完善廣西重點生態功能區轉移支付因素分配法的思考

【摘 要】因素分配法是重點生態功能區轉移支付資金公平公正分配的重要手段和有力保證，所考慮的客觀因素包括財力缺口、石漠化防治、森林覆蓋、國家級保護區、漓江保護等。廣西在運用因素分配法的過程中還存在生態扶貧產業發展因素缺位、因素分配法未充分考慮地方財力水平差異、因素分配法未全面反映生態環境治理成本等缺陷，對此，提出如下完善對策：以生態保護紅線作為選取客觀因素和確定相關生態功能區面積的重要參考、在石漠化防治因素補助額測算方式中增加石漠化治理成本因素、增加民族自治地方補助因素、增加生態產業扶貧補助因素。

【關鍵詞】重點生態功能區;轉移支付;因素分配法

【作 者】譚潔，廣西民族大學法學院教授，碩士生導師，法學博士，民族法與區域治理研究協同創新中心研究員。廣西南寧，530006。

【中圖分類號】F810 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1004-454X（2021）06-0019-0010

一、問題的提出與文獻回顧

因素分配法是財政常用的資金分配方法，是指按照選擇確定的因素設置相應的權重，以此設計公式對一定量的資金額度進行計算分解，得出不同地區或者不同項目的資金分配數額。一方面，因素分配法要求選取客觀因素進行公式化分配，轉移支付測算辦法和分配結果公開;另一方面，因素分配法有賴于信息系統的健全，健全的信息系統包括統計數據選取全面、數據信息系統完善、統計方法先進、收支項目的核定具有統一的計量標準、具體業務部門之間形成高效運轉的綜合網絡系統和便捷的信息交流渠道。

目前學界對因素分配法的研究成果并不多，針對重點生態功能區轉移支付因素分配法的專門研究幾乎沒有。王倩倩在《中央與民族自治地方財政關系研究》一書中論及“優化民族自治地方的財力調整方式”時建議，應當充分考慮民族自治地方的特殊情況進一步調整并優化一般性轉移支付的因素分配法，具體應從“標準財政供養人口的修正”“加入生態補償因素測算”“標準財政收入的修正”等方面著手。[1]226～232李曉軍、吳紅萍、李志華介紹了達州創新實施“財政因素分配法”的寶貴經驗，即：經過三年不斷實踐完善，逐漸形成了保障類、工作類、激勵類等三類九項分配因素。[2]劉桂環、文一惠、謝婧、劉海江在梳理國家重點生態功能區轉移支付政策演進進程的基礎上，指出進一步提升的空間，其中在論述“優質優價、多勞多得”的導向作用還有待進一步提升時總結到：標準財政收支缺口是決定轉移支付資金分配數額的重要因素，但無法充分反映政府在生態保護和環境治理方面增加的成本和失去的發展機會，應當增加生態保護區域面積、生態類型和生態建設的困難程度、生態貢獻、產業發展受限對財力的影響情況和貧困狀況等因素及權重。[3]趙衛、劉冬、鄒長新、肖穎通過對典型縣域的分析得出結論：當前重點生態功能區轉移支付資金分配機制尚未充分體現與重點生態功能區生態環境保護及其地域差異、類型差異的相關性，從源頭上影響了重點生態功能區轉移支付資金分配的公平性，合理性，制約了重點生態功能區轉移支付對地方政府加強生態環境保護的引導作用。[4]綜上所述，已有的研究成果都肯定了因素分配法的客觀性、科學性和公平性，是未來轉移支付資金分配改革創新的方向，且不同類型的轉移支付選取的因素及規定的權重各不相同。然而，針對某一類型轉移支付因素分配法存在的問題及完善的路徑卻鮮有學者深入探析。為完善廣西重點生態功能區轉移支付資金分配機制，筆者嘗試對因素分配法所選取因素的科學性、合理性進行深入分析，為改革創新獻計獻策。

二、廣西重點生態功能區轉移支付因素分配法的現狀

2010年，根據《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》（國發〔2010〕46號）廣西壯族自治區第一批確定的16個國家重點生態功能區縣，其中包括12個“桂黔滇喀斯特石漠化防治”區縣，4個“南嶺山地森林及生物多樣性”區縣。2016年，根據《國務院關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》，廣西壯族自治區的陽朔縣、灌陽縣、恭城瑤族自治縣、蒙山縣、德保縣、那坡縣、西林縣、富川瑤族自治縣、羅城仫佬族自治縣、環江毛南族自治縣、金秀瑤族自治縣等11個縣（自治縣）被新增納入國家重點生態功能區范圍，其中包括4個水源涵養生態功能區，7個水土保持生態功能區。截至2020年，廣西國家重點生態功能區縣共27個。具體范圍見表1。

