我國幼小銜接教育政策的演變與反思

劉源 程偉 董吉賀

[摘 要] 從新中國成立至今，我國就幼小銜接教育工作相繼出臺過一系列教育政策，經歷了從幼兒園單向執行主體時期（1949～1988年）到幼兒園和小學雙向執行主體時期（1989～2009年）再到多元利益相關者執行主體時期（2010年至今）的演變過程。本研究采用由政策工具和幼小銜接生態系統維度構成的分析框架對這些教育政策進行分析，結果發現其使用的政策工具趨于多元化，但各類政策工具的組合配置仍缺乏系統性;幼小銜接生態系統趨于綜合化，但各子系統的具體內容仍不夠全面;政策總體趨于科學化，但在幼小銜接關鍵問題上仍不夠科學;中央政府與地方政府頒布的相關政策一致性較高，但在互補性上仍有待提高。政策工具的特性、政府的偏好、幼小銜接生態系統的復雜性及相關研究的滯后是影響我國幼小銜接教育政策的主要因素。未來在完善幼小銜接教育政策時，應注意中央政府與地方政府相關政策的銜接和互補;根據政策問題的性質選擇恰當的政策工具，優化政策工具之間的組合配置;合理利用激勵性工具和能力建設工具，提升幼小銜接教育政策的可行性;全面剖析幼小銜接生態系統中的各方利益訴求，統籌配置相關政策工具;加強幼小銜接關鍵問題研究和政策轉化，促進幼小銜接教育政策科學發展。

[關鍵詞] 幼小銜接;教育政策;政策工具

一、問題提出

政策，或稱公共政策，是指“國家機關或執政黨制定的旨在解決某一問題的具有權威性的行動準則”，包括政治政策、經濟政策、社會政策和科教文衛政策等。[1]其中，教育政策是指“政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現一定的教育目標和任務而平衡各方的教育利益、協調教育的內外關系所規定的行動依據和準則”。[2]一般而言，教育政策具有以下三種功能：一是對教育事業的發展提出明確的目標和措施;二是協調和平衡各種教育內外關系;三是解決或預防某一教育問題。[3]為了發揮上述功能，實現教育政策的效能，一方面，教育政策的制定和完善需要根據教育政策問題，謹慎地提出教育政策目標與具有科學性和可行性的措施，從而使之成為解決或預防某一教育問題的“最有可能發揮預期效果的條件”;[4]另一方面，教育政策的制定和完善需要兼顧各利益相關者的利益訴求，化解“全局性或部門間的沖突”“部門內的沖突”以及“分部門的沖突”，[5]從而確保教育事業均衡有序發展。例如經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）于2012年1月發布的《強勢開端Ⅲ：學前教育質量工具箱》提出了保障早期教育質量的5個杠桿，[6]2015年10月發布的《強勢開端Ⅳ：早期教育與保育質量的監測》則分析了機構服務質量監測、教師教育質量監測和兒童發展質量監測等三個方面。[7]然而，隨著對學前教育質量提升的關注，如何確保高質量的學前教育能夠保障兒童在后繼教育中獲得成功和幸福感，以及如何確保高質量的學前教育獲得延續等問題相繼顯現，因而確保高質量的幼小銜接教育工作就顯得尤為關鍵了。為此，經濟合作與發展組織于2017年6月發布《強勢開端Ⅴ：幼小銜接》，提出了保障幼小銜接教育工作順利開展的六項措施，即“為兒童準備好學校”“正確認識幼小銜接”“滿足教師需求”“促進幼小銜接過程中的公平”“制定國家政策并鼓勵地方領導力”和“支持幼小銜接的科學研究”，以便確保早期教育質量能夠延續，增進幼兒獲得幸福感和實現教育公平。[8]可見，教育政策作為“一種權威性的社會價值分配方案”，[9]對于引導和調節教育事業的發展方向、工作重點和具體內容具有十分關鍵的作用。

從新中國成立至今，我國就幼小銜接教育工作相繼出臺過一系列教育政策，旨在促進和保障幼兒順利實現從幼兒園教育向小學教育的過渡，并取得了一定的成效。但是，目前在教育實踐中仍存在幼小銜接觀念不科學，幼小雙向銜接機制尚未完全建立，幼小銜接課程和評價機制缺乏等問題。這些問題的存在，在一定程度上反映出幼小銜接教育工作的目標和措施尚有待完善，幼小銜接各利益相關者的利益訴求尚有待被充分關照等現實問題，因此，有必要通過完善相關教育政策來引導和調節幼小銜接教育工作。

就幼小銜接教育問題而言，以往對于幼小銜接的研究主要集中在以下四個方面。一是對幼小銜接的認識。有學者將幼小銜接理解為兒童從以游戲為主的學習環境過渡到以系統化結構教學為主的小學的過程。[10]二是幼小銜接中的利益相關者。以往研究對不同利益相關者的利益訴求進行了探討，如有學者分析研究了主要利益相關者對幼小銜接認識的差異，結果發現不同利益相關者在兒童生態發展因素、兒童學習品質因素、師生關系因素、教育期望因素、兒童時空環境因素等方面的認識上存在顯著差異。[11]三是幼小銜接的現實問題與對策。以往研究主要從主體、內容和方式等三個方面對幼小銜接的現實問題進行了探討，如幼小銜接存在幼兒園單向迎合小學的問題、幼小銜接過于強調知識的銜接而忽視其他方面的銜接、幼小銜接凸顯被動的接受式學習等問題，并據此提出了相關的對策建議。四是國外幼小銜接經驗介紹。這方面的研究主要側重于對國外通過法律法規以及相關政策保障幼小銜接和通過一系列制度設計加強幼小銜接的相關經驗的介紹。[12][13][14][15][16][17]在幼小銜接教育政策研究方面，有研究指出，缺少合理的政策支持增加了幼兒園“小學化”治理難度，[18]另有研究從“零起點”政策背景的角度出發，指出應制定更科學的幼小銜接教育政策以回答兒童應該為入學做好哪些準備的問題。[19]可以發現，已有研究對于幼小銜接相關理論和實踐問題已經做了大量的有益思考和分析。但是，就幼小銜接教育政策而言，除了上述有關介紹國外幼小銜接教育政策的研究之外，對于我國幼小銜接教育政策是否科學、合理的分析和反思，既缺少全面的歷史性梳理，也未能從微觀角度做全面深刻的研究。因此，本文擬從歷史的視角，基于我國幼小銜接教育政策的歷史演進階段劃分，采用由政策工具和幼小銜接生態系統維度構建的幼小銜接教育政策二維分析框架，對新中國成立70年來的幼小銜接教育政策工具選擇和使用的類型、特點及影響因素進行分析，以期深入審視當前我國幼小銜接教育政策的科學性和合理性以及政策執行效能的影響，從而為未來幼小銜接教育政策的完善提出有益建議，以有效促進身處幼小銜接階段的兒童身心和諧健康成長和推動我國基礎教育事業健康持續發展。

