制，造成了許多區域性問題。綜合性法律法規橫向覆蓋面窄，無法覆蓋所有管理領域。因此，應在海洋災害綜合管理法律法規的指導下，督促地方各級政府加快制定符合當地實際海洋災害特點的海洋災害應急管理規定，完善結構清晰、功能完善、覆蓋面廣的海洋應急管理法律體系，致力于更好的指導海洋災害應急管理。地方可以借鑒美國沿海各州海洋災害應急管理相關法律規定，其中不僅涵蓋的海洋災害類型多，而且對海洋災害應急管理的所有方面都有所涉及，其建立起的法律法規不僅規范了政府和其他機構在應急管理中的決策和行動，而且對減少災害損失起到了積極的作用。

（三）完善我國海洋災害應急預案體系

提高海洋災害應急管理能力，應急預案是重要手段之一。確立應急預案首先應建立國家海洋災害總體應急預案，在此基礎上，設立海洋災害專項應急預案、海洋災害部門應急預案、海洋災害地方應急預案以及企事業單位海洋災害應急預案。在當地應急預案的基礎上，設立地方專項、地方部門、地方企事業單位應急預案，為海洋災害應急管理預案體系設置完成的工作支撐。在完善的海洋災害應急管理預案體系的支持下，在處理應對海洋災害時，才能夠保證有章可循，有矩可依，從而確保應對海洋災害的效率。

五、結語

海洋災害應急管理法律制度的完善，是面對新時代、新形勢、新戰略的新要求。現階段如何加強海洋災害的災害預防和風險控制，如何最大限度地降低海洋災害的影響，是各級有關部門和政府的新的歷史責任。筆者認為，新時代海洋災害應急管理法律制度的完善只有堅持構建系統完備、科學規范、運行有效的法律制度體系，只有認真落實各項具體措施，全面提高應急管理能力，才能在建設海洋強國中發揮更大作用。新時代提升海洋災害應急管理法制建設必須充分尊重自然規律和我國海洋災害的實際情況，將遵守自然規律與各種措施結合起來，加強海洋災害應急管理，從法制建設中存在的突出問題出發，加快法制建設，使之盡快滿足和適應新時代中國特色社會主義建設的新形勢和新要求。

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（作者單位：昆明理工大學法學院）