洗牌區域經濟版圖

鄒碧穎　文玄亦

1月7日，黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區相關政府部門共同簽署了《政務服務“區域通辦”合作框架協議書》，明確實現東北地區首批100項左右高頻事項的“區域通辦”，逐步實現三省一區政務服務跨省域協同發展。

此前不久，科技部會同上海市、江蘇省、浙江省、安徽省共同編制的《長三角科技創新共同體建設發展規劃》正式公布，提出到2025年實現長三角地區科技創新規劃、政策的協同機制初步形成，到2035年基本建成長三角地區一體化的區域創新體系。

2021年，“十四五”時期已拉開帷幕，中國區域經濟已經迎來新一輪洗牌期：延續“十三五”時期重點地區一體化發展的脈絡，行政區劃的弱化與行政壁壘的突破成為一大趨勢，更多城市被確定為經濟增長極與區域合作的戰略基點，各地以往零散的單兵作戰式競爭正加速朝著區域聯動、抱團競爭的方向演進。

去年11月公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。

地方層面，《財經》記者梳理發現，截至1月8日，全國已有近30個省級政府部門通過了各自的國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議（下稱“十四五”規劃建議）。其中，打破地區行政分割、優化區域發展布局、強化區域聯動發展，壯大傳統產業，發展戰略新興產業、數字經濟以及現代服務業，成為各地戰略布局核心所在。

今后，中國的區域經濟會呈現出怎樣的格局？

中國區域科學協會理事長肖金成向《財經》記者指出，城市群、都市圈、區域中心城市三種形態基本可覆蓋全國，助力優化國土空間布局。中國未來或將出現約30個都市圈。圈內的核心城市規模較大，可主要發展金融保險、科技研發、文化會展等現代服務業，同時發展商貿、物流、餐飲、配送等傳統服務業，滿足本市及周邊城市的需求。周邊的中小城市、小城鎮則可以發展制造業、零部件產業、農產品加工業以及康養產業等，與核心城市形成合理分工。

從一市獨大到多中心，擴大區域經濟輻射面

2020年10月底，習近平總書記發表文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》指出，要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

肖金成介紹，直轄市和省會城市一般具有區位優勢，且具有特殊的政治地位，因而得以聚集大量經濟要素，城市規模越來越大，有的城市人口超過300萬，有的城市人口超過500萬，有的城市人口超過1000萬。城市越大，對經濟要素的吸引力就越大。而今，針對城區常住人口1000萬人以上的超大城市應當從規劃、政策上控制其人口膨脹;針對城區常住人口500萬人至1000萬人的特大城市應當促進其產業結構升級，優化空間布局，城市規模也應盡量緩慢增長。

省會城市首位度是衡量該城市在地區經濟發展中重要程度的關鍵指標。據《財經》記者不完全統計，銀川、長春、西寧、哈爾濱、成都、拉薩、西安、武漢、蘭州、海口的2019年地方生產總值均占到該省GDP總值的30%以上，個別省會城市占比超過50%。要素資源的集中有利于省會城市對周邊地區發揮輻射帶動作用，但虹吸效應過強會導致省內其他城市人口、資源的流失。

在“十四五”規劃建議中，寶雞成為陜西副中心城市。圖/視覺中國

肖金成提到，今后針對城區常住人口超過300萬人的都市應當減弱其極化效應，著力強化其對周邊地區的輻射帶動作用。城區常住人口300萬人以下的大中小城市還處在產業集聚階段，應支持其加快發展，實現與小城鎮的協調互補。《財經》記者注意到，已有不少省市在地方版“十四五”規劃建議中提出打造“多中心”增長極，著力實現區域經濟的“多中心驅動”。

陜西與八省毗鄰，是區域戰略規劃最為復雜的省份之一。“十四五”規劃建議中，陜西副中心城市最終花落寶雞。此前，外界盛傳榆林將與西安形成“雙核驅動”格局。最終，榆林、漢中被定位為區域中心城市。按照規劃，未來五年關中陜北陜南形成區域協調發展，西安、咸陽將繼續推進一體化進程，榆林作為交通樞紐融入呼包鄂榆城市群，陜南三市則同時融入關中平原城市群和成渝地區雙城經濟圈建設。

與陜西同屬西部地區，四川省提出在環成都經濟圈、川南和川東北經濟區分別形成省域經濟副中心，同時強化重要節點城市同成渝雙核及區域中心城市的功能協作。貴州提出，支持遵義做強，與貴陽共同唱好“雙城記”。加快構建以黔中城市群為主體，貴陽貴安為龍頭，貴陽—貴安—安順都市圈和遵義都市圈為核心增長極的新型城鎮化空間格局。