二、研究方法

（一）內容分析法

內容分析法是對被記載下來的人類傳播媒介的研究，其本質是一種編碼，即將原始材料轉換成標準化形式材料的過程。[20]因此，使用內容分析法既可以將文字、影像等資料內容轉化為可用于定量分析的數據資料，并使用量化統計方法來呈現、分析和解釋結果;同時，也可以就研究對象中的顯性內容和隱性內容進行質性研究和分析。

（二）文本選擇

為保障幼小銜接教育政策文本分析的全面性和可靠性，本文選取了我國從1949年到2019年頒布的有關幼小銜接的代表性教育政策，共31份（見表1）。其中，中央政府頒布的幼小銜接教育政策文本25份，地方政府頒布的幼小銜接教育政策文本6份;專門性幼小銜接政策9份，非專門針對幼小銜接教育問題的政策文件22份。以此作為內容分析研究對象能夠確保本文的科學性和恰當性。

（三）分析框架

政策過程“開始于思考，通過行動進行，并結束于解決”。[21]據此，熊躍根具體分析了政策過程中的行動主體，并指出明確政策實施對象對于保障政策運行具有關鍵作用。[22]由此，本文以現有幼小銜接教育政策文本中規定的主要的政策實施（或執行）主體作為劃分新中國成立70年來我國幼小銜接教育政策演變歷程時間階段的依據，同時，引入政策工具和幼小銜接生態系統兩個維度構建二維分析框架，對新中國成立70年來頒布的幼小銜接教育政策文本展開分析。其中，政策工具維度主要是通過使用量化研究方法對政策工具進行分類，并進行統計分析。幼小銜接生態系統維度則從微觀系統、中觀系統、外觀系統和宏觀系統四個方面出發，就幼小銜接教育政策中作用于幼小銜接生態系統的政策工具的頻次、分布特征等進行統計分析，并據此呈現出幼小銜接教育政策工具選擇和結構現狀、存在的問題或缺失。

1. 政策工具維度。

政策工具是指“為實現政策目標而對政策手段做出的具有權威性的選擇”，[23]它是當前分析政策制定科學與否的重要手段。通常情況下，政府在制定一項政策時需要根據政策目標、具體任務、不同政策工具的特點和政策環境選擇一種或多種政策工具，從而保證政策執行效能。本文根據教育政策具有的“目的性與可行性”“穩定性與可變性”“權威性與實用性”和“系統性與多功能性”等特征，[24]采用麥克唐納爾（McDonnell L. M.）和埃爾莫爾（Elmore R. F.）提出的政策工具分析框架，它包括命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、權威重組工具和勸告性工具五大類（見表2）。[25][26]

在上述分析框架中，命令性工具是指規范個人和機構的規則，體現了國家或政府推動相關政策的強制性權威。激勵性工具是指通過顯性的經濟激勵手段或其他獎懲手段支持和推動相關政策執行的手段。能力建設工具是指通過撥款、制度建設以及政策傾斜來支持個人和機構實現其職能的長遠建設和深層變革的手段。權威重組工具是指政府為實現政策目標而將權力重新授權給不同的個人或機構的手段。勸告性工具是指政府通過承載某種信息的文本勸告和鼓勵個人和機構依據政策所體現出的價值來表現出與之相一致的行為模式的手段。在本文的分析中，筆者嚴格以麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具框架為標準①，判斷政策文本及其具體內容使用的是何種政策工具。

2. 幼小銜接生態系統維度。

鄧祿普（Aline-Wendy Dunlop）通過借鑒布朗芬布倫納（Urie Bronfenbrenner）的人類發展生態系統理論，對幼小銜接問題進行了專門研究，并提出了處在幼小銜接階段的兒童所處的生態系統。這一生態系統包括四個方面，即微觀系統、中觀系統、外觀系統和宏觀系統（見圖1）。

其中，微觀系統是指兒童直接接觸或參與的環境系統，主要由家庭、幼兒園、小學組成。在微觀系統中，兒童與父母、教師會在他們各自重疊的經歷和他們生活的文化背景下構建從幼兒園教育向小學教育的過渡。中觀系統是指微觀系統間的相互聯系和相互作用，它代表了兒童的過渡經歷，即從家庭到幼兒園教育、從幼兒園教育到小學教育、從家庭到小學教育的交叉過渡。外觀系統是指那些幼兒并不直接參與其中，但是卻對影響兒童發展的微觀系統產生影響的要素，諸如地方政府教育政策、社會服務、父母職業、社區環境等。宏觀系統是指那些廣泛存在著的社會影響，諸如政府公共政策、社會制度、文化傳統、意識形態以及社會價值觀等。[27][28]在本文的分析中，筆者嚴格以鄧祿普幼小銜接生態系統理論給出的各系統的界定為標準，判斷政策文本及其具體內容涉及的是哪個系統。