為了推動主體功能區規劃的落實，加快廣西國家重點生態功能區建設的步伐， 根據《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》，廣西壯族自治區于2009年設立重點生態功能區轉移支付，其性質是一般轉移支付中的均衡性轉移支付，主要依據是《廣西壯族自治區重點生態功能區轉移支付辦法》（以下簡稱為《辦法》），該辦法先后修訂6次，新辦法于2019年5月起正式實施，其中資金分配環節最大的亮點就是采用客觀科學的因素分配法分配資金，確保資金分配公平公正、公開透明。

在廣西《重點生態功能區轉移支付辦法》中，因素分配法主要適用于重點補助和引導性補助資金的分配，其中國家重點生態功能區縣是主要的重點補助對象。對納入轉移支付范圍的重點補助區域、引導類區域所屬縣以上年分配數為基數，同時根據財力缺口、石漠化防治、森林覆蓋、國家級保護區、漓江保護等客觀因素對增量資金進行分配。對當年新增納入轉移支付范圍的重點補助及引導類區域，按照客觀因素分檔核定補助基數，同時按照以上五項因素統一測算分配增量補助資金。補助系數按照以下三種分類逐步遞減：國家級重點補助區域、自治區級重點補助區域和國家級引導類區域、自治區級引導類區域。各項因素補助額測算方式詳述如下。

（一）財力缺口因素補助額測算方式

財政收支缺口越大，需要獲得的重點生態功能區轉移支付資金就越多。根據經濟發展水平綜合評價，廣西經濟發展水平中等的縣（市、區）24個，面積比重24.5%;較低和低等級的52個，面積比重60.3%。由此可知廣西的經濟發展水平低的市縣占比大，經濟基礎薄弱，政府財力弱，且該類市縣主要分布在自然條件相對惡劣、地理位置偏遠、人口較多、交通不便的桂西、桂東南等地區。在財力較弱和生態環境質量較差的雙重壓力下，該類地區在生態建設的過程中難度更大，資金的需求量就更大，而且重點生態功能區所處市縣的經濟社會發展受到環境保護的條件限制，地方政府的財力根本無力負擔，財政收支缺口也就越大，難以承擔保護和修復生態環境、提高生態產品供給的任務。

（二）石漠化防治因素補助額測算方式

將石漠化防治作為補助測算的因素，將使石漠化地區生態保護和治理得到更多的資金支持。根據生態系統脆弱性和生態重要性綜合評價，廣西生態比較脆弱的區域面積較大，達5.14萬平方公里，占全區總面積的21.7%，其中脆弱區域面積占10%。1廣西是黔桂滇石漠化綜合防治核心區域，833.4萬公頃巖溶土地面積，占廣西土地總面積的35.1%;193萬公頃石漠化土地，占廣西土地總面積的8.14%，石漠化面積僅次于貴州和云南，居全國第三位。2石漠化、土壤侵蝕等是生態脆弱的主要因素，石漠化最直接的后果就是土地資源的喪失，又由于石漠化地區缺少植被，不能涵養水源，往往伴隨著自然災害和嚴重的飲水困難。石漠化地區日趨惡化的脆弱生態環境制約了經濟社會的發展，許多地方甚至不得不考慮“生態移民”。

（三）森林因素補助額測算方式

以森林因素作為補助的測算因素，將使維護和提高森林生態產品供給能力得到有力支持。加強生態功能區建設，提高生態產品供給能力，需要開展植被恢復和水土流失治理，保護現有天然林，繼續實施退耕還林，進行封山育林，恢復闊葉林，提高森林涵養水源功能。根據廣西壯族自治區生態環境廳2018年廣西壯族自治區生態環境狀況公報，廣西森林面積1480萬公頃，森林覆蓋率62.37%，活立木總蓄積量7.90億立方米，人工林面積居全國第一。只有保護好森林、草地、濕地等生態空間，使生態服務功能增強，才能提供一定數量的農產品和生態產品。

