“雙循環”戰略背景下的企業境外投資行政審批制度改革

謝時研

〔摘要〕 企業境外投資行政審批制度的主要目的在于維護國家經濟安全和海外利益，推動境外投資企業健康發展。改革開放以來，我國企業境外投資行政審批制度經歷了“嚴格管控”“放松管制”“加強管制”“鼓勵投資”“便利投資”等邏輯的歷史演繹?！半p循環”戰略背景下，外部環境發生了急劇變化，亟待對企業境外投資行政審批制度進行相應調整。從系統科學的維度審視，我國企業境外投資行政審批制度改革應遵循“有效監管”的邏輯，從統一審批機構、簡化審批手續、優化審批標準和完善審批法律體系等方面協同推進。

〔關鍵詞〕 “雙循環”戰略;企業;境外投資;行政審批制度;系統科學

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0064-06

1978年黨的十一屆三中全會后開始實施改革開放政策，我國企業紛紛走出國門，積極融入世界經濟大系統。伴隨著企業對國際經濟市場參與范圍的擴大和深度的加強，境外投資風險問題日益凸顯。為了將企業境外投資行為納入政府預期，建構規避不確定性的法律秩序是解決這一問題的路向。2020年5月，中央首次提出“深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”?！丁笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要》也明確提出了“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。在“雙循環”戰略背景下，由于外部環境的突變，以及國內政策的急劇調整，對企業境外投資行政審批制度進行系統改革就顯得極為迫切。

一、改革開放以來我國企業境外投資行政審批制度的探索邏輯

馮·貝塔朗菲認為，對系統的描述有內部描述和外部描述兩種主要方式。內部描述本質上是“結構的”，是以狀態變量和它們的相互依賴來描寫系統的行為;外部描述是“功能的”，是以系統與環境的相互作用來描寫系統的行為〔1〕。在系統理論中，系統的開放是系統自組織演化的前提條件之一，非平衡也是系統自組織演化的前提條件之一〔2〕231。盡管一經確立的制度會表現出一定的穩定性和凝固化的特征，但從發展的觀點看，它是在不斷的變化中存在的〔3〕56。我國企業境外投資行政審批制度保持了適度的開放性，根據國家戰略布局、企業境外投資需求、境外國家投資風險等不斷進行調整。從系統開放性維度看，改革開放后我國企業境外投資行政審批制度經歷了“從緊—從松”不斷調整的過程，確保了該制度的自組織活力。

（一）“嚴格管控”邏輯下的企業境外投資行政審批制度（1979-1985年）

境外投資行政審批制度在我國的實施，與國家實行改革開放的政策具有密切關聯性。境外投資閘門的打開，從時間起點來看可以追溯到1979年8月13日國務院頒布的15項經濟改革措施，明確規定允許出國辦企業。這標志著我國首次提出境外投資，為境外投資行政審批制度提供了政策依據。盡管國家政策明確規定“允許出國辦企業”，但當時國家的管控非常嚴格，實際上進入境外投資活動允許行列的僅是少量中央部委級企業和個別省、直轄市所屬企業，對于當時來說僅是一種初步嘗試。這與我國外匯儲備有限、企業缺乏境外投資經驗等方面原因有關。隨著改革開放的持續推進，以及對外經濟交往的不斷增強，企業家開始意識到“走出去”的重要性，認識到了海外市場的巨大利益。1983年，為了適應境外投資管理的需要，國務院特發布了國發〔1983〕16號文件，明確規定原對外經濟貿易部為境外投資管理的歸口部門，其主要職責就是針對國外開設合資經營企業進行審批。這意味著我國企業境外投資活動已經有了專門主管行政審批的組織機構，推動了我國企業境外投資的有序化演變。

（二）“放松管制”邏輯下的企業境外投資行政審批制度（1985-1991年）

任何系統都是在一定的環境中形成、存續和演化的，環境的特性以及系統與環境的相互作用，形成了系統的外部規定性〔4〕。隨著經濟實力的不斷增強，一些企業開始活躍于國際市場，這些外部環境的變化促使政府開始放松對企業境外投資的管制。1985年，外經貿部制定了《關于在國外開設非貿易性合資經營企業的審批程序和管理辦法》，對于境外投資審批權限與程序進行了具體明確。比如，境外開展合資經營的企業，中方投資額超過100萬（含100萬）美元的項目，首先由主辦單位的上級部門（省、直轄市、自治區人民政府、國務院各部委）向外經貿部進行申報，再由外經貿部向我國駐外使領館和有關部門征求意見，然后才完成審批。中方境外投資額在100萬美元以下的項目，由主辦單位的上級部門直接征得我國駐外使領館同意后審批〔5〕。可見，盡管當時開始放松企業境外投資管制，但審批手續仍然相當嚴格，不過總的趨勢還是好的，畢竟境外投資不再僅僅是少數國有企業的市場行為，國家開始允許更多的企業走出去。