3. 二維分析框架構建。

基于政策工具維度和幼小銜接生態系統維度，本文構建了幼小銜接教育政策文本內容分析的二維分析框架圖，如圖2所示。

（四）研究過程

首先，查閱幼小銜接教育政策原始文本。本文通過查找相關教育政策法規文獻匯編資料、中華人民共和國教育部官網和各省市教育行政部門官網，查到新中國成立70年來有關幼小銜接的代表性教育政策，共計31份。

其次，對所有原始文本進行內容編碼。本文以上述31份幼小銜接教育政策文本中每一條相關條款作為一個分析單元，并以此作為幼小銜接教育政策工具二維分析框架所要分析的內容，共計形成145個分析單元。本文按照“政策編號—政策名稱—相關條款—要點編碼”的順序對31份幼小銜接教育政策文本、145條分析單元進行編碼，形成政策文本內容相關條款編碼表（見表3）。

注：1.“要點編碼”規則：政策編號—相關條款編號—政府層次—專門程度—政策工具類型—生態系統類型。2.政策編號：按照政策頒布年份和月份先后順序依次排列，并賦以順序編號。3.相關條款編號：根據相關條款在政策文本中的先后順序依次排列，并賦以順序編號。4.政府層次：1=中央政府頒布的幼小銜接教育政策，2=地方政府頒布的幼小銜接教育。5.專門程度：1=專門性幼小銜接教育政策，2=非專門性幼小銜接教育政策。6.政策工具類型：1=命令性工具，2=激勵性工具，3=能力建設工具，4=權威重組工具，5=勸告性工具。7.生態系統類型：1=微觀系統，2=中觀系統，3=外觀系統，4=宏觀系統。8.舉例：“1-1-1-2-1-1”的具體含義為，第1個幼小銜接教育政策—第1個相關條款—中央政府—非專門性幼小銜接教育政策—命令性工具—微觀系統

上述編碼工作首先由第一作者完成，獲得“編碼1”;為了驗證編碼工具的信度，第二作者和第三作者也分別進行了編碼，獲得“編碼2”和“編碼3”。對三位作者的編碼結果進行Kendalls W檢驗，結果發現肯德爾W=0.735，P<0.001，表明三位評分者之間具有一致性，編碼結果具有較高的可信度，進行進一步分析是有意義的。

第三，依據幼小銜接教育政策工具二維分析框架進行量化和質性分析。使用SPSS 19.0軟件對幼小銜接教育政策中使用的政策工具及其子工具的類型、占比等進行計量分析，在此基礎上，對不同階段的政策工具和生態系統的類型、特點、主要問題及影響因素進行質化分析。

三、新中國成立以來幼小銜接教育政策的演變歷程

如前所述，本文以幼小銜接教育政策文本中規定的主要的政策實施（或執行）主體作為劃分新中國成立70年來我國幼小銜接教育政策演變歷程時間階段的依據，劃分了以下三個時期，即幼兒園單向執行主體時期（1949～1988年）、幼兒園和小學雙向執行主體時期（1989～2009年）和多元利益相關者執行主體時期（2010年至今），并依據幼小銜接教育政策工具二維分析框架對每個階段政策文本中選擇和使用的各類政策工具和幼小銜接生態系統的類型與特點進行分析。

（一）幼兒園單向執行主體時期（1949～1988年）

1952年3月，教育部頒布的《幼兒園暫行規程草案》明確規定幼兒園的任務“是使他們的身心在入小學前獲得健全的發育”，但不進行識字教育和測驗。然而，1960年7月，《教育部、全國婦聯關于在幼兒園教學漢語拼音、漢字和算術的通知》又提出幼兒園“應該盡可能進行漢語拼音、識字、算術等教學”的要求。從改革開放到80年代中后期，我國逐漸進入經濟社會發展轉型期，中央政府共制定了5份幼小銜接教育政策，并且在相關內容上也做了局部調整，這其中包括1979年11月教育部頒布的《城市幼兒園工作條例》，1981年10月教育部頒布的《幼兒園教育綱要（試行草案）》，1983年9月教育部《關于發展農村幼兒教育的幾點意見》，1986年6月國家教委《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》和1988年8月國家教委、國家計委等8部門《關于加強幼兒教育工作的意見》。本文選取這一階段上述有關幼小銜接的代表性教育政策文本進行政策工具維度和幼小銜接生態系統維度的分析。

1. 政策文本政策工具維度分析。

這一階段7份政策文本共計16個分析單元，分別將其歸入五類政策工具并進行計量分析后，獲得這一階段幼小銜接教育政策工具比例分布圖（見圖3）。其中，命令性工具使用頻次為16次，占全部政策工具的55.17%;勸告性工具使用頻次為6次，占全部政策工具的20.69%;能力建設工具使用頻次為5次，占全部政策工具的17.24%;激勵性工具和權威重組工具使用頻次各為1次，各占全部政策工具的3.45%。

同時，分別對7份政策文本進行各類政策子工具分類計量分析，獲得的結果如表4所示。

從政策子工具分布情況來看，命令性工具中，“要求”“標準”等子工具使用頻次較高;勸告性工具中，“告知行為文本”是主要使用的子工具;能力建設工具中，“制度建設”是主要倚重的子工具;激勵性工具和權威重組工具中則以“懲罰”和“體制機制改革”為唯一使用的子工具。由上表不難看出，絕大多數政策子工具在這一階段尚未得到使用。

