國有企業合規管理的現實問題與體系構建

王玉 李麒

〔摘要〕 合規管理是依法治國基本方略的貫徹執行和習近平法治思想的應有之義。從我國國有企業依法治企的發展實踐來看，合規管理是企業改革、行政監管和“互聯網+”、全球化時代背景下的必然選擇。合規管理在中國本土化的過程中，要充分考慮國有企業的特殊性，理順現有管理體系，構建科學、高效的合規管理體系。其基本內容為：確立符合企業戰略發展的合規管理目標;建立協同高效的合規管理組織架構;對合規管理進行流程再造;從內部制度、外部激勵兩個維度建立合規管理的保障機制。

〔關鍵詞〕 國有企業;合規管理;合規管理體系;合規激勵

〔中圖分類號〕DF411.91〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0070-05

2018年國務院國資委印發《中央企業合規管理指引（試行）》，推動中央企業全面加強合規管理、加快提升依法合規經營管理水平。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位。2021年10月，國務院國資委印發《關于進一步深化法治央企建設的意見》，要求中央企業著力健全合規管理體系，持續完善合規管理工作機制。當前，從中央企業到地方企業、從個別試點到全面部署，合規管理成為依法治企的新常態。但是，合規管理作為一種舶來品，在中國本土化的過程中，要使目標確立、組織體系、流程構造、保障機制等四個方面均符合國有企業的實際。

一、合規管理的基本范疇

合規，即合乎法規、合乎規范的意思。合規源于美國等西方國家的反商業賄賂規制，根據巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）發布的《合規與銀行內部合規部門》、國際標準ISO 19600《合規管理體系——指南》等國際權威的合規文件，合規所指向的法規和規范的范圍主要包括：法律、行政法規等;行業規范和自律性規定，如行業協會的要求、標準等;企業內部的規章制度;行業公認的道德準則和行為標準。企業合規的價值理論基礎主要包含四個方面，即作為公司治理方式的合規、作為行政監管激勵機制的合規、作為刑法激勵機制的合規和作為解除國際組織制裁激勵機制的合規〔1〕88。

企業合規在中國本土化過程中主要是作為一種公司治理方式，是企業依法治理、合規經營的體現。合規管理是企業通過制定合規政策，通過對法律法規的延伸和具體化、內在化，監督內部規范的執行，增強內部控制，對違規行為進行持續監測、識別、預警、防范、控制和化解合規風險的一整套管理活動和機制。根據我國《中央企業合規管理指引（試行）》，合規管理是包括制度制定、風險識別、合規審查、風險應對、責任追究、考核評價、合規培訓等有組織、有計劃的管理活動。

二、合規管理的現實依據

（一）國企改革的合規管理新常態

從2018年“推進國企改革”到2019年“加快國企改革”，再到2020年“提升改革成效”、2021年國家提出國企改革三年行動，體現了國家對國企改革的頂層設計和提升國企改革成效的要求，合規管理成為國有企業可持續發展的新常態。首先，國有企業現代企業制度改革、國有資產監管體制改革要求國有企業充分發揮法治在企業治理中的作用。其次，混合所有制改革改變了原有的經營和管理機制，對企業自身的風險防控和合規經營的能力提出了更高的要求。再次，在不斷推進多種所有制形式公平競爭的市場環境下，只有做到更高水平、更深層次的依法治企，企業才能提高市場競爭力，實現以法固基、以法強企。

（二）行政監管的合規管理新要求

在新的國內外經濟、政治環境下，我國行政監管體制的新要求是企業推進合規管理的動力之一。2017年，中國證監會發布了《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》，確立了對證券類公司的強制合規制度。同年，國家發展改革委、中國人民銀行聯合印發了《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》，明確將賄賂、欺詐、串通等不合規行為、不誠信行為列為懲戒范圍。2018年，國務院國資委發布了《中央企業合規管理指引（試行）》和《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，將合規經營情況納入年度考核，對違規經營造成國有資產損失的中央企業有關經營責任人進行責任追究。這些行政監管的新要求直接促使企業全面推進建立合規管理體系。