（四）國家保護區因素補助額測算方式

以國家保護區作為補助的測算因素，有利于強化自然保護區建設和管理。國家級自然保護區是推進生態文明、構建國家生態安全屏障、建設美麗中國的重要載體，是保護生物多樣性、筑牢生態安全屏障、確保各類自然生態系統安全穩定、改善生態環境質量的有效舉措。為保護八桂豐富而獨特的生物多樣性，全區林業自然保護區工作從搶救性保護階段逐步轉變到質量提升階段，林業自然保護區網絡體系不斷完善。2018年新晉升國家級自然保護區7處，使廣西區林業國家級自然保護區達到19處，居全國第六位，3國家保護區的建設和管理的資金需求量也不斷增加。以國家保護區作為補助的測算因素，將為自然保護區建設和管理提供更多的資金支持。

（五）漓江保護因素補助額測算方式

以漓江保護作為補助的測算因素，為漓江環境的治理提供資金支持。漓江得天獨厚的生態環境為流域經濟發展提供了先天的自然資本，但隨著社會經濟發展和人口擴展，對漓江的自然生態資源被過度消耗，形成了生態缺口，帶來的環境問題反過來制約經濟社會發展，影響到流域經濟發展的平衡性。需要對漓江流域上下游進行整體保護、系統修復、綜合治理，整體改善區域生態功能，使生態環境明顯改善、生態系統穩定健康發展、生態功能進一步提升。而且漓江全長227km，干流長164km，總流域面積6050km2，1流域面積較大、干流，治理的資金投入大。因此，以漓江干流流經相關市縣區域內河流長度、流域面積來計算漓江保護區補助資金額有其合理性。

三、廣西重點生態功能區轉移支付因素分配法的缺陷

筆者對走訪調研過的10個國家級重點生態功能區縣2014～2018年重點生態功能區轉移支付資金分配情況總結如表2。從表中的數據可以看出，廣西10個國家級重點生態功能區縣轉移支付資金分配總額，由2014年54237萬元增加至2018年71283萬元，總增長率約為23.9%，年均增長率約為4.8%。其中2014～2016年，這10個重點生態功能區縣轉移支付資金分配金額增長較快，原因是金秀、富川、恭城、蒙山四縣于2016年由區一級重點生態功能區升級為國家級重點生態功能區，轉移支付資金出現大幅增長，但2017～2018年，大部分縣則出現資金分配總額下降的現象。表中的數據部分反映出目前的資金分配方法存在不科學、不合理的地方，筆者于下文對因素分配法的缺陷做一詳細分析。

（一）生態扶貧產業發展因素缺位

生態扶貧是將生態保護和資源利用，生態保護和開發扶貧，生態保護和發展經濟有機統一在一起，強調增量收益與存量收益并重的一種扶貧方式。[5]其理念既反映了綠色發展、循環發展的要求，又體現了“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理念，通過將生態與扶貧結合在一起，使得貧困人口在生態保護過程中實現脫貧致富。根據由國家發展與改革委員會牽頭制定的《關于印發生態扶貧工作方案的通知》（發改農經〔2018〕124號）附件，生態扶貧的途徑有以下四種：生態工程建設、生態公益性崗位、生態產業、生態補償。其中，發展生態產業是增強生態區造血能力的重要手段。習近平于2016年4月在安徽考察時指出：“要脫貧也要致富，產業扶貧至關重要。”生態產業扶貧是以同時實現脫貧和生態保護為目的，以實施生態產業項目為依托，以貧困地區特色生態資源為基礎，以政府生態扶貧政策為支撐，引導和扶持企業、個人及其他機構利用當地特色生態資源，開發特色生態產品，從而增加貧困人口就業和收入，實現貧困人口持久脫貧的模式。[6]生態產業扶貧是在保護、改善生態的基礎上，合理利用貧困地區的特色生態資源進行經濟開發，形成獨具特色的產業優勢和經濟優勢，實現對貧困地區和貧困人口由“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉變，營造經濟效益和生態效益雙贏的局面。這種可持續性的綠色扶貧模式已經成為當今生態扶貧中的標桿在各地推廣。廣西壯族自治區高度重視和全面貫徹習近平總書記關于脫貧攻堅的重要指示精神，堅持生態保護與脫貧致富并重，不斷加大對生態扶貧的支持力度，以帶動貧困人口走上小康之路。然而在重點生態功能區轉移支付資金分配的過程中，雖然單列“生態護林員補助分配”項目，但卻并未將“發展生態扶貧產業”作為影響資金分配的重要因素加以考量，生態扶貧產業發展從重點生態功能區轉移支付中獲得的資金捉襟見肘，這與生態扶貧產業所能帶來的巨大生態效益與經濟效益形成鮮明反差。