2. 政策文本幼小銜接生態系統維度分析。

在政策工具維度分析的基礎上，引入幼小銜接生態系統維度對7份政策文本進行計量分析，獲得如圖4所示的幼小銜接生態系統政策工具分布結果。

從圖4可以發現，政策工具的使用主要集中于幼小銜接生態系統中的微觀系統，并且這一微觀系統主要指向幼兒園單方面承擔幼小銜接教育工作。但是，在20世紀80年代后期，開始出現以幼兒園與小學作為幼小銜接教育工作密切相關的兩個執行主體的端倪，并由此產生了針對由幼兒園與小學構成的中觀系統使用政策工具的情況。總體來看，這一階段政策工具在幼小銜接生態系統維度使用上分布并不合理和均衡，由此顯現的幼小銜接教育問題不可忽視。

（二）幼兒園和小學雙向執行主體時期（1989～2009年）

就我國幼小銜接教育政策的演變而言，1989年6月由國家教委頒布的《幼兒園工作規程（試行）》具有里程碑意義。這份政策文本首次在“幼兒園的任務”中將“使幼兒的身心在入小學前獲得健全的發育”“為入小學打好基礎/作好準備”等內容刪除，并首次明確規定“幼兒園和小學應密切聯系，互相配合，注意兩個階段教育的相互銜接”。這一表述在1996年3月國家教委頒布的《幼兒園工作規程》中延續下來，從而奠定了80年代末期以來我國幼小銜接教育政策的基本思路。1991年6月，國家教委頒布的《關于改進和加強學前班管理的意見》及其附件《學前班保育與教育的基本要求（試行稿）》對于規范學前班幼小銜接教育工作發揮了重要作用。2001年7月，教育部頒布了《幼兒園教育指導綱要》，進一步規范了新時期幼兒園教育工作，具有劃時代意義，并對幼小銜接教育工作改革和發展起到了促進作用。另外，2008年5月，上海市頒布的《幼兒園幼小銜接活動的指導意見》是首部地方政府頒布的關于規范和引導幼小銜接教育工作的專門性幼小銜接教育政策，在全國各地都發揮著示范帶頭作用。本文選取這一階段上述有關幼小銜接的代表性教育政策文本進行政策工具維度和幼小銜接生態系統維度的分析。

1. 政策文本政策工具維度分析。

這一階段5份政策文本共計35個分析單元，分別將其歸入五類政策工具并進行計量分析后，獲得這一階段幼小銜接教育政策工具比例分布圖（見圖5）。其中，命令性工具使用頻次為30次，占全部政策工具的37.50%;能力建設工具使用頻次為22次，占全部政策工具的27.50%;勸告性工具使用頻次為15次，占全部政策工具的18.75%;權威重組工具使用頻次為9次，占全部政策工具的11.25%;激勵性工具使用頻次為4次，占全部政策工具的5.00%。

同時，分別對5份政策文本進行各類政策子工具分類計量分析，獲得的結果如表5所示。

從政策子工具分布情況來看，本階段相較于前一個階段，更多的政策子工具被使用到幼小銜接教育政策之中。同時，根據表5呈現的統計數據來分析，這一變化主要是由上海市頒布的專門性幼小銜接教育政策帶來的。這在一定程度上反映出，出臺專門性幼小銜接教育政策的必要性和可行性。

2. 政策文本幼小銜接生態系統維度分析。

在政策工具維度分析的基礎上，引入幼小銜接生態系統維度對5份政策文本進行計量分析，獲得如圖6所示的幼小銜接生態系統政策工具分布結果。

從圖6可以發現，本階段相較于前一階段，政策工具雖然仍較集中于幼兒園這一微觀系統，但是，微觀系統中的小學以及中觀系統中以幼兒園—小學為核心的幼小銜接教育工作雙向執行主體的模式已經基本形成，并且幼兒園—家庭、小學—家庭等中觀系統也得到了相應的認同。與此同時，包括地方教育行政部門監管、社會服務等在內的外觀系統也在這一階段得到體現。總體來看，這一階段政策工具在幼小銜接生態系統維度使用上分布趨于合理和均衡，在一定程度上有利于消除幼小銜接教育問題。

（三）多元利益相關者執行主體時期（2010年至今）

2010年11月，隨著國務院出臺《關于當前發展學前教育的若干意見》，我國幼小銜接教育政策也迎來了新的變革。總體而言，2014年11月教育部、國家發展改革委、財政部《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》，教育部分別于2016年3月和2017年出臺《關于開展2016年全國學前教育宣傳月活動的通知》和《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》都將綜合治理幼兒園“小學化”問題列入其中。更為重要的是，2018年11月和2019年6月，中共中央、國務院頒布的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》和《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》中有關“開展幼兒園‘小學化專項治理行動，堅決克服和糾正‘小學化傾向，小學起始年級必須按照國家課程標準堅持零起點教學”和“嚴格按課程標準零起點教學，小學一年級設置過渡性活動課程，注重做好幼小銜接”的要求，進一步明確了新時期幼小銜接教育工作的基本要求、基本任務和發展方向。