（三）“互聯網+”時代的合規管理新思路

企業是“互聯網+”時代的重要載體，其發展和管理呈現出復雜特點〔2〕，對依法治企提出了新的更高的要求。“互聯網+”時代給企業帶來了科技革命和產業變革的新機遇，傳統企業和新興技術企業的大規模戰略合作使得不同領域打破了壁壘，實現了跨界融合、共享創新和協同發展。這就要求傳統國有企業提升管理效能，強化精細化、信息化管理，把風險防控和合規管理的理念作為企業管理的核心，納入企業項目管理、合同管理、資金管理、投資管理、信息管理等全過程，使合規管理成為“互聯網+”時代企業發展的重要保障。

（四）全球化國際環境下的合規管理新選擇

近年來，中國企業的海外投資增長迅猛，但是，由于長期以來國有企業的市場主體意識較為薄弱，現代公司法人治理結構不夠完善，市場開拓和創新能力相對不足，中國企業“走出去”進行海外拓展的戰略風險日益突出。在新國際環境下，中國企業只有主動適應新國際規則，增強風險意識和競爭意識，提高應對歧視性干預、法律問題政治化等國際環境問題的能力和水平，才能在“走出去”的過程中既不觸碰紅線，也能走得穩、走得遠。

三、合規管理的實踐狀況

（一）我國合規管理的立法實踐

我國的合規管理最早開始于金融業。2006年中國銀行業監督管理委員會發布了《商業銀行合規風險管理指引》。2007年中國保險監督管理委員會發布了《保險公司合規管理辦法》。這兩份規范性文件的出臺，開啟了“中國式合規”的制度法制化進程。隨后，在證券監管、貿易監管和稅收監管等行政監管領域也出臺了相關規定。隨著合規管理工作的深入，我國逐步引入了合規管理的國際標準。2017年12月29日，中國國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會發布了ISO 19600《合規管理體系指南》（GB/T 35770-2017），成為中國企業開展合規管理的重要指導性文件。2018年美國制裁中興事件〔3〕引起了國內關于合規管理的討論和國家監管層面的關注。為了提高企業的合規管理能力，2018年11月國務院國資委印發了《中央企業合規管理指引（試行）》，同年12月，國家發改委、外交部、商務部等聯合下發了《企業境外經營合規管理指引》。這些合規管理文件的出臺為合規管理從模糊的輪廓發展到具體的步驟方法提供了法律依據。

從地方合規管理的立法來看，上海、重慶、江蘇等省市國資委陸續發布了地方國企合規管理指引。各地方國資委在沿用中央關于合規管理指引的基礎上，根據各省市的企業特點，進行了相應的調整和創新。例如，江蘇、內蒙古等地將黨委會納入合規管理組織機構;重慶等地對重點合規領域進行了拓展和延伸，細化了海外合規風險的高發領域;江蘇、上海、廣東等地增加了合規咨詢、論證、成果轉化以及容錯免責等運行機制。這些細化的措施都為合規管理體系的有效實施提供了保障和依據。

（二）我國合規管理的企業實踐

2016年4月，國務院國資委下發《關于在部分中央企業開展合規管理體系建設試點工作的通知》，將招商局集團、中國石油、中國移動、東方電氣和中國中鐵等五家央企列為首批合規管理試點企業。各試點企業形成了符合各自行業特色的合規管理模式。其中，招商局集團以“合規從高層做起、全員主動合規、合規創造價值”為理念，建立了貫穿決策層、管理層和執行層的合規管理體系。中國石油制定了《中國石油天然氣集團公司誠信合規手冊》，將合規管理納入公司戰略。中國移動啟動了“合規護航計劃”，形成了以合規管理辦法為核心、相關配套制度為補充的“1+N”合規管理制度體系。東方電氣以“總部搭建、專項試點、逐步推進”為原則，形成了《中國東方電氣集團有限公司誠信合規準則》〔4〕。中國中鐵以優化整合公司既有管理體系和資源為前提開展合規體系融合，制定了《中國中鐵股份有限公司合規管理制度（試行）》。

