美國總統的主要資政輔政體系

闞四進

美國作為典型的總統制共和制政體，總統既是國家元首，也是行政首腦。為輔佐總統施政，美國逐漸建立了一套全面服務總統的資政輔政體系。

1787年，美國制憲會議召開，制定并通過了《美利堅合眾國憲法》，結束了此前較為松散的邦聯制，確立了具有統一中央政權的聯邦制。《美利堅合眾國憲法》是世界歷史上最早的成文憲法，奠定了美國總統制的法理基礎，后被一些國家作為制定本國憲法的藍本。憲法第二條明確規定了總統的產生、職權及對總統的彈劾等條件。總統既是國家元首，也是行政首腦、三軍總司令、首席外交官，擁有行政權、軍事權、任命權、赦免權、外交權和參與立法權，負責執行法律、建議立法、否決國會立法、提名司法和行政官員、領導軍隊、對外締約及處理日常行政和外交事務等。美國總統官邸坐落在華盛頓特區的白宮。作為美國第一家庭的居住和辦公場所，白宮是國家權力的象征和政治中樞。

美國憲法沒有關于內閣的明確規定，但規定總統“可要求各個行政部門的首長提出書面意見”。從首任總統華盛頓開始，美國歷任總統都設立內閣，以輔助總統行使職權。總統內閣最初只有四名官員，分別是國務卿、財政部長、戰爭部長和司法部長，后逐漸擴大。美國現任總統拜登擁有20多名內閣官員，包括副總統、15名政府部長和一些重要職位的長官。15名政府部長分別是國務卿、財政部長、國防部長、司法部長、內政部長、農業部長、商務部長、勞工部長、衛生與公共服務部長、住房與城市發展部長、交通部長、能源部長、教育部長、退伍軍人事務部長、國土安全部長;重要職位的長官包括：如環保署長、中央情報局長、美國貿易代表、美國駐聯合國大使、白宮經濟顧問委員會主席、小企業管理局局長、總統科學顧問兼科技政策辦公室主任、白宮辦公廳主任等。此外，總統可視情將國家安全事務助理、總統氣候特使等職位列為內閣級別。

美國憲法沒有明確內閣的地位，也沒有關于總統與內閣磋商的具體要求。作為總統施政的輔政機構，內閣的作用完全由總統決定。總統在制定和推行重大政策時，可以獨立決策，內閣成員只是總統決策的顧問和執行者，總統并不依賴內閣的意見。總統任命內閣部長，考慮的不僅是人員的能力和才干，還要照顧地區的平衡、總統與國會的關系、利益集團的訴求、黨內各派別的平衡等，甚至要兼顧兩黨關系。總統在組閣時的多方考慮，客觀造成內閣組成的龐雜，使內閣很難與總統保持統一。

由于總統與內閣在某些問題上難以達成一致，有的總統更傾向與私人朋友探討問題。安德魯·杰克遜在擔任總統期間，經常在白宮的廚房與密友們會面，聽取他們的意見，作為主要的建議來源。安德魯·杰克遜總統的廚房密友也被稱為“廚房內閣”，以示與總統正式的“客廳內閣”的區別。后來“廚房內閣”被延用指總統非正式的智囊，通常由總統當選前的密友等組成。這種總統密友以非正式的形式參政的情況在美國歷史上多次出現，如約翰·泰勒有“弗吉尼亞教師團”，格羅佛·克利夫蘭有“釣魚內閣”，西奧多·羅斯福有“網球內閣”，沃倫·哈定有“撲克內閣”，富蘭克林·羅斯福有“智囊團”等。這些總統私人密友的存在，難免使總統的“客廳內閣”受到冷遇。

美國建國初期，國會不支持總統建立個人的輔政團隊。總統如果雇傭私人助手，須由總統個人支付其年薪。總統的助手也沒有正式的職務，只是在幕后協助。直到1857年，國會才改變政策，同意總統雇傭由國庫付酬的私人助手。此后，總統的助手從幕后走到前臺，數量也逐漸增多起來。

到了19世紀末20世紀初，美國行政部門的龐雜程度一度招致國會的嚴厲批評。于是，西奧多·羅斯福和塔夫脫兩位總統先后提出機構改革的設想，欲加強對官僚機構的管理，措施之一就是建立直接服務總統的資政輔政機構。1921年，國會根據塔夫脫的建議，通過《預算與會計法》，財政部下設協助總統制定預算的預算局。1936年，富蘭克林·羅斯福成立著名的布朗洛委員會，研究行政機構改革的問題。1939年，依據該委員會的報告，國會通過《政府機構改組法》，其中最重要的內容是建立總統行政辦公廳，把預算局從財政部調至這個新機構。

總統行政辦公廳成立初期，設有白宮辦公廳、預算局和資源計劃局三個部門，后根據總統的需要，幾經調整改組，在二戰時期逐漸形成規模，作用和影響不斷擴大。二戰前，富蘭克林·羅斯福總統身邊的白宮人員僅有55人，二戰后，杜魯門總統身邊的白宮人員達到383人。經過80多年的發展，目前，總統行政辦公廳已成為擁有十多個部門的龐大官僚機構。