具體而言，在幼兒園和小學方面，教育部于2012年9月頒布《幼兒園教師專業標準》和《小學教師專業標準》，2012年10月頒布《3～6歲兒童學習與發展指南》，2013年8月出臺《小學生減負十條規定》以及2016年3月頒布《幼兒園工作規程》等政策，從教師、課程、教學等方面就幼小銜接教育工作作出了明確的規定。在家庭方面，教育部于2012年2月出臺《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》，明確規定應發揮家長委員會的積極作用，防止和糾正幼兒園教育“小學化”。在幼小銜接教育問題綜合治理方面，教育部分別于2011年12月和2018年7月出臺《關于規范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學化”現象的通知》和《關于開展幼兒園“小學化”專項治理工作的通知》，在全國范圍內整治幼兒園“小學化”傾向、小學一年級非“零起點”教學等問題，得到各地高度重視和積極響應并取得了顯著成績。[29]另外，這一階段各地方政府也出臺了多份幼小銜接教育政策，包括2015年9月浙江省教育廳辦公室《關于做好“幼小銜接”教育的指導意見》，陜西省教育廳于2016年4月和2019年4月出臺的《幼兒園小學銜接工作指導意見》和《陜西省關于規范“幼小銜接”工作的指導意見》，2016年5月山西省教育廳《山西省教育廳關于進一步規范幼兒園保教行為提高幼兒園保育教育質量的通知》，2018年8月天津市教委《關于科學開展幼小銜接工作的指導意見》，這些政策在一定程度上推動了全國各地幼小銜接教育工作的規范性和科學性開展。本文選取這一階段上述有關幼小銜接的代表性教育政策文本進行政策工具維度和幼小銜接生態系統維度的分析。

1. 政策文本政策工具維度分析。

這一階段19份政策文本共計94個分析單元，分別將其歸入五類政策工具并進行計量分析后，獲得這一階段幼小銜接教育政策工具比例分布圖（見圖7）。其中，命令性工具使用頻次為94次，占全部政策工具的45.19%;能力建設工具使用頻次為42次，占全部政策工具的20.19%;勸告性工具使用頻次為35次，占全部政策工具的16.83%;權威重組工具使用頻次為24次，占全部政策工具的11.54%;激勵性工具使用頻次為13次，占全部政策工具的6.25%。

同時，分別對19份政策文本進行各類政策子工具分類計量分析，獲得的結果如表6所示。

從政策子工具分布情況來看，本階段與之前兩個階段相比，除“資金”“撥款”兩類政策子工具未被使用外，其他諸類政策子工具都被使用到幼小銜接教育政策中。這表明，我國幼小銜接教育政策在使用政策工具方面更加優化。

2. 政策文本幼小銜接生態系統維度分析。

在政策工具維度分析的基礎上，引入幼小銜接生態系統維度對19份政策文本進行計量分析，獲得如圖8所示的幼小銜接生態系統政策工具分布結果。

從圖8可以發現，本階段較之于前兩個階段，政策工具的使用基本覆蓋了幼小銜接生態系統的各個子系統，并且作用于中觀系統的政策工具比例超過了作用于微觀系統的政策工具比例。這表明，這一階段的幼小銜接教育政策在落實“雙向銜接”理念、加強家園（校）合作等方面有了長足進步，為幼小銜接教育工作的開展奠定了較好的基礎。同時，作用于外觀系統和宏觀系統的政策工具比例的不斷上升，也反映出當前我國幼小銜接教育政策中對于幼小銜接教育問題的認識也在發生著轉變，即并不將幼小銜接教育工作僅僅視為幼兒園教育與小學教育的工作內容，而是從更為廣泛的社會價值層面、公共政策層面來認識和理解幼小銜接，并開始試圖通過社會深層價值觀的轉變來影響幼小銜接教育工作。總體來看，這一階段政策工具在幼小銜接生態系統維度使用上分布更加合理和均衡，為從根本上消除幼小銜接教育問題奠定了堅實的基礎。

四、我國幼小銜接教育政策的特點及影響因素

（一）我國幼小銜接教育政策的特點

本文以新中國成立70年來有關幼小銜接的代表性教育政策文本作為研究對象，從政策工具維度和幼小銜接生態系統維度的角度，對不同歷史時期幼小銜接教育政策文本進行內容分析，并由此總結了我國幼小銜接教育政策演變的特點。

1. 政策工具選擇趨于多元化，但各類政策工具的組合配置仍缺乏系統性。

從幼小銜接教育政策演變歷程各階段中政策工具的使用情況來看，五大類政策工具逐漸全面覆蓋，同時，各類政策子工具也逐漸在不同程度上得到使用。在所選取的31份幼小銜接教育政策文本中，命令性工具、能力建設工具和勸告性工具均得到大量使用，但在整體占比中則呈現出反復波動的趨勢。同時，激勵性工具和權威重組工具則在三個階段的占比中呈現出逐漸上升的趨勢。在各類政策子工具中，命令性工具中的“要求”“標準”，能力建設工具中的“制度建設”以及勸告性工具中的“告知行為文本”均得到大量使用。而在所有各類子政策工具中，激勵性工具中的“資金”和能力建設工具中的“撥款”兩種工具從未被使用過。因此，整體而言，我國幼小銜接教育政策在選擇政策工具方面呈現出多元化的趨勢。

政策工具的選擇主要受政策目標、政策工具本身的特點、手段與目標的適切程度和具體的情境影響。[30]幼小銜接教育工作的重點在于尊重教育和兒童的身心發展規律，推進幼兒園教育和小學教育科學銜接，幫助兒童順利適應小學教育生活，為兒童后繼學習和終身發展奠定堅實基礎，而難點在于破除以往形成的幼兒園教育與小學教育科學銜接中的體制機制障礙，形成幼兒園教育和小學教育科學銜接的長效機制;統籌協調幼小銜接各利益相關者的利益訴求，創新幼兒園教育和小學教育科學銜接的模式。因此，改革和創新是推進幼小銜接所必須關注和重視的。這就決定了能力建設工具和權威重組工具理應成為幼小銜接教育政策工具選擇的重點。但是從本文前述分析來看，這兩類工具在當前我國幼小銜接教育政策中的總體占比并不理想，尤其是權威重組工具的使用頻次和比例過低的現狀，反映出當前政策工具與政策目標間的明顯錯位，從而使得政策工具間的組合配置不合理，缺乏科學性。