以都安瑤族自治縣的油茶產業和兩性花毛葡萄產業為例，兩種產業均屬于生態產業扶貧，油茶產業采取“能人帶動，政府扶持，群眾參與，種養結合”的模式，兩性花毛葡萄產業則采取合作社發展模式，二者均是在山地上種植，既可以提高土地利用率、增加植被覆蓋率、保持水土，又可以防止土地石漠化、促進就業、增加農民收入，帶動貧困人口脫貧。這兩種生態產業給當地帶來巨大的經濟效益、生態效益和社會效益，但在產業發展過程中并未獲得重點生態功能區轉移支付資金的大力扶持。中央下達的重點生態功能區轉移支付資金數額有限，用途分散，沒有太多資金投入到生態產業扶貧領域。都安油茶產業和兩性花毛葡萄產業在創立初期均面臨資金缺口大的困境，需要政府的大力扶持。縣政府雖然也給予創業者發展產業資金，并幫助完善基礎設施建設，但這些資金更多是來源于其它專項資金和廣東深圳對口幫扶資金，來源于重點生態功能區轉移支付資金的比例很小，未能起到引導、扶持生態產業發展的關鍵作用。在生態產業發展初期以及擴大經營規模的關鍵時刻，創業者經常面臨資金短缺的問題，如果沒有足夠的資金支持，很容易導致生態產業夭折，或者發展緩慢，難以形成規模化、產業化的發展模式，也會挫傷創業者通過生態產業扶貧的積極性，影響脫貧攻堅的力度和進度。筆者認為應當充分發揮重點生態功能區轉移支付資金的示范和引領作用，將資金更多投入到生態扶貧產業領域，引導扶持生態產業的發展。因為一旦生態產業發展效果顯現，不僅可以安排更多的貧困人口就業，而且可以吸引大量的專項資金和社會資金投入，從而促進生態產業規模化發展，達到多贏效果。

（二）因素分配法未充分考慮地方財力水平差異

一般來說，財力水平越弱的地區，用于生態環境保護的資金比例越小。重點生態功能區轉移支付作為一種均衡性轉移支付，應當在資金分配時向這些地區傾斜。然而，實際操作中卻很難滿足這一需求。

廣西區內分布的重點生態功能區大多位于偏僻山區，地方政府財力薄弱。用來表征“財力薄弱”的重要因素是“財力缺口”，根據2017年廣西壯族自治區重點生態功能區轉移支付的測算方法（詳見表3）可以看出，財力缺口因素測算權重只有20%，其余因素測算權重達到80%。2017年廣西上林、馬山等重點生態功能區縣均衡性轉移支付收支缺口1及補助（詳見表4）也說明財力缺口因素測算權重過小。從表格中統計的數據可以看出，上林、馬山、三江、恭城、資源五個縣的財政收支缺口均達到上億元人民幣，而與此對應的增量補助2卻只有幾萬元到幾十萬元不等，資源縣的增量補助甚至只有4萬元。這組數據反映出，由于財力缺口因素測算權重過低，測算方法有待改進，重點生態功能區轉移支付資金未能充分向財力薄弱地區傾斜。