面對日益復雜的外部環境和自身轉型發展需要，地方國有企業也逐步開展了合規管理的探索。2013年世界銀行對湖南建工集團有限公司作出“附解除條件的取消資格”的裁決決定，湖南建工集團自此開啟了誠信合規體系的建設，頒布了《誠信合規政策和程序》《誠信合規管理辦法》等一系列合規管理文件。江蘇省是與上海、北京、四川并肩推動合規管理工作的先行省份，著力紓解國企“違規”之險。江蘇交通控股有限公司作為合規管理試點企業，為適應高速公路運營管理和改革發展的新環境，以制度的“廢、改、立”為切入點，以反舞弊專項合規管理為試點模型，形成了合規管理體系建設實施方案。同時，其他省份也逐步啟動了合規管理建設，在國有企業中逐步推行。

從合規管理的立法實踐和企業實踐來看，我國進入了全面合規管理的依法治企新階段，但是，我國的合規管理仍處于起步階段，與合規管理體系已較為完善的跨國企業相比，仍存在諸多問題。這些問題集中體現在四個方面：一是合規管理的目標不明確，存在管理體系與企業戰略目標脫節的情況;二是合規管理與現有的企業風險、內控管理體系交叉混同;三是合規管理的流程構建不科學，合規管理與業務的融合不足;四是合規管理推進的內外部機制保障不健全。

四、合規管理的體系構建

（一）合規管理的目標確立

企業的戰略目標以價值創造和業務推動為核心，合規管理的目標要圍繞企業戰略目標確立，一般包含兩方面：一是常態目標，即避免損失;二是終極目標，即創造價值。合規管理把合規的要求嵌入業務流程全過程，使企業的所有參與者都能遵守和執行各項制度、規范和要求，有效劃分企業與員工、母公司與子公司以及企業與第三方之間的責任，避免因違法、違規和違約而受到行政處罰、刑事追究或產生違約損失。同時，合規管理本質上是建構了一種事先控制、規劃和管理的機制，通過對第三方商業伙伴的篩選、評價以及對外投資中的盡職調查和風險管理，能夠降低交易成本，增加盈利空間和機會。“只做合規的業務”〔1〕78或許會犧牲部分短期商業利益和商業機會，卻能夠為長期經營贏得更多的訂單，實現企業的可持續發展。

（二）合規管理的組織建構

1.合規管理的核心組織機構。合規管理要建立自上而下、垂直領導、協同高效的立體管理體系，涉及決策層、管理層、執行層三個層面。其中，董事會設立合規委員會作為合規管理的最高負責機構，負責合規重大事項的決策，即決策層;首席合規官或由總法律顧問兼任的高級管理人員是合規管理的總負責人，即管理層;合規管理部門和其他業務部門是合規管理的執行機構，負責執行合規管理制度，即執行層。這一組織體系的構建要符合獨立性、專業性和適當性原則。獨立性是核心，即合規管理的機構和權力具有獨立性，能夠從政策制定、流程執行到合規調查、問責等開展獨立的、權威的工作。專業性是基礎，即合規管理的人員具有相應的專業能力，能夠在合規管理過程中正確把握合規要求、執行合規制度。適當性是標準，即合規管理的組織設置要和企業的經營模式相協調、與企業的實際需求成比例，避免職能交叉、繁雜臃腫。

2.合規管理與其他管理體系的整合。我國國有企業在內部管理體系和職能設置上具有自身的獨特性，目前，風險、內控、合規管理三套管理體系在國有企業應用推廣，職能設置上有紀檢、內控、審計、法務、合規、風險管理等部門，但在某種程度上存在職責邊界不清、各行其是等問題。2019年12月，國務院國資委下發了《關于做好2020年中央企業內部控制體系建設與監督工作有關事項的通知》，要求中央企業進一步整合優化內控、風險和合規管理相關制度，構建相互融合、協同高效的內控監管制度體系。

