公辦養(yǎng)老機構發(fā)展困境及對策研究

王巍 李林

摘要：在社會資本的參與養(yǎng)老服務體系建設的背景下，公辦養(yǎng)老機構在此大背景下該如何發(fā)展成為社會關注的問題。文章以Y市養(yǎng)老機構為研究對象，發(fā)現(xiàn)當前公辦養(yǎng)老機構發(fā)展障礙主要存在于在職能定位、基礎設施建設、服務內容以及監(jiān)督主體四個方面。為實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構健康可持續(xù)發(fā)展，公辦養(yǎng)老機構在今后發(fā)展中應在發(fā)揮“兜底性”作用的基礎之上，進一步實現(xiàn)硬件設施智能化、服務內容層次化、監(jiān)督主體多元化，推動自身服務功能轉型升級。

關鍵詞：公辦養(yǎng)老機構;養(yǎng)老服務;職能定位

一、引言

為積極應對人口老齡化，2019年國務院先后印發(fā)《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》和《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，確立了“激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系”的指導思路，進一步健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結合的多層次養(yǎng)老服務體系激發(fā)養(yǎng)老服務市場活力。根據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，我國養(yǎng)老機構中由社會資本承辦的機構數(shù)量占比超過機構總數(shù)的50%，在這一大背景下，公辦養(yǎng)老機構如何更好發(fā)展，成為學者們關注的熱點問題。

養(yǎng)老機構公建民營在發(fā)揮政府和市場各自優(yōu)勢的同時，也可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)（巢小麗、毛壽龍，2017）。但是隨著公建民營模式的發(fā)展，公辦養(yǎng)老機構的發(fā)展出現(xiàn)了新問題、新困境。圍繞廣西崇左市養(yǎng)老機構展開的研究發(fā)現(xiàn)，公建民營模式在實際運作中面臨著規(guī)章制度零散、政府與市場之前的互動不暢、資源動員能力缺乏弱化的發(fā)展困境（羅玉華、黎趙，2019）。就養(yǎng)老機構自身發(fā)展條件而言，面臨著醫(yī)療資源難以有效配備、養(yǎng)老護理員難以有效供給、商業(yè)保險難以有效覆蓋、財政投入難以有效支撐等制約性因素（王崢、羅晴珊，2018）。公共服務合同外包的運作過程政府自身極易缺位，過度的市場化機制反而會帶來一定的負面影響（陳天祥、鄭佳斯，2019）。為破解公辦養(yǎng)老機構發(fā)展困境，咸寧市公辦養(yǎng)老機構實施“分類集中”的方式，理順各級政府的權責，公辦養(yǎng)老機構在保障兜底服務基礎之上，接受社會代養(yǎng)，其收益支撐養(yǎng)老服務體系建設（陳紅衛(wèi)、葉毅等，2019）。

本文認為公辦養(yǎng)老機構在積極探索“公辦民營”模式的同時，更應該明確職能定位，提高自身的服務質量和水平，發(fā)揮自身特有的“公益性”作用。

二、Y市的公辦養(yǎng)老機構發(fā)展現(xiàn)狀

Y市地處黑龍江省北部，受多重因素影響人口流失嚴重。調研數(shù)據(jù)顯示，2018年Y市人口自然增長率為-1.51‰，凈遷出人口達1.3萬人。同年，60歲以上老年人口達到27.2萬人，約占人口總數(shù)23.9%，高于全國平均水平6%。在老年人持續(xù)增加和年輕人持續(xù)外流的雙重壓力下，Y市已成為深度老齡化社會。在養(yǎng)老機構的入住選擇中，公辦養(yǎng)老機構處于首選項，有的公辦養(yǎng)老機構出現(xiàn)一床難求的現(xiàn)狀，選擇民辦養(yǎng)老機構的意愿較弱。

此背景下，Y市積極應對老齡化，推動養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，完善養(yǎng)老服務體系。

（一）積極推動社區(qū)養(yǎng)老

按照國家十三五規(guī)劃部署，Y市充分發(fā)揮社區(qū)的依托作用，成立社區(qū)服務中心，服務中心除了提供基本的醫(yī)療服務外，還為老人提供餐飲服務，解決老年人尤其是獨居老年人日常生活問題。社區(qū)積極與鄰近城市的社區(qū)開展聯(lián)誼活動，定期開展老年聯(lián)誼活動，老年人可“以舞會友”，“以棋會友”，老年人精神文化生活得到豐富。

（二）主動發(fā)展“候鳥式”養(yǎng)老服務

Y市借助當?shù)丨h(huán)境優(yōu)勢，積極發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。在為本地居民提供養(yǎng)老服務的同時，主動探索養(yǎng)老服務產業(yè)轉型升級，為外地老年人提供“南雁北飛”的候鳥式異地養(yǎng)老服務。筆者在調研中了解到，個別公辦養(yǎng)老院憑借優(yōu)質的服務和逐漸形成的品牌效應，每年的5～10月會吸引大批外地的老年人前來康養(yǎng)。