在中部地區，河南“十四五”規劃建議提出，構建“主副引領、兩圈帶動、三區協同、多點支撐”的發展格局，以鄭州為主、洛陽為副，安陽、商丘、南陽為區域中心城市，對接京津冀、長三角、長江經濟帶重大國家戰略;山西提出加快太原的國家區域中心城市建設，推動大同、長治、臨汾副中心城市建設提檔升級，與太原都市區梯次分工、錯位發展、協同聯動，支撐帶動晉北、晉東南和晉南地區組團式發展。

湖南省提出構建“一核兩副三帶四區”的經濟格局，以長沙為核心，岳陽、衡陽為副中心城市，推動長株潭、洞庭湖、湘南、湘西四大區域板塊協調聯動發展。湖北提出突出武漢“一主引領”，強化襄陽、宜昌作為副中心城市“兩翼驅動”的輻射作用，推動“襄十隨神”、“宜荊荊恩”城市群由點軸式向扇面式發展，融入共建“一帶一路”、長江經濟帶發展、促進中部地區崛起、長江中游城市群建設等國家戰略。

在東部及東北地區，浙江省強調唱好杭州、寧波“雙城記”，培育國家中心城市。天津明確，打造天津市區、濱海新區雙城發展格局，與北京毗連區域要融入新版北京城市規劃，加快京津同城化發展。遼寧省提出，形成以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區”區域發展格局，推動沈陽現代都市圈、遼寧沿海經濟帶、遼西融入京津冀協同發展戰略先導區和遼東綠色經濟區互補聯動。

發展多中心城市，促進區域內經濟均衡發展成為各省共識。民生銀行研究院高級研究員應習文向《財經》記者分析，一方面，單中心、高密度的城市發展容易面臨環境污染嚴重、資源承載力不足，公共衛生事件集中爆發等問題。另外，“雙循環”要求擴大內需尤其是提升消費的增長空間，單中心的特大城市的人群收入高，邊際消費增長放緩，但實際上還有許多城市的人群收入提升空間大、邊際消費增速可觀，這些城市的消費潛力值得挖掘。

值得注意的是，“多中心”并不意味著多年以來“強省會”戰略的落幕。

山東、黑龍江等省份的“十四五”規劃建議中均出現“強省會”字眼。山東明確支持濟南打造“大強美富通”現代化國際大都市，加快建設國家中心城市;黑龍江強調提升哈爾濱城市功能，在一小時圈層內推動哈爾濱大慶綏化一體化發展，在兩小時圈層內推動哈大齊牡創新協同發展;貴州提出推進貴陽貴安融合發展，提升省會城市首位度;江蘇提出支持南京爭創國家中心城市，推進南京都市圈高質量發展;河北明確加大省會建設支持力度，打造石家莊現代化都市圈。

在市級“十四五”規劃建議中，濟南、南寧、福州、南京等地城市也強調“強省會”。應習文分析，東部省份，濟南面臨省內的青島競爭，福州面臨廈門、泉州的挑戰，南京面對來自蘇州、無錫的壓力，諸多省會城市原本并非省內經濟龍頭，“強省會”實際上是促進區域經濟均衡發展的題中之義。而貴州、廣西、甘肅等西部省份的整體經濟發展水平較東南地區低，省會城市的資源承載力與輻射效應本就不足，“強省會”也是為了提升省會對周邊地區的帶動作用。

大七環都市圈研究員高建寰向《財經》記者強調，“強省會”與“多中心”并不矛盾，集中優勢做強省會，才能更好地輻射省內其他城市。諸如湖北的武漢、陜西的西安，省會城市首位度非常高，但襄陽、榆林等城市經濟總量達4000億元，比太原、貴陽等省會還高，顯然應當培育為經濟增長極。2019年哈爾濱的省會城市首位度也很高，排全國第四，但黑龍江省經濟條件還不足以支撐“多中心”，實施“強省會”戰略也順理成章。

區域內優化產業布局，區域間趨向協同競爭

中金公司研究員吳慧敏、李南南對《財經》記者指出，“雙循環”格局下，需要加快建立區域統一大市場及要素自由流動的環境，從而形成新的要素聚集地，推動區域一體化深度發展。京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈作為中國最具代表性和發展潛力的四個增長極，區域一體化有望在“十四五”期間加速深化。