三大體系的整合要從管理職能和運行機制上著手。在管理職能上，合規管理要求“董事會負責推動完善合規管理體系，研究決定合規管理的重大事項”，內部控制要求“董事會負責內部控制的建立健全和有效實施”，風險管理要求“董事會就全面風險管理工作的有效性對股東（大）會負責”。三大體系都強調自上而下的組織領導，要在各體系的架構基礎上進行管理職能的優化、統籌和整合。在運行機制上，風險管控是三大體系的關鍵環節。合規管理關注的是“企業及員工因不合規行為，引發法律責任、受到相關處罰、造成經濟或聲譽損失以及其他負面影響的可能性”，即合規風險;內部控制關注的是“經營活動中與實現內部控制目標相關的風險”，即內控風險;風險控制關注的是“未來的不確定性對企業實現其經營目標的影響，具體分為戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險、法律風險等”，即全面風險。三大體系的整合要抓住三大體系風險管控的關鍵環節，統一對這三類風險進行識別、分析和評價。通過管理職能和運行機制的整合，要實現“多合一”，以一套規劃、一套成員、一套標準、一套工具、一份報告實現協同聯動和聯合監督，達到“1+1+1>3”的整合效能。

（三）合規管理的流程再造

流程再造是美國企業再造之父邁克爾·哈默提出的一種管理思想，它是指從根本上重新而徹底地去分析與設計企業程序，實現企業變革，使企業達到戲劇性的成長。合規管理是一項系統工程，要通過對現有體系的優化和重設，實現企業管理體系的流程再造。

1.合規標準的轉換與執行。制度是合規管理的重要保證，作為企業合規管理的要求，只有將外部法律內部化和制度化，才能成為遵守的依據。企業要自上而下建立四個層級的基本制度體系：第一層級是合規行為準則，這是合規管理體系的綱領性文件，明確合規管理的價值、理念、原則和要求，如《招商局集團合規手冊》。第二層級是基本合規管理制度，這是合規管理體系的組織管理制度，明確合規管理的機構職責、運行機制、考核監督和獎懲問責等，如《招商局集團合規管理規定》。第三層級是具體實施制度，這是合規管理體系的程序性制度，如招商局集團發布的《合規檢查領域和對象的定性定量標準》《合規檢查操作指引》等。第四層級是專項合規管理制度，是合規管理體系的專項管理制度，如招商局集團發布的《商業伙伴合規管理辦法》《環境保護合規管理辦法》等。

2.合規管理業務及人員的劃定。合規管理是針對特定業務領域和人員范圍的管理體系，涵蓋企業商業行為和員工個人行為。在合規管理的業務方面，《中央企業合規管理指引》（試行）確定了市場交易、安全環保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業伙伴等七大領域的合規管理重點領域，這些領域都是外部法律監管的體現。如2020年2月，國務院國資委發布《關于推進中央企業知識產權工作高質量發展的指導意見》，要求中央企業全面推進知識產權工作高質量發展。2020年9月，國務院反壟斷委員會發布《經營者反壟斷合規指南》，為企業在反壟斷合規管理制度的建立以及合規風險提示等方面提供了指導。2021年《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》頒布，要求在數據處理的全生命周期和個人信息保護方面做到合法合規。這些外部監管制度的出臺都為企業劃定合規管理的業務范圍提供了參考依據和基本遵循。企業的合規管理范圍要綜合考慮企業自身的行業屬性和業務類型，同時也要關注外部監管的更新、變化。在合規管理的人員方面，業務人員是業務制度和業務流程的執行者，關系著合規規則的落地實施效果。《中央企業合規管理指引（試行）》明確提出要對管理人員、重要風險崗位人員、海外人員等三類人員重點進行合規管理。企業要以職責運行為主線，通過對崗位重要程度、業務量大小、掌握權力重要性、違紀違法可能性等方面的綜合分析，確定風險等級，科學劃定合規管理的重點人員范圍。