（三）“加強管制”邏輯下的企業境外投資行政審批制度（1991-1997年）

境外投資行政審批制度系統處于不斷變化之中，可變性是該系統的固有屬性。放松管制帶來了企業境外投資額的快速增長，同時也導致企業境外投資出現諸如投資分散化與盲目化、投資失敗、資本外逃等嚴重問題，對該制度系統提出了重大挑戰。1991年頒發的《國務院批轉國家計委關于加強海外投資項目管理意見的通知》，針對境外（包括港澳地區）投資審批程序進行了重要調整，明顯加強了對境外投資的管制，特別是對大型投資項目的管制。比如，對于超過100萬（含100萬）美元的投資項目，要求審批部門從3個增加到5個，此次新增了國家計委、國家外匯管理局這兩個新的審批機構。而對于100萬美元以下的投資項目，要求審批部門從2個增加到3個，新增了外匯管理局這一審批機構。此外，1991年8月國家計委還發布了《關于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規定》，雖然規定了國家允許企業、公司或其他經濟組織到港澳地區和蘇聯、東歐各國通過采取投資、購買股票等形式舉辦或參與舉辦一些非貿易性項目，但是對于其他國家、地區，則在限制投資之列。上述基于外部環境壓力導向的制度系統內部規范調整，意味著加強對企業境外投資行為管制成為這一時期的主基調。

（四）“鼓勵投資”邏輯下的企業境外投資行政審批制度（1997-2009年）

隨著改革開放的繼續推進，我國綜合國力得到顯著提升，于是政府開始鼓勵企業開展境外投資活動。1997年5月，由外經貿部頒發的《關于設立境外貿易公司和貿易代表處的暫行規定》，規定了允許企業在港澳臺之外的其他境外地區設立貿易公司。1997年9月，為了利用好國內國外兩個市場、兩種資源，黨的十五大報告明確提出，要鼓勵企業開展境外投資，有效發揮我國的比較優勢。1999年2月，《國務院辦公廳轉發外經貿部、國家經貿委、財政部關于鼓勵企業開展境外帶料加工裝配業務意見的通知》，明確提出要鼓勵我國具有比較優勢的企業到境外開展帶料加工裝配業務。為了加快推進企業“走出去”，國家快速出臺了一系列簡化企業境外投資審核程序、下放審核權限的政策法規。比如，2003年2月，原外經貿部下發的《關于同意下放非貿易性境外投資審批權限改革試點的批復》，支持和鼓勵有比較優勢的各種所有制企業對外投資。2004年8 月，由商務部、國務院港澳辦制定的《關于內地企業赴香港、澳門特別行政區投資開辦企業核準事項的規定》，明確提出要鼓勵和支持內地各種所有制企業到港澳地區開展投資和辦企業。2004年 9月，商務部頒布了《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》，該文件提出了鼓勵和支持具有比較優勢的各種所有制企業到境外開展投資和辦企業。黨的十七大報告也進一步提出要把“引進來”和“走出去”結合起來，標志著我國企業境外投資進入新階段。

（五）“便利投資”邏輯下的企業境外投資行政審批制度（2009年至今 ）

為了方便企業“走出去”，我國在境外投資行政審批方面實行了以“便利化”為導向的一系列制度改革。2009年3月，商務部頒布了《境外投資管理辦法》，該辦法明確規定商務部和省級商務主管部門對企業境外投資實行核準，體現了境外投資行政審批的便利化邏輯。2014年9月，為了促進和規范境外投資，商務部重新頒布的《境外投資管理辦法》，也明確規定提高境外投資便利化水平，并規定“境外投資開辦企業備案為主要的管理方式，只對少數涉及敏感國家地區和行業的境外投資情形實行核準管理”。此外，還規定了實行“備案為主、核準為輔”的管理模式，大大提升了境外投資的便利化程度，以及企業進行境外投資的自主權。2015年5月，中共中央國務院頒發了《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》，明確提出要制定境外投資法規，加快建立合格境內個人投資者制度，尤其提出了放寬境外投資限制，進一步簡化境外投資管理手續。該文件還明確規定，除少數特殊規定外，我國境外投資項目一律實行備案制，有效推進了企業境外投資的便利化。2017年8月，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、商務部、人民銀行、外交部《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，首次采用負面清單模式明確國家鼓勵、限制和禁止開展的境外投資種類。隨后，各部委也針對境外投資企業的安全問題、海外經營行為、信用體系建設等方面出臺了具體的操作細則，注重對境外投資的合規性和真實性審查?？梢?，為了促進企業境外投資，我國境外投資行政審批制度改革的重心主要放在企業境外投資行政審批模式方面，國家主要從制度層面縮限核準的范圍，強調為企業境外投資提供便利。