吳慧敏、李南南分析，“十四五”期間中國產業發展有望實現“區域間協同競爭+區域內分工合作”的發展新格局。一方面，各城市群、都市圈內部有望形成完整互補的產業鏈分工，形成產業發展的合力;另一方面，各區域將地域優勢、資源優勢與產業發展相結合，推進區域產業結構優化與空間布局的協同。

以河北為例。其“十四五”規劃建議提出，京津核心功能區，將重點抓好北京非首都功能疏解承接工作;沿海率先發展區，重點發展戰略性新興產業、先進制造業以及生產性服務業;冀中南功能拓展區，重點承擔農副產品供給、科技成果產業化及高新技術產業發展功能;冀北生態涵養區，重點發揮生態保障、水源涵養、能源建設、旅游休閑等功能，大力發展綠色產業和生態經濟，規劃建設太行山—燕山自然保護地。

按照計劃，備受關注的雄安新區要大力發展高端高新產業，規劃建設雄安“科技自由港”，布局建設國家實驗室、國家重點實驗室、工程研究中心等一批國家級創新平臺，打造國際科技創新合作試驗區。推動北京高校、醫療機構、企業總部、金融機構、事業單位等一批標志性項目落地實施。

在京津冀協同發展戰略中，河北則要抓好北京大興國際機場臨空經濟區、曹妃甸區、蘆臺·漢沽、渤海新區、正定新區、北戴河新區、邢東新區、冀南新區、濱湖新區等承接平臺建設，推動與京津產業協作互補。支持廊坊市北三縣與北京市通州區協同發展。促進京津優質教育、醫療資源向河北延伸。推進京津冀人流、物流、信息流等要素市場一體化。

實際上，強化區域內部產業的分工布局與聯動發展，也是助力形成國內大循環的題中之義。中國國際經濟交流中心總經濟師陳文玲在去年4月舉行的中國區域經濟50人論壇專題研討會上表示，中國區域經濟具有很強的韌性與騰挪空間。在世界經濟不確定性增加的情況下，要從區域經濟格局的調整中尋找新動能，形成國內制造業大循環，進行鑄鏈、補鏈、擴鏈、強鏈，使中國產業鏈可預期、可控、可持續。

過去幾年，中國區域內部的產業協同以及區域之間的競合格局已經初步顯現。新一線城市研究所去年10月發布的全國產業地圖顯示，從產業分布來看，高端裝備制造業主要集聚長三角、山東半島和京津冀等工業基礎較好的地區。新材料產業呈現出明顯的東部沿海布局。新能源、節能環保和生物醫藥幾乎在全國“遍地開花”。新能源產業則體現為明顯的梯隊效應，光伏能源制造行業從長三角地區逐漸向江西、河南、四川等地衍生，發展出硅材料供應基地。

從四大城市群看，京津冀地區在節能環保、生物醫藥領域具有一定優勢。受京津影響，河北的滄州、邢臺、保定在節能環保領域表現亮眼，石家莊和保定也在生物醫藥行業保持領先地位;珠三角城市群、成渝雙城圈的企業共同構成中國72.71%的新一代信息技術產業。其中，珠三角占46.41%，深圳、東莞是該產業的核心城市，帶動產業在佛山、珠海、中山等地的發展;成渝占26.30%。更多體現為重慶、成都雙核發展。

長三角城市群的高端裝備、節能環保、工業物聯網企業占全國一半左右。上海的產業外溢和產業轉移惠及長三角內部城市，例如上海部分汽車工業就近轉移至揚州、寧波、南京等地區。中金公司的《“十四五”區域發展規劃展望：創新、城市群、區域協調發展》報告顯示，以長三角地區的新能源汽車零部件制造企業為例，動力電池生產企業主要分布于浙江臨安、江蘇南通、安徽蕪湖等城市;電動機主要分布于浙江杭州、紹興等城市;汽車裝配則主要分布于安徽蕪湖等城市。

中金公司的上述研報指出，東部地區占比提升受益于科技創新投入加大、產業轉型升級加快，中部地區則受益于基礎設施的完善及承接產業轉移的落地，川渝兩地成為西部高質量發展的重要增長極。2019 年東部、中部、西部地區占全國GDP比重較2015年分別提升0.3個、1.9個和0.8個百分點。