（四）合規管理的機制保障

1.內部保障：合規管理的制度體系。合規管理的內部制度保障體系主要包括合規管理評估機制和違規問責機制兩方面。合規管理評估機制，即對合規管理體系的運轉情況進行全面有效的審查和檢測，對發現的制度漏洞和結構性缺陷進行修補和完善，這是合規管理持續性原則的體現。合規管理違規問責機制，即建立科學的評價標準，對違反相關合規義務要求的人員追究相關的責任，確保合規管理體系真正得到有效落實。這兩大機制是合規管理有效實施的監督和保障。

2.外部保障：合規管理的激勵機制。合規管理激勵機制，是指企業在違法違規行為發生之后，可通過建立或者完善合規計劃獲得免予處罰或者減輕處罰，一般包括行政監管激勵和刑事合規激勵兩大類。

行政監管激勵，是指企業面對行政處罰時，可以通過已經建立的合規管理機制來作為免責或減輕行政處罰的抗辯事由，或者與監管機構達成和解協議，承諾在考驗期建立有效的合規計劃來免除或減輕行政處罰。例如：美國聯邦貿易委員會與Facebook公司就數據保護問題達成行政和解協議。美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）發布了《經濟制裁執法指南》，將企業合規計劃的建立及有效性作為認定違規行為和處罰力度的考量因素。《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條規定了對當事人應當依法從輕或者減輕行政處罰的情形，為實施行政監管激勵措施提供了法律依據。2015年中國證監會發布了《行政和解試點實施辦法》，行政監管激勵制度開始萌芽、試點。但是，我國目前在行政監管領域的激勵范圍十分有限，難以推動企業自主建立完善的合規管理體系。

刑事合規激勵，是指刑事追訴機關對涉嫌違法犯罪的企業，可以基于企業合規管理體系的建立對其不予起訴、暫緩起訴、撤銷起訴或者減輕刑事處罰。如美國建立了暫緩起訴協議制度和不起訴協議制度，通過設立考驗期責令企業繳納高額罰款和建立完善合規計劃。英國、法國等國家也效仿美國建立了相應的制度。從各國的實踐來看，刑事合規激勵是合規計劃在企業中推行的強大動力和法律保障。2020年我國最高人民檢察院進行了企業合規不起訴改革試點，在上海、江蘇等地方檢察院開展了試點工作。其中，遼寧省人民檢察院等10個部門聯合印發了《關于建立涉罪企業合規考察制度的意見》，對污染環境罪、生產、銷售偽劣產品罪等合規考察主體和重點考察內容作出了相應規定。深圳市寶安區檢察院首創了“企業刑事合規獨立監控人”制度。浙江省岱山縣檢察院出臺了《涉企案件刑事合規辦理規程（試行）》，確立了“企業認罪認罰—出具合規承諾—確定整改方案—合規監督員進駐—整改考察期—公開聽證—從寬處理—合規整改”的刑事監管激勵辦案指引。試點地方在推進刑事激勵和企業合規方面取得了良好成效，同時也發現，我國刑事合規激勵制度在試點推進中還存在著理論支撐單薄、路徑選擇標準不明確、權力分配依據不足等諸多問題，需要在未來進行更深入的理論研究和實踐探索，使合規管理體系在中國落地生根的過程中，能夠真正得到有效推行，進而推動中國企業依法治企和可持續發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳瑞華.企業合規基本理論〔M〕.北京：法律出版社，2020.

〔2〕方世川，陳瀟瀟.“互聯網+”思維下國有企業依法治企新常態研究〔J〕.管理觀察，2015（17）：56-58.

〔3〕中興公布美國制裁事件全過程〔EB/OL〕.（2018-04-20）. https：//stock.qq.com/a/20180420/023470.htm.

〔4〕李林蔚，陳文凱，秦 舟.合規管理體系建設研究〔J〕.法制博覽，2020（10）：1-4.

責任編輯 梁華林