二、企業境外投資行政審批制度的當前運轉

系統論認為，事物都以系統的形式存在。所謂系統，就是由相互聯系、相互制約、相互作用的元素組成的具有一定結構和功能的整體〔3〕84。社會系統觀把社會視為一個開放復雜的巨系統，這個系統從根本上說是一個自組織系統，人的能動性和目的性活動可以對該自組織系統進行合乎規律的調控。企業境外投資行政審批制度系統作為社會微觀層次的子系統，同樣是應外部環境提出的要求而主動調整自身系統。

（一）宏觀系統視角：企業境外投資行政審批制度與國內外環境

從2017年開始，我國企業境外投資行政審批制度的外部環境發生了劇烈變化，企業開展境外投資的風險性增大?？傮w來看，當前我國企業境外投資行政審批制度的外部環境變化主要體現在三個方面：一是逆全球化的潮流。我國企業境外投資正面臨著嚴峻的挑戰，一些發達國家對投資項目的審查開始收緊，一些中資企業在部分發達國家的并購項目因嚴苛的限制條件或不予審批的理由被阻止。根據聯合國貿發會議的統計資料顯示，僅2017年當年，全球新出臺了18項對投資限制和加強監管的措施，這些限制大多以國家安全和戰略性資產保護為名開展〔6〕。二是新冠肺炎的大流行。新冠肺炎疫情對全球經濟造成嚴重沖擊，導致我國部分境外投資項目延遲推進。三是國家經濟發展戰略的新調整。在新時代堅持和發展中國特色社會主義，必須堅持樹立全球視野，不走閉關自守的老路〔7〕。“雙循環”戰略的實質就是統籌國內國際兩個大局，從戰略上推動兩種資源、兩個生產、兩條鏈條、兩個市場進行新的布局?！半p循環”戰略著眼于我國內部消費模式和國內市場，目的在于緩解逆全球化和不可預測的外部事件對中國經濟造成的影響。為實現我國經濟的可持續增長，有效抵御外部不利沖擊，我國將更加注重暢通國內生產、分配和消費的內部循環，而不是過度依賴全球市場的外部循環。

（二）微觀系統視角：企業境外投資行政審批制度與國家治理現代化

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的作用。這意味著我國堅持改革開放的方向沒有變。從某種意義上講，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，要求政府必須堅持有所為、有所不為，著力提高宏觀調控和科學管理水平〔8〕。企業境外投資行政審批制度作為國家治理體系的組成部分，由于現存的一些結構性問題，導致其不完全適應國家治理現代化的需要。一是審批主體問題。當前我國企業境外投資行政審批是由發改委、商務部、外管局、國資委等多個部門相互配合施行的。其中，發改委主要負責境外投資項目的審查，商務部負責對境外投資設立企業事項的審查，而外管局審查與境外投資相關的外匯管理事宜，國資委主要審查國有資產境外投資活動，部分核準的投資需要報國務院審批。審批主體的分散性，導致行政審批效率低下，致使企業無法及時獲得相應審批，從而喪失商業機會甚至造成違約，削弱了企業境外投資的競爭力。二是審批程序問題。我國企業境外投資的審批涉及多個政府部門，在過去，這個過程冗長繁復且缺乏透明度〔9〕。由于境外投資審批存在多個部門的審查，審查程序也比較復雜，導致其耗費了不少的時間和精力。復雜的審批程序不但難以促進企業商業利益，反而可能增加企業成本。此外，對企業境外投資審查須經過的繁瑣程序往往貽誤的是企業進行境外投資的良好時機，影響企業境外投資的積極性〔10〕。三是審批標準問題?，F有的一些制度性文件對投資主體開展境外投資的相關規定是比較含糊的，制度條款具有較大的伸縮性，導致投資主體在預測其境外投資活動能否通過審查時存在很大的不確定性。比如，發改委在對境外投資項目進行核準時，其主要審核該項目是否符合國家有關法律法規、國際條約及有關政策，是否遵循雙贏的原則，是否危害國家主權安全和公共利益等。除此之外，還要審查投資主體是否具有與之相匹配的投資實力。對于投資主體的投資實力到底該采取何種方式來認定，應以其注冊資本多少為標準還是資產總額的大小或者贏利能力的強弱為標準進行界定并不確定〔11〕。此外，不同部門審批內容往往重復，核準標準也不統一。四是審批立法問題。目前我國企業境外投資行政審批的立法主要包括：《企業境外投資管理辦法》《境外投資管理辦法》《境外投資項目核準和備案管理辦法》《對外投資備案（核準）報告暫行辦法》《境內機構境外直接投資外匯管理規定》《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知 》《中央企業境外投資監督管理辦法》《境外投資敏感行業目錄（2018年版）》，以及我國同外國政府簽訂的雙邊投資協定，等等?？梢?，我國至今仍缺乏一部有關企業境外投資的基本法，現有立法不僅立法層次較低，而且不同部門的規定互補性不強，甚至存在相互沖突的情形，難以有效規范有關企業境外投資的行政審批行為。