與此同時，吳慧敏、李南南指出，“十三五”期間產業從東南沿海向中西部地區的轉移持續推進，在發展過程中也出現各地方爭搶資源及產業重疊等現象。從 2018 年主要省市各行業規模以上工業企業收入貢獻排序來看，各主要省市排名前十的產業中均包括汽車制造業、計算機/通信和其他電子設備制造業等。

展望“十四五”階段，《財經》記者發現，各省市均強調夯實傳統產業基礎、結合當地的資源稟賦發展特色產業，同時也紛紛將目光投至了戰略新興產業、數字經濟與現代服務業。其中，人工智能、新材料、新能源、生物醫藥、量子科技、電子信息、航空航天、高端裝備制造等新興產業成為多省布局重點。謀篇數字經濟，推動企業上云，發展工業互聯網與數字化產業成為重心所在。

譬如浙江在“十四五”規劃建議中提出，實施數字經濟五年倍增計劃，建設國家數字經濟創新發展試驗區。爭取數字人民幣試點，建設數字技術創新中心。創建國家制造業創新中心等平臺，形成一批具有國際競爭力的數字產業集群。培育提升“1+N”工業互聯網平臺體系，加快國家新一代人工智能創新發展試驗區建設，探索數字化基礎制度和標準規范。

對此，應習文分析，中國區域遼闊，盡管各省部分產業存在重合，但每個省覆蓋的市場較大，加上并非每個產業都需要實現高度集中，因此問題不太大。區域間的產業競爭可以避免壟斷度過高，充分競爭的市場環境也有利于一些產業進步以及各省經濟發展。“十三五”時期，國內汽車產業產能上漲快、區域間競爭激烈，最終還是實力更強的企業脫穎而出，促進了國內汽車行業實力整體提升，向發達國家水平看齊。

而今，配合區域內產業分工的優化，技術創新要素正加速破除行政壁壘，實現跨區域聯動共享。上海在“十四五”規劃建議中提出要高水平建設長三角國家技術創新中心，更好地發揮G60科創走廊、長三角雙創示范基地聯盟等跨區域合作平臺作用。廣東提出加快建設粵港澳大灣區綜合性國家科學中心，打造世界級重大科技基礎設施集群，建設珠三角國家科技成果轉移轉化示范區。

加大從0到1的基礎技術研發，爭創國家實驗室，打造科技創新平臺以及市場導向的新型研發機構，加強區域創新體系建設，強化企業創新主體地位，解決關鍵技術的“卡脖子”問題，已經成為各省共識。實行“揭榜掛帥”制度，引進高層次創新人才，也出現在了北京、廣東、湖北等省市的“十四五”規劃建議中。吳慧敏、李南南認為，“十四五”必將是創新推動發展的五年，各區域協同創新建設也有望加快推進。

馬太效應之下，如何避免區域經濟差距拉大？

抱團競爭格局初定，未來五年，中國區域經濟發展的不平衡是否會進一步加劇？

“城市群內部要去極端化，城市群外部要集中發展，要素要向區域中心城市聚集。”肖金成指出，城市群、都市圈、區域中心城市將成為產業、人口聚集的三種不同形態。城市群內部城市要實現分工合作，都市圈內部核心城市通過輻射效應帶動周邊地區的發展，強調均衡、協調、輻射。城市群、都市圈之外廣大區域則強調集中，要素將朝區域中心城市聚集。

大七環都市圈最近對2015年至2016年國家公布的三批新型城鎮化試點地區的現狀進行對比研究發現：戶籍人口在溫度較高地區的增速顯著快于溫度較低的區域;從城市規模的能級高度看，存在馬太效應，人口和資源依然存在向大城市集中的趨勢。高建寰指出，中國城鎮化已經進入城市群和都市圈的時代。“十四五”時期，城市格局的馬太效應和板塊輪動可能會持續存在。

強者愈強、弱者愈弱，南北經濟差距拉大已經在近期引發了一定擔憂。根據2020年前三季度的城市經濟數據，中國經濟總量排名前十的城市依次是上海、北京、深圳、重慶、廣州、蘇州、成都、杭州、南京、武漢。天津首次掉出前十強，北京成為北方城市中的獨苗。高建寰指出，從2020年前三季度的經濟數據來看，北方省市GDP平均增速為0.79%，南方幾乎是北方的2倍。除去湖北，南方更是北方的3倍。

“京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈，主要是“十二五”末期、“十三五”期間提出的。可以看出，主要政策利好，北方只占一個，南方比較多。”應習文分析，

“十三五”時期強調西部大開發、中部崛起等戰略。延續的還是過去以東中西進行劃分的思路，避免東西部地區發展不平衡，而在“十四五”時期，南北差距的擴大有望在國家層面獲得更多關注。