2. 幼小銜接生態系統趨于綜合化，但各子系統的具體內容仍缺乏全面性。

從幼小銜接教育政策演變歷程各階段中政策工具作用于幼小銜接生態系統的情況來看，四個子系統逐漸全面覆蓋，同時，各類政策子工具在幼小銜接生態系統中的使用也趨于全面覆蓋。在所選取的31份幼小銜接教育政策文本中，作用于幼小銜接微觀系統的政策工具隨著時間的遞增而逐漸降低;作用于幼小銜接中觀系統的政策工具隨著時間的遞增而逐漸增長。同時，作用于幼小銜接外觀系統和宏觀系統的政策工具也隨著時間的遞增實現了從無到有的突破。這為實現幼兒園教育和小學教育的科學銜接創造了更為理想的制度環境、價值基礎和人文場域。

如前所述，幼小銜接教育工作并非僅僅是幼兒園教育單方面的入學準備，或者幼兒園教育與小學教育之間的簡單合作;相反，幼兒園教育與小學教育的科學銜接是涉及幼兒園、小學、家庭和社會等諸多系統在內的復雜性教育活動，是為了確保兒童能夠適應角色和場域地轉換，增進兒童的幸福，諸多系統提供充分的支持和有效的指導、創設適宜的環境和社會文化氛圍以增強兒童適應環境和應對困難能力的過程。[31][32]因此，幼小銜接教育政策及其工具的選擇和組合配置必須在關注和重視幼兒園教育—小學教育這一幼小銜接教育工作的核心子系統的同時，對家庭教育、社會培訓機構專項治理、教育系統體制機制甚至更為廣泛的社會環境和社會價值也應給予相適應的關注和重視，才有可能從根本上解決幼小銜接教育問題。但是，從本文前述分析來看，作用于幼兒園教育、小學教育兩個微觀系統或幼兒園教育—小學教育這一中觀系統的政策工具在總體占比中比例極高，而對其他系統的關注卻極為有限，甚至在一些子系統的具體內容上仍然是含混不清的，比如對教育系統體制機制或當代社會“起跑線”隱喻對教育價值觀的影響等，[33]缺乏必要的關注和改善，因而在政策工具的選擇和使用上也出現了空缺。

3. 幼小銜接教育政策趨于科學化，但在幼小銜接關鍵問題上仍缺乏科學性。

整體而言，隨著我國幼小銜接教育政策的歷史演變，當前我國幼小銜接教育政策不論是在政策工具的選擇和組合配置方面，還是政策工具作用于幼小銜接生態系統方面，都已經取得了長足發展和進步。但是，在幼小銜接教育工作的關鍵問題上，包括幼小銜接的內涵和時間節點、幼小銜接的指標體系和具體內容、幼小銜接的行動計劃和體制機制改革等方面，諸多幼小銜接教育政策并沒有取得顯著的發展，甚至在認識上尚缺乏統一性，以致于在政策工具的選擇和組合配置以及所應當涵蓋的幼小銜接生態系統上仍然缺乏科學性。例如，對幼小銜接內涵的準確界定，是解決幼小銜接教育問題的邏輯前提。根據本文前述觀點，幼小銜接教育工作實際上是一個復雜的生態系統;僅就教育系統內部而言，它也應當涉及一個完備的教育體制機制改革，因而其最有效的政策工具應當選擇權威重組工具;同時，對幼小銜接內涵的準確界定，有助于相關教育政策制定者分析和理解良好的幼小銜接的短期效益和長期效益，而這就需要通過選擇激勵性工具和能力建設工具來實現。但是，在前文的分析中不難發現，當前在諸多幼小銜接教育政策中，對“幼小銜接”內涵的認定主要是通過命令性工具，特別是使用“要求”這一政策子工具來推動幼小銜接教育工作的開展。這一政策工具雖然在統一個體和機構行為方面具有較大的優勢，但是針對幼小銜接這一特定教育階段和教育活動而言，其實際效果卻僅僅是一種政策工具的僭越，從而導致幼小銜接教育政策的執行者和對象往往容易誤解了幼小銜接教育工作的實質，僅僅將其視為幼兒園和小學教育工作的一個側面，甚至是教育行政部門工作績效的考核指標，而并未能把握其對兒童健康和諧發展的重要性。

4. 中央政府與地方政府頒布的專門性與非專門性幼小銜接教育政策一致性較高，但在互補性上仍有待提高。

通過進一步分析各個時間階段中央政府與地方政府頒布的幼小銜接教育政策、專門性與非專門性幼小銜接教育政策，筆者發現，在中央政府頒布的專門性幼小銜接教育政策和地方政府頒布的專門性幼小銜接教育政策方面，對各類政策工具的選擇和使用上具有高度的一致性，例如命令性工具、激勵性工具都得到了普遍應用;命令性工具中的“要求”、激勵性工具中的“懲罰”、能力建設工具中的“制度建設”、勸告性工具中的“告知行為文本”等子工具都在兩類政策文本中被高頻選擇和使用。同時，兩類政策文本中各類政策工具在幼小銜接生態系統中的使用也具有較高的一致性，例如針對微觀系統的政策工具不論是在政策工具類型方面，還是所占比例上，都趨于一致。在中央政府頒布的專門性幼小銜接教育政策和非專門性幼小銜接教育政策方面，情況也與之高度相似，故此不再贅述。

事實上，中央政府和地方政府頒布的專門性和非專門性幼小銜接教育政策都對推動國家實現管理教育的職能、調節和解決教育事業發展中的問題發揮著重要作用。但是，由于中央政府和地方政府分屬于不同層級的教育政策決策主體，并且受到諸如政治體制、政策問題認定等因素的影響，[34]二者所頒布的幼小銜接教育政策在效力和影響范圍等方面存在顯著差異;同時，如前所述，幼小銜接涉及一個龐大的生態系統，系統中各要素間也存在著各種各樣的關系和結構，期望通過某一專門教育政策“一攬子”解決問題的思路并不可取。因此，不論是從政策決策主體的角度而言，還是政策專門性的角度而言，都需要具備良好的互補性。為此，中央政府和地方政府頒布的專門性和非專門性幼小銜接教育政策應當在選擇和使用政策工具上，除了保持一致性之外，更應當在處理好政策間的宏觀與微觀、統一與靈活等關系的基礎上，分別有針對性地選擇和使用恰當的政策工具，以實現政策間的合力作用，共同推動幼小銜接科學開展。