Y市借助區(qū)位因素帶來的環(huán)境優(yōu)勢，積極發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)，既有效應對經濟下滑的沖擊，又滿足老年人機構養(yǎng)老需求。Y市公辦養(yǎng)老機構相比鄰近城市，入住率明顯高于鄰近城市，但其可持續(xù)發(fā)展仍存在困境。

三、公辦養(yǎng)老機構面臨的發(fā)展困境

（一）職能定位有待明確

公辦養(yǎng)老機構公益性的特點未充分體現(xiàn)。公辦養(yǎng)老機構應發(fā)揮“保基本”的兜底作用，優(yōu)先吸納有需求的“低保”或失獨老人入住。當前由于相關政策缺乏具體規(guī)定，且公辦養(yǎng)老機構收費低，服務質量有保障，使大量老年人青睞公辦養(yǎng)老機構，其中不乏高收入人群。存在高收入老人曾在民辦養(yǎng)老機構入住，但是因公辦機構收費較低，服務質量與民辦機構不相上下最終選擇長期入住公辦養(yǎng)老機構的現(xiàn)象，加劇了公辦養(yǎng)老機構床位緊缺局面。也使得亟需政府照料的老年群體被排擠到收費相對較高的民辦養(yǎng)老機構，養(yǎng)老服務難以實現(xiàn)均等化，更難以彌補收入不平等產生的差距。公辦養(yǎng)老機構中失能、失智的民政特殊供養(yǎng)對象，及低收入老年群體所占比例偏低，導致養(yǎng)老資源錯配現(xiàn)象凸顯。

（二）硬件服務有待升級

基礎配套設施改造升級滯后。早期修建的公立養(yǎng)老機構受當時養(yǎng)老觀念和資金鏈的影響，建設缺少前瞻性，必要配套設施未一并修建。電梯和防滑設施的缺乏，增加老年人活動風險，降低其活動意愿。此外，醫(yī)療設施和輔助設施建設方面也有欠缺。機構內針對突發(fā)性疾病急救設施的缺乏，降低了老年人救護成功率。起居室內“一鍵緊急呼救”設施的缺乏，使老年人發(fā)生意外后無法第一時間求助。

智能互聯(lián)設施普及率較低。養(yǎng)老機構的護理模式尚未與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，智慧化服務發(fā)展不足。機構內公共場所的防跌倒機器人、情感陪護機器人等智慧化、便民化智能設備的欠缺增加機構的人工成本的同時，也使老年人個性化需求無法滿足。起居室內的硬件設施智慧化程度低，智能電視、智能燈具等智能家具的欠缺，使得“智慧養(yǎng)老”在老年人日常生活中普及率低、可及性差。

（三）護理服務內容有待擴展

養(yǎng)老機構服務內容扁平，依舊集中于傳統(tǒng)照料。首先，護理員受教育層次普遍較低，且未受過系統(tǒng)性訓練，導致護理服務大多為日常照料。隨著醫(yī)養(yǎng)結合模式的推廣，護理員應具備較為專業(yè)的護理能力。服務內容也缺乏多樣性。其次，心靈關懷不足，除了基本生活照料外養(yǎng)老機構對獨居老人的精神慰藉服務相對缺乏。最后，養(yǎng)老機構所提供的文體娛樂服務較為單一，無法滿足老年人多元化需求。棋牌室或健康講座，仍是低水平的文體活動，文體娛樂服務的提供應適當考慮豐富老年人精神生活的需要，而非簡單的消磨時光。

（四）服務監(jiān)督主體有待擴充

監(jiān)督主體的單一化影響服務質量提升。首先，缺乏統(tǒng)一行業(yè)服務標準，養(yǎng)老機構提供何種服務的隨意性較大，導致機構精細化管理不足，也使監(jiān)督評估工作缺乏標準依據(jù)，評估工作難以有效開展。其次，就監(jiān)督考核主體而言，當前主要為政府部門，其在對公辦養(yǎng)老機構進行考核監(jiān)督時，集“運動員”和“裁判員”雙重角色于一身，使監(jiān)督考核的客觀性和公正性易受質疑。最后，由于政府部門并非專業(yè)的評估機構，其對機構考核的程序和標準難以做到規(guī)范化和專業(yè)化，監(jiān)督考核結果的科學性易受質疑。監(jiān)督主體的單一化，不利于營造養(yǎng)老機構之間公平競爭的環(huán)境。

四、公辦養(yǎng)老機構發(fā)展的對策建議

（一）明確職能定位，發(fā)揮“兜底性”作用

養(yǎng)老機構在養(yǎng)老體系建設中發(fā)揮著補充性的作用，公辦養(yǎng)老機構除了發(fā)揮“補充性”作用之外，還應積極發(fā)揮“兜底性”作用。今后公辦養(yǎng)老機構的發(fā)展中，可借助負面清單制定準入規(guī)則以使服務對象更具針對性，如北京市公辦養(yǎng)老機構的入住條件為“失能或 80 歲以上的高齡老人”。公辦養(yǎng)老機構借助準入機制，將高收入老年人向民辦養(yǎng)老機構引導，使低收入或失獨老年人得以入住公辦養(yǎng)老機構，不僅緩解其床位緊張狀況，也使其公益性得以體現(xiàn)。公辦養(yǎng)老機構在積極探索“公辦民營”模式時，應明確“公辦民營”歸根到底是“公辦”，在轉制過程中要避免此類養(yǎng)老機構過度商業(yè)化，使得其喪失了公益性。