未來五年，如何避免弱勢區域的經濟塌陷？哪些城市群有望成為拉動北方經濟增長的主力？

在應習文看來，中原城市群位于北方的核心區域，華北平原的地理人文環境條件較好，人口基數很大，鄭州、石家莊等大城市比較集中，“十四五”時期的發展潛力較大。此外，關中平原地區位于西北核心區域，覆蓋西安、蘭州等城市，也是國家未來需要強化支持的區域板塊。肖金成分析，北方的山東半島、中原地區、關中地區都要發力，南北差距才有望縮小。關中城市群雖然城市數量不多、規模不大，但高校較多、人才集中。山東的優勢則擁有1億人口帶來的市場潛力，對黃河流域的經濟發展也能起到龍頭帶動作用。

對于東北振興，多位專家認為，還需要有更多時間的耐心等待。高建寰分析，北方地區尤其是東北的發展，關鍵在于政策引導、深化改革和產業培育。從“十四五”規劃建議看，東北三省已經明確“做強優勢產業，升級傳統產業和培育特色產業”的道路，并且不約而同提出“全域旅游+冰雪旅游”戰略，尤其是黑龍江省專門列出一大章節規劃旅游戰略，對旅游業發展的重視程度前所未有。

與此同時，東北地區扭轉經濟頹勢并非一日之功。肖金成指出，東北亞地區地緣關系復雜，俄羅斯遠東地區人口少，朝鮮、蒙古經濟發展滯后，與日韓的合作存在政治與空間上的阻隔，因此東北地區的經濟發展受限。雖然東北地區具有較好的產業基礎，遼中南城市群、哈長城市群、黑河至丹東經濟帶的空間布局較好，但經濟發展受到人口、資本外流的嚴重制約。

值得注意的是，伴隨中國社會老齡化程度加深，各區域對人口特別是青壯年勞動力、高素質高技能人才的爭奪只會有增不減，北方想要扭轉區域經濟發展的頹勢，將面臨更大挑戰。

恒大研究院發布的《中國人口大遷移的新趨勢》報告顯示，人口、經濟已高度集中于“十三五”規劃中提出建設的長三角、珠三角、京津冀等19個城市群，并且愈發向核心城市群集聚。近四年，珠三角、長三角城市群年均凈流入超60萬，成渝城市群從過去的凈流出轉變為凈流入27萬，而山東半島、中原、哈長、京津冀、海峽西岸5個城市群年均人口凈流出超10萬。東北、山東、中原等區域近年面臨產業結構單一、經濟轉型緩慢等問題，呈現人口凈流出趨勢。

人口是地方經濟社會活力的源泉，近年來，城市搶人已進入白熱化階段。去年12月中旬，四座城市集中在一周內接連出臺落戶放寬政策，人才爭奪戰再度升溫。廣州、青島出臺的文件征求意見稿均提出，將落戶門檻向大專學歷人員開放;福州發布“零門檻”落戶政策，不設學歷、年齡、就業創業限制落戶，近親屬也可申請投靠落戶：無錫市全面取消江陰、宜興行政區域內的落戶限制，成為繼寧波之后第二個明確長三角區域內戶籍準入年限互認的城市。

多位專家指出，人和資本流向哪里，哪里就能獲得發展。在高建寰看來，發展區域經濟，提升城市對人才聚集的吸引力可以提供政策優惠，不僅可對高學歷高技能人才放寬戶籍限制、提供資金和住房等獎勵，還可加快產業發展，創造更多的優質就業機會，以廣闊的發展前景吸引人才;此外，需要提升教育、醫療、交通等公共服務的配套水平，確保城市能夠長期留住人才。

“產業在前，人才在后。”在肖金成看來，地方政府吸引人才最終靠產業、靠收入，優惠政策還是屬于次要條件。人口流動的前提，首先是某一地區存在產業與就業崗位，其次是收入高，收入高才更具吸引力。有些地區靠稅收優惠，但收入水平低，同樣吸引不了人才。

肖金成指出，先吸引人才再發展產業并非有效手段。而產業發展，很大程度上取決于投資環境或營商環境，取決于當地是否有市場、有需求，企業運營是否成本低、利潤高。由此觀之，區域經濟要突圍，地方政府必須進一步加快產業園區基礎設施建設，為產業發展營造良好的環境，從而創造崗位、提高收入、吸引人才，形成經濟發展的良性循環。