三、“雙循環”戰略背景下企業境外投資行政審批制度的改革邏輯

優化是系統演化的進步方面，是在一定條件下對系統的組織、結構和功能加以改進，從而實現耗散最小而效率最高、效益最大的過程〔2〕353。“雙循環”戰略背景下，企業境外投資行政審批制度的系統優化應遵循“有效監管”的改革邏輯。其總體思路是，尊重企業境外投資的市場主體地位，協同推進包括審批主體、審批模式、審批標準、審批法制等系統內部要素的改革，推動審批技術、規則、標準和制度等方面同國際社會相容與協調，以便有效防范化解境外投資的政治、經濟、法律、安全等各類風險。

（一）體制改革：設立統一、專門負責企業境外投資的行政審批機構

審批主體改革是我國企業境外投資行政審批制度系統優化面臨的首要問題。目前，一些國家和地區已經建立了統一的、專門的境外投資行政審批機構。1988年成立的美國外國投資委員會是一個跨部門的外國投資的專管部門，涉及財政部、司法部、商務部、國防部、外交部等8個行政部門和7個白宮機構，由財政部部長任主席，財政部投資安全辦公室負責人擔任執行主席。1977年12月，韓國政府在動力資源部下設海外投資審議委員會，主要負責制定對外投資的有關政策、統一管理協調對外投資業務以及審批對外投資項目等。國外設立的這些機構，對于簡化行政審批程序和提高行政審批效率發揮了一定的作用。我國至今還未成立企業境外投資行政審批統一的管理機構，這種狀況在一定程度上阻礙著企業境外投資的發展。為了有效管理企業境外直接投資，應該成立一個統一的、專門的協調機構，這一機構應做到反應迅速、對企業進行全流程的引導〔12〕。高質量推進外部循環是“雙循環”戰略的應有之義，這就必然對企業境外投資的治理主體提出了更高要求。通過借鑒國外的成功經驗，我國可以探索建立國務院直屬的企業境外投資管理委員會，由國家發改委、商務部、外交部、國資委、財政部、外匯管理局、人民銀行等部門共同派員組建一個統一的專門管理企業境外投資的常設機構，并由國務院領導班子成員兼任該機構的主要領導。該機構應主要負責企業境外投資的方針、政策和規劃的制定，宏觀上的統一管理、行政審批和事后監管等工作。

（二）模式改革：確立備案制為主，核準制、備案制、自動許可制相結合的行政審批模式

制度作為一個系統，不斷與外界環境、人、社會發生關系，它的質是由在一定外界環境條件下的結構和功能所決定的〔3〕187。實際上，多數國家境外投資行政審批制度都經歷了從嚴格限制到逐步放松管制的過程。世界各國企業境外投資的行政審批模式主要有審批制、自動許可制和備案制三種，這三種行政審批模式各有利弊，采用何種模式必須依具體國情而定。譬如，日本在20世紀50年代對外投資是逐筆審批，隨著80年代之后的資本自由化和全面自由化，日本對對外投資行政審批制度進行了大刀闊斧的改革，按特許、事前申報、事后報告三種類型對對外投資進行分類管理，除特殊行業或項目未經政府特許或申報同意不能對外投資外，大多數對外投資均屬事后報告類，大大提升了行政審批效率。自動許可制和備案制重在事后監管，有助于簡化行政審批程序，對于促進企業境外投資具有重要意義。隨著企業境外投資需求的增加，我國對其也應放松管制，從核準制向備案制、自動許可制過渡，逐步擴大自動許可制和備案制的范圍，并強化境外投資的事后監管和服務。尤其在“雙循環”戰略背景下，為了暢通外部循環，企業境外投資應該更多地受市場引導，并受投資國家（地區）的法律約束，強調投資決策和風險由企業自主承擔。我國現行企業境外投資行政審批模式改革，就是要將政府管制限定在維護國家安全和公共利益的范圍內，尊重企業的市場主體地位，將投資自由權利或資格歸還給企業，由企業依據市場邏輯進行運作。在目前核準制和備案制二元并立的行政審批模式下，必須盡可能地縮限核準制的范圍，推動自動許可制的實質化運行。也就是說，政府只需要對嚴格限定范圍的企業境外投資項目實施核準制，對不屬于核準范圍的企業境外投資項目則可實施備案制或自動許可制。