（二）優(yōu)化基礎設施，提升智慧化程度

政府應積極推進老舊養(yǎng)老機構的基礎設施升級改造，強制性要求養(yǎng)老機構加裝電梯和防滑設施。結合醫(yī)養(yǎng)結合模式，養(yǎng)老機構應具備必要的醫(yī)療救助條件。養(yǎng)老機構的公共場所應安裝AED（自動體外除顫器）、血壓測量儀等儀器，為實現(xiàn)健康老齡化保駕護航。

進一步提升基礎設施的智慧化水平。一方面，養(yǎng)老機構可在機構內部的公共場所安裝情感陪護機器人，借助機器人在一定程度上實現(xiàn)老年人的心靈護理和自主學習。另一方面，通過公開招標的方式與互聯(lián)網(wǎng)公司展開合作，升級室內設施打造智能化起居室，提升智慧養(yǎng)老可及性，簡化設施操作流程。借助智能燈具，降低老年人起夜的跌倒風險。智能化設備的應用，在改善老年人的居住環(huán)境的同時，又能提升老年人滿意度。

（三）充實服務內容，滿足差異化需求

服務內容的充實是以護理人員的職業(yè)能力作為支撐的，為此要積極開展護理培訓，提升護理人員的職業(yè)能力。養(yǎng)老機構與醫(yī)院開展交流合作，定期聘請護理康復科室的專家為護理人員進行現(xiàn)場授課，提升機構內的護理人員康復護理能力。同時，積極通過線上授課的方式開展培訓并對培訓進行考核，將考核成績與護理人員收入掛鉤，促進護理人員技能提升。

護理人員應根據(jù)老年人的自身狀況，提供層次化護理服務。對于半失能、失能老人除了提供日常的照料外，還應為其提供康復保健服務。對于健康狀況較好的獨居老人要注重其精神慰藉，對其開展適當?shù)男撵`護理。就提供文體娛樂服務而言，應與時俱進豐富講座內容，積極為老年人講授其接受能力之內的當前社會新技能、新知識，讓老年人不與時代脫節(jié)，積極引導和支持老年人培育高雅興趣，通過護理員自身能力的提升和養(yǎng)老機構的必要支持，實現(xiàn)服務內容的優(yōu)化升級。

（四）拓寬監(jiān)督主體，構建多元化監(jiān)督體系

提升監(jiān)管公信力，需政府主動拓寬監(jiān)管主體。積極借鑒政務服務“好差評”制度，讓養(yǎng)老服務體系中最有發(fā)言權和評價權的老年人乃至其子女參與到監(jiān)督和評估的工作中，以此倒逼養(yǎng)老機構服務水平和質量的不斷提升。主動引入第三方評估機構參與監(jiān)督與績效評估，攜手政府和老年群體一同為養(yǎng)老機構制定統(tǒng)一的服務標準，為監(jiān)督與評估的開展提供依據(jù)，為管理的精細化提供改進方向。在多元監(jiān)督體系中，雖然監(jiān)督主體不再僅局限于政府，但政府的監(jiān)督仍不可缺位。政府要發(fā)揮好“掌舵者”的作用，防止公辦養(yǎng)老機構過度商業(yè)化，保證重點優(yōu)撫對象優(yōu)先入住，真正發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構的“兜底性”作用。通過構建多元化監(jiān)督體系，促進公辦養(yǎng)老機構健康可持續(xù)發(fā)展，使其在實現(xiàn)商業(yè)化運作的過程中也能發(fā)揮公益性。

五、結語

在養(yǎng)老服務體系改革進程中，公辦養(yǎng)老機構的轉型升級要明確自身發(fā)展路徑，避免過度商業(yè)化。本文對黑龍江省Y市公辦養(yǎng)老機構研究發(fā)現(xiàn)，當前公辦養(yǎng)老機構面臨職能定位模糊、硬件支撐滯后、服務內容扁平，監(jiān)督主體單一，四個方面發(fā)展困境。為此，本文認為，今后公辦養(yǎng)老機構的轉型升級，應明確自身職能定位，充分發(fā)揮“兜底性”和“公益性”作用。在此基礎之上，公辦養(yǎng)老機構要積極從硬件設施和服務內容兩方面推進機構內養(yǎng)老服務的轉型升級。加之，借助多元監(jiān)督體系的構建，確保公辦養(yǎng)老機構朝著“兜底性”、“公益性”職能定位的方向發(fā)展，推動多層次養(yǎng)老體系構建，實現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)，滿足老年群體日益增長的美好老年生活需要。

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（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學）