（二）影響我國幼小銜接教育政策制定的主要因素

1. 政策工具自身特性與政府偏好。

根據麥克唐納爾和埃爾莫爾的分析，不同政策工具分別具有各自的特征、適用范圍、優勢和不足，并因此會在政策執行中產生各自不同的效能（見表2和表7）。這就決定了政策工具的選擇和組合配置只有在適宜的情況下才能發揮其應有的價值，例如，命令性工具適合于統一行為，而激勵性工具適合于鼓勵差異;激勵性工具適合于短期效益，而能力建設工具適合于長期效益;等等。而正如前述分析，當前我國幼小銜接教育政策中尚存在著一系列政策工具的選擇和組合配置與政策目標不一致的情況，這顯然與對相關政策工具的認識和理解密切相關，甚至因此限制了我國幼小銜接教育政策自身的科學性及其執行效能。

同時，我國長期以來在制定教育政策時的傳統和當前國家、社會和教育發展的現狀，以及我國根深蒂固的“唯上性”“文本性”和“非科學性”的教育政策觀念，[35]對幼小銜接教育政策的制定產生了顯著影響，并因此導致在政策工具的選擇和組合配置時，中央政府和地方政府頒布的專門性和非專門性幼小銜接教育政策更常用也更善于使用的政策工具就是命令性工具。一方面，命令性工具對于規范和統一個體和機構的行為具有明顯的優勢，但是與此同時，它也存在著造成行為固化、忽視地方區域差異、不利于調動個體和機構的積極性和主動性等問題。這也恰恰進一步說明了當前我國對于政策工具的認識和應用尚不夠完善和有待加強改進的現實。[36]

2. 幼小銜接生態系統的復雜性。

從我國幼小銜接教育政策的演變歷程，特別是近10年政府出臺的一系列旨在解決幼小銜接教育問題的教育政策來看，這些教育政策雖然在現實中取得了一定成效，但是并未真正從根源上解決幼小銜接教育問題。究其原因，筆者認為，這與幼小銜接生態系統的復雜性密切相關，它不僅取決于幼兒園教育和小學教育，也關系到各利益相關者的利益訴求。[37]這就決定了期望通過制定一份僅僅倚重教育內部，尤其是約束幼兒園教育或（和）小學教育教育行為的教育政策來徹底解決幼小銜接教育問題的嘗試，只能緩解幼小銜接教育問題的嚴重程度，而無法從根源上消除它。這一點，在當前我國幼小銜接教育政策中作用于幼小銜接生態系統的政策工具上可見一斑。可見，在政策工具的選擇和組合配置上，幼小銜接教育政策的制定者應當充分考慮幼小銜接生態系統各子系統的條件與要求，由此推進幼小銜接教育政策的改革和發展。

3. 幼小銜接相關系統科學研究滯后。

如前所述，幼小銜接教育政策在幼小銜接教育工作的關鍵問題上的懸而未決，會制約政策工具選擇和組合配置的有效性，并因此造成政策執行低效能的連鎖反應。毫無疑問，有關幼小銜接教育工作關鍵問題的破解與系統的科學研究及其向政策的轉化密切相關。從對已有相關研究文獻的研究中，筆者發現，當前我國有關幼小銜接教育工作關鍵問題的研究主要集中于對宏觀的現實問題的分析和提出對策建議等方面，例如，對于幼兒園“小學化”這一問題，既有學者從歷史的角度出發研究幼兒園“小學化”的歷史成因，[38]也有學者從現實的角度對當前幼兒園“小學化”的現狀、危害等進行研究，[39]還有學者從邏輯的角度闡釋形成幼兒園“小學化”的文化基礎與兒童觀前提;[40]相反，諸如對幼小銜接內涵中所涉及的“適應”的界定及其指標和內容卻鮮有研究。

另一方面，從系統的科學研究向政策文本的轉化來看，二者之間也存在明顯的鴻溝。當然，這一問題不僅存在于我國，世界各國都在尋求破解之道。可喜之處在于，近年來歐美國家提出并踐行的循證政策在幼小銜接教育政策的制定中已經嶄露頭角，[41]這為未來我國幼小銜接相關系統科學研究向幼小銜接教育政策的轉化提供了可資借鑒的寶貴經驗。

五、對完善我國幼小銜接教育政策的建議

（一）完善中央政府與地方政府有關專門性和非專門性幼小銜接教育政策體系

結合前文分析，筆者認為，根據當前我國幼小銜接教育工作的實際情況，在現有幼小銜接教育政策的基礎上，有必要在中央政府層面頒布一份統領幼小銜接教育工作各個方面、各個環節的專門性幼小銜接教育政策，并通過恰當選擇和使用多種政策工具，有針對性地解決當前我國幼小銜接教育工作中存在著的教育理念偏差、幼小銜接教育工作體制機制不健全等現實問題，以及轉變整個社會廣泛的教育價值取向等。由此，也能夠為引導和規范各地方政府頒布適用于本行政區域內的幼小銜接教育政策奠定堅實的基礎。同時，由于當前我國各地方學前教育和小學教育發展存在著明顯的區域差異，僅僅依賴于中央政府頒布的幼小銜接教育政策，必然引發一系列由于“一刀切”而帶來的問題，因此，各地方政府也有必要根據區域幼小銜接教育工作的實際情況，結合中央政府頒布的專門性幼小銜接教育，并考慮選擇和使用命令性工具中的“標準”、能力建設工具中的“政策傾斜”、權威重組工具中的“體制機制改革”等具體手段，進一步優化中央政府頒布的專門性幼小銜接教育政策在本行政區域內的可行性。