筆者以恭城瑤族自治縣為例做一詳細說明。恭城瑤族自治縣屬于山區貧困縣，隸屬廣西桂林市，貧困人口多數分布在邊遠山區、水源林保護區周邊地區。其中水源林保護區周邊有26個貧困村，占全縣貧困村總數近一半。這些地區自然條件差，基礎設施老化，村民抵御自然災害能力弱，靠天吃飯的局面仍未從根本上改變，而且該區域城鎮化率較低，僅為31.82%，加上經濟總量小、產業基礎薄、貧困面大、基礎設施不完善，使其經濟發展水平遠遠低于廣西經濟發達地區，基本公共服務供給能力“短板”突出，可用財力不足。其中，中央對地方的轉移支付占地方財政收入比重較大，2018年中央轉移支付占恭城全縣一般公共預算總收入的57%，雖然相較于2017年而言，所占比例已經有所下降，但是可以看出，恭城瑤族自治縣對中央轉移支付資金的依賴程度仍然較高。此外，恭城瑤族自治縣境內礦產資源豐富，鉭鈮在全國占重要地位，鉛鋅礦藏量居廣西第二位，促使了當地采礦業的興盛，推動了經濟的發展，使采礦業及其相關的產業成為地方稅收的主要來源。但近年來，由于有色金屬礦產價格持續低迷，生產成本快速增長，環保壓力加大，企業被動式停產整頓頻繁，再加上礦源逐漸枯竭，重點礦產企業運轉陷入困境。[7]許多采礦產業紛紛倒閉或者搬離當地，使采礦業對財政稅收的貢獻率急劇下降。舉例而言，2016年長行冶金爐料公司，以及其它礦產業的停產，導致恭城瑤族自治縣稅收大幅減少，致使當年稅收收入未完成預算目標。自從2016年恭城瑤族自治縣升級為國家重點生態功能區之后，必須嚴格執行產業準入負面清單。按照2017年廣西發展與改革委員會關于印發《廣西第二批重點生態功能區產業準入負面清單（試行）》（桂發改規〔2017〕1652號）的通知，采礦業在恭城瑤族自治縣屬于限制類產業，有些金屬采選業屬于禁止類產業，這使得當地許多采礦業無法繼續生產。恭城瑤族自治縣也因此失去稅收的重要來源，這對該縣的財政收入來說無疑是“雪上加霜”。從表2反映的轉移支付資金分配信息來看，恭城瑤族自治縣獲得的資金總額排名倒數第二，且2018年與2017年相比數額有所下降。因此，在資金有限、財政吃緊、民生壓力較大的情況下，地方政府往往會將重點生態功能區轉移支付資金優先用于民生保障和基本公共服務領域，用來維持、改善生態環境的資金就會相應減少。如果這些經濟發展落后、為保護生態而犧牲當地經濟發展機會的地區未能得到國家重點生態功能區轉移支付資金足夠的支持，必將挫傷他們建設重點生態功能區的積極性。

（三）因素分配法未全面反映生態環境治理成本

廣西四種類型重點生態功能區各具特色，所面臨的生態問題、生態治理的措施和成本各不相同，生態環境越惡劣的地區，治理的成本越高，資金的需求量越大。以石漠化防治生態功能區為例，石漠化一直是困擾廣西發展的嚴重生態問題，截至2016年底，廣西巖溶地區石漠化土地總面積為153.29萬公頃，遍及河池、百色等9個地市，石漠化土地面積占廣西土地總面積的8.14%。1以上林、馬山兩縣為例，兩縣生態環境脆弱，石漠化問題嚴重影響當地民眾生活和經濟發展。根據表3和表4統計的信息，在2017年自治區重點生態功能區轉移支付測算方法中，石漠化防治因素只占20%的權重，上林、馬山為此得到的增量補助分別是74萬和72萬，這與兩縣石漠化問題的嚴重性和危害性并不成正比。根據中國政府采購網顯示，上林縣2016年巖溶地區石漠化治理工程項目預算為850萬元，2017年該數據高達865.5496萬元2，由此可見，上林縣為治理石漠化每年需花費大量資金，增量補助與石漠化治理成本相去甚遠。因素分配法測算不合理導致資金分配未能向生態環境質量較差地區傾斜。

例如，馬山縣是廣西石漠化特別嚴重的縣份之一，石漠化土地面積占廣西石漠化土地總面積的2.03%，集國家重點生態功能區與國家級貧困縣于一體，生態脆弱與貧困落后共存。馬山縣境內多山，大體分東西兩大部，東部多大石山，西部多丘陵，山體自然坡度大，巖石風化強烈，地質復雜而且十分脆弱，石山面積占全縣總面積的56.3%，耕地面積較少，生存環境惡劣，貧困人口眾多。為了解決人多耕地少的問題，村民們往往通過毀林毀草開墾來擴大耕地面積，導致植被覆蓋率下降，水土流失嚴重，石漠化面積擴大，使當地的生態環境愈加惡劣。石漠化被稱為“地球癌癥”，植被的恢復重建是治理石漠化的關鍵。在馬山縣這種石山地區，自然條件極差，基礎設施落后，特別是石漠化地區石多土少，抗逆能力差，石山上種樹成本高，是土山的3倍以上，造林難度極大。[8]再加上馬山縣夏季多雨，洪澇災害頻繁，致使石山地區水土流失嚴重，巖石裸露面積大，山上土壤貧瘠，在這樣生長環境下，樹苗不易存活，成長緩慢，耗時長，大大提高了生態恢復治理的難度，使其治理成本也比一般的地區高。此外，石漠化地區既不適合耕種也不適合居住，所以生態移民也是治理石漠化的手段之一，但是貧困人口的搬遷、安置也需要資金的支持，這也無形之中增加了馬山縣治理石漠化的成本。