（三）標準改革：設置科學合理、安全可靠的企業境外投資主體和投資項目行政審批標準

為了支持企業走出去，必須進一步簡化企業境外投資行政審批，為一些有發展潛力的企業和優良而緊迫的投資項目開設綠色通道。其一，企業境外投資主體審查標準方面。必須從我國的國情出發，切實把握企業境外投資發展現狀與趨勢，并參照國際慣例，科學制定企業境外投資主體的審查標準，既要放寬投資主體的范圍，也要堅持從嚴原則，對投資主體進行嚴格審查。在“雙循環”戰略背景下，為了保障企業境外投資安全，規定企業境外投資主體的基本條件是必要的。譬如，投資者進行海外投資必須具備依法成立、有必要的財產或者經費、有自己的名稱和組織機構以及經營場所、能夠獨立承擔民事責任等條件，是自負盈虧、自我發展的經濟實體，包括國有制企業、集體所有制企業、外商投資企業以及私營企業。另外，為了保證投資收益和安全，規定投資者需要具備一定的技術、業務專長也是必要的。其二，企業境外投資項目審查標準方面。目前，我國有關境外投資的法律法規都明確規定，投資主體開展境外投資不得違反我國法律法規，不得威脅或損害我國國家利益和國家安全，這是對企業境外投資項目實現核準和備案最基本的審查標準。此外，我國關于投資項目核準管理的主要標準是敏感國家（地區）和敏感行業。實際上，這個標準是動態的，隨著國際環境的變化，必須及時對敏感國家（地區）和敏感行業進行調整。“雙循環”戰略背景下的境外投資項目審批標準，需要堅持靈活性與原則性相統一的原則。有關部門要對每年度核準的敏感國家（地區）和敏感行業之具體內容、范圍進行適當調整，形成更有效的境外投資國別、行業組合清單，縮小企業境外投資項目的核準范圍。為增強企業境外投資項目審批標準的科學性和可操作性，可以成立由專家、駐外官員、企業家等組成的企業境外投資風險評估小組，定期開展政治、經濟、社會等方面風險的科學評估，然后形成下一年度敏感國家（地區）、敏感行業目錄。

（四）立法改革：建立統一的、與國際接軌的企業境外投資行政審批法律體系

系統、完備的法律體系是企業境外投資順利實施的根本保障。在統一境外投資行政審批制度的立法方面，可以借鑒國外和其他地區的一些經驗。比如，美國政府頒布的《2007年外國投資與國家安全法》，大幅修改了第721條，使得美國外國投資委員會對外國投資的審批職能更加明確〔13〕。在“雙循環”戰略背景下，我國要加快制定與國際慣例接軌的“境外投資法”，將企業境外投資主體、投資形式、審批程序等問題納入立法的重要條款，從國家法律的層面來進一步保障企業合法、合規地開展境外投資。當前最迫切的是盡快完善企業境外投資管理法律體系，要以基本法而不是部門規章、規范性文件的形式來規范企業境外投資行政審批行為，有效規范政府對企業境外投資行為的監管和服務。國務院及有關部門要根據境外投資審批需要，進一步完善企業境外投資行政審批的行政法規和部門規章，盡快形成以“境外投資法”為主干，各類法規、規章和其他規范性文件等配套的境外投資法律體系，更好地為我國企業“走出去”提供服務。相關立法部門要切實考慮到企業境外投資行政審批制度系統的結構性問題，尤其要重點考慮投資主體辦理相關手續時各個審核環節的銜接性、各個環節審核條件的相容性，以及基于國際市場的復雜多變性而對境外投資的事后監管。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林