總統行政辦公廳內的高級官員主要分為三類：總統助理、副助理和特別助理。除少數高級官員的任命需經國會批準外，大部分高級官員由總統直接任命。與內閣部長們相比，總統行政辦公廳的官員擁有的更多是一種“隱性”權力。總統行政辦公廳負責向總統匯報信息，協助制定重大政策，協調行政機構工作。其在提升總統施政能力和效率的同時，也使總統在決策時更加依賴這一機構，它的存在明顯削弱了內閣的作用，使得內閣成為更純粹的執行機構。

總統行政辦公廳設有白宮辦公廳和12個資政輔政機構，即經濟顧問委員會、國家安全委員會、管理和預算辦公室、美國貿易代表辦公室、環境質量委員會、國內政策委員會、性別平等政策委員會、國家經濟委員會、跨政府事務辦公室、國家毒品控制政策辦公室、科學與技術政策委員會等，此外還設有第一夫人辦公室、副總統辦公室等特殊部門。

美國總統官邸所在地白宮，是美國的政治中樞和國家權力的象征。

白宮辦公廳處于總統行政辦公廳內資政輔政體系的核心，負責白宮的整體運作，是總統施政的總協調和總參謀。總統助理、內閣秘書、新聞秘書、行政秘書、講稿撰寫人等總統身邊重要的顧問和助手都在這里工作。他們大多是總統的親信和某些領域的專家，曾為總統的競選效力，深受總統信賴，全力維護總統的政治利益和形象聲譽。白宮辦公廳承擔著日程安排、信息發布、溝通協調、咨詢保障等職責。白宮辦公廳設一名主任，是總統行政辦公廳內級別最高的官員，兼任總統行政辦公廳負責人，統管總統行政辦公廳和白宮辦公廳，是總統最親密和最信任的高級助理。作為白宮的“大總管”“看守人”，白宮辦公廳主任負責處理白宮日常事務，安排總統重要會見，對總統決策提供參考，召集和列席白宮的重要會議，協調和監督白宮幕僚的工作，代表總統與國會進行溝通等。白宮辦公廳主任雖不像國務卿、部長們有很高的曝光率，卻對總統有很大的影響力。他們大多數在就職前就是閱歷豐富的政治人物，不少人卸任后更是平步青云。

國家安全委員會根據1947年《美國國家安全法案》設立，旨在協助總統協調國家的軍事和外交政策，對“關系國家安全的內政、外交和軍事政策”的整合向總統提出建議，在國家安全體系中的作用甚至高于國務院和國防部，處于國家行政和智囊機構的頂層。該委員會的組成人員包括總統、副總統、國務卿、國防部長、中央情報局長以及參謀長聯席會議主席等，討論的議題涉及國務院、國防部和中央情報局等部門，是處理國家外交、軍事和安全問題的中樞。1953年，總統國家安全事務助理一職設立，最初只是作為國家安全委員會的行政秘書。隨著國家安全委員會的重要性不斷得到加強，國家安全事務助理也成為總統的首席外交顧問。國家安全事務助理的任命無須國會批準，是總統最重要的人事任命之一。由于總統與國家安全事務助理的關系密切，有的國家安全事務助理在處理一些棘手事務時甚至直接繞開國務院，導致國務院的作用下降，使得國家安全委員會與國務院之間也不時發生摩擦。

經濟顧問委員會根據1946年《就業法案》設立，由三位經濟學家組成，是總統最重要的經濟智囊團隊。經濟顧問委員會的委員由總統提名，須獲得國會的批準，向總統和國會負責。委員們的意見是總統每年向國會提交的年度經濟報告的重要依據。

管理和預算辦公室的前身是1921年成立的預算局，原來隸屬財政部，1939年并入白宮行政辦公廳，1970年重組并更名為管理和預算辦公室，主要有兩項職責：一是協助總統制定和掌管政府年度預算，準備總統每年提交國會的年度預算報告，掌握著行政部門的各項開銷，為總統掌管“錢袋子”。二是協助總統管理監督各行政部門，及時跟進和評估各部門工作的進度和成績，是輔助總統管理官僚機構的重要部門。

美國貿易代表辦公室成立于1963年，1974年并入總統行政辦公廳，分別在華盛頓特區和瑞士日內瓦設立辦公室。該機構由美國貿易代表領導，直接對總統和國會負責，另有三名副代表。美國貿易代表是大使級內閣官員，是總統的首席貿易顧問、首席貿易談判官員、首席貿易事務發言人。美國貿易代表負責執行美國貿易法律，協助總統制定貿易政策，指導或代表美國直接進行雙邊和多邊的貿易談判，維護美國的貿易利益。自上世紀80年代起，美國貿易代表處在世界推廣知識產權保護法，監察別國知識產權保護的情況，每年發表特別301報告，一旦被列入“監督國家”名單，將受到美國的貿易報復和制裁。

（作者為外交學院助理研究員、院長辦公室主任）