（二）根據政策問題的性質選擇恰當的政策工具，優化政策工具間的組合配置

確認政策問題是政策制定過程的前提，只有在明確了問題的性質、特點、范圍以及原因的基礎上，才有可能據此確立政策目標。[42]而教育政策目標的確立，“不僅規范了工具選擇的方面，而且為政策工具決定了標準”。[43]同時，由于不同類型政策工具自身的特性，某一單一的政策工具可能僅對幼小銜接教育政策問題和政策目標的某一方面發生積極的影響，因此，合理優化政策工具間的組合配置也尤為重要。例如，當政府試圖完善針對提升幼兒園教師和小學教師有關幼小銜接教育能力的教育政策時，一方面政府應當考慮教師教育能力提升的長期性和效益的長遠性，因而就要多選擇能力建設工具;另一方面，由于該政策的執行對象是幼兒園教師和小學教師，為了充分調動他們的積極性、主動性和創造性，政府在使用能力建設工具的同時，還應當選擇激勵性工具作為組合配置，從而更好地發揮政策工具間的合力作用。

（三）合理利用激勵性工具和能力建設工具，提升幼小銜接教育政策可行性

從當前我國幼小銜接教育政策使用的各類政策工具的情況來看，激勵性工具中的“資金”和能力建設工具中的“撥款”尚未被有效地使用。毫無疑問，幼小銜接教育政策執行效能的提高以及各種政策工具真正發揮作用，離不開經濟基礎作為保障。而從本文的分析中可以發現，由于偏好通過使用行政強制力推動幼兒園教育與小學教育的科學銜接，當前我國幼小銜接教育政策在選擇政策工具時，傾向于通過命令性工具、勸告性工具，激勵性工具中的“獎勵”和“懲罰”，以及能力建設工具中的“制度建設”等低成本、高效率的政策工具作為主要手段，由此導致了政策執行縮水或不作為等問題的產生，嚴重阻礙政策的執行效能。對此，通過擴大專項財政投入等方式合理使用“資金”和“撥款”等政策子工具，對于幼小銜接教育政策的落實具有重要意義。例如，前述的幼兒園教師和小學教師幼小銜接教育能力的提升，亟須必要的“培訓”作為相應手段，而這恰恰需要在幼小銜接教育政策中體現經濟的杠桿作用，也即通過“資金”和“撥款”，處理好短期效益與長期效益的關系。

（四）全面剖析幼小銜接生態系統利益訴求，統籌配置相關政策工具

誠如本文所反復強調的，幼小銜接教育工作絕非幼兒園教育和（或）小學教育可以一力承擔和解決的問題，而是關系到一個復雜生態系統的整體變革與體制機制創新。其中，最值得注意的是，兒童處在整個幼小銜接生態系統的中心位置，而微觀系統、中觀系統、外觀系統和宏觀系統都是圍繞兒童形成的。但是，從本文對31份幼小銜接教育政策及其政策工具的選擇和使用情況來看，兒童在幼小銜接中的利益訴求恰恰是沒有得到充分考慮和體現的。與此相關的，作為聯系微觀系統和中觀系統的橋梁，以及為兒童的成長和發展奠定外觀系統基礎的家庭，對于幼小銜接教育工作的真實利益訴求也未獲得充分考慮和體現。此外，處在宏觀系統關鍵位置的社會價值所存在的問題和影響也同樣未被考慮。這就導致當前我國幼小銜接教育政策在使用政策工具時，多以命令性工具直指幼兒園教育和小學教育為主，似乎規范了二者的教育行為就可以根治幼小銜接問題，其實際效果可想而知。因此，十分有必要在堅持“以兒童為中心”的價值基礎上，全面、深入地剖析幼小銜接生態系統中各子系統的利益訴求，并通過合理統籌配置政策工具，例如，通過“權力再分配”這一政策子工具打破幼小銜接教育工作中的身份固化問題，將各利益相關者納入幼小銜接教育工作體系當中，從而全面推進幼兒園教育與小學教育的科學銜接。

（五）加強幼小銜接關鍵問題研究和政策轉化，促進幼小銜接教育政策科學發展

總體而言，當前我國幼小銜接教育政策及其政策工具的選擇和使用較之以往已經取得長足進步。然而，制約政策工具選擇和使用的科學性及政策執行效能的關鍵仍然體現在對于幼小銜接關鍵問題的系統科學研究的不足和由科學研究向政策文本的轉化上。而這就造成了幼小銜接教育政策的制定者往往會在缺少明確證據的情況下，習慣性地采用以往固有的政策工具使用方式來解決問題。這種“慣習”既無法徹底解決幼小銜接教育問題，也無法適應社會的發展。因此，從有利于幼小銜接教育政策完善以及政策工具的選擇和使用的角度來看，未來有關幼小銜接關鍵問題的研究，應當主要側重于幼小銜接的制度安排，如幼小銜接教育工作的起始點及其性質;幼小銜接教育工作中學習與發展的關系;家長的參與等問題，從而為幼小銜接教育政策的完善提供充分的科學證據。

注釋：

①本研究參考了麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具框架。詳見MCDONNELL L M，ELMORE R F.Getting the job done：alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：137;MCDONNELL L M.Assessment policy as persuasion and regulation[J].American Journal of Education，1994，102（4）：391-420.

②該圖參考了鄧祿普的幼小銜接生態關系的劃分。詳見ALINE-WENDY DUNLOP. Bridging early educational transitions in learning through childrens agency[J]. European Early Childhood Education Research Journal，2003，11（1）：70.

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