馬山縣生產基礎薄弱，經濟發展嚴重滯后，當地財政缺口大，無法為治理石漠化提供足夠的資金。國家對重點生態功能區的生態環境保護有嚴格的要求，石漠化治理是馬山縣所在生態功能區的重要任務。然而，中央對馬山縣重點生態功能區的轉移支付的資金總量過小，且2016年到2018年呈下降趨勢，這大大加重了馬山縣恢復、治理生態環境的壓力。轉移支付資金中僅有生態護林員補助資金要求專款專用，其余的資金由政府按輕重緩急自主安排，而政府一般會把資金用于“保運轉、保工資、保民生”，由于改善生態環境成本高、周期長、見效慢，政府在這一領域分配大量資金的意愿并不強烈。因此，國家在測算重點生態功能區轉移支付資金時，應當充分考慮區域間生態環境治理成本的差異性，資金應向生態環境質量較差地區傾斜，使下撥的資金盡量滿足生態環境保護的實際需要，減輕地方政府的財政壓力。

四、完善因素分配法的路徑

筆者認為，加強重點性補助和引導性補助的分配管理重點在于精準確定影響分配的因素，可以從以下幾個方面進行完善。

（一）增加生態扶貧產業補助因素

生態護林員補助是一種“輸血式扶貧”方式，容易助長貧困戶對國家的依賴、在思想上不愿主動脫貧，一旦貧困戶不再擔任護林員，整個家庭可能面臨再次返貧的困境。與生態護林員補助相比，生態扶貧產業是一種“造血式扶貧”方式，是把生態產業發展和精準扶貧有效結合起來，是將綠水青山變為金山銀山，實現生態效益、經濟效益和社會效益三贏的最有效的手段。由此，筆者認為，應當充分發揮重點生態功能區轉移支付資金的示范和引領作用，將資金更多投入到生態扶貧產業領域，引導扶持生態產業的發展。因為一旦生態產業發展效果顯現，不僅可以安排更多的貧困人口就業，而且可以吸引大量的專項資金和社會資金投入，從而促進生態產業規模化發展，達到多贏效果。考慮到重點生態功能區轉移支付資金的重要性，而當前無論是《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》，還是《廣西壯族自治區重點生態功能區轉移支付辦法》，都未對此做出相關規定。因此，筆者建議應當在重點生態功能區轉移支付資金分配方法中增加生態扶貧產業補助因素，以便提高生態扶貧的效益。

補助范圍應當結合產業準入負面清單來確定，鼓勵依托當地生態環境資源、構建新型農業經營體系、提升生態特色農業質量、采取“公司+合作社+農戶”的產業化經營模式的生態產業，有助于推動農業增效、促進農民增收。補助范圍還應將進行生態化改造的限制類工業產業納入其中，鼓勵通過技術創新或引進先進的清潔生產技術和工藝，對原有產業和園區進行生態化改造，推動園區向專業化、特色化、生態化發展。

生態產業扶貧補助因素及權重的設計應當將扶貧的指標和效果納入其中。具體來說，資金分配的因素主要包括貧困狀況、政策任務和脫貧成效等。貧困狀況主要考慮各省貧困人口規模及比例、貧困深度、農民人均純收入、地方人均財力等反映貧困的客觀指標;政策任務主要考慮國家扶貧開發政策、年度脫貧攻堅任務及貧困少數民族發展等工作任務;脫貧成效主要考慮扶貧開發工作成效考核結果、資金績效評價結果等。各縣財政安排的生態產業扶貧補助資金應主要采取因素法分配，資金分配的因素及權重可根據當年扶貧開發工作重點、本地脫貧攻堅規劃、年度扶貧開發工作任務和實施計劃自主安排使用。地方政府要充分發揮重點生態功能區轉移支付資金的引導作用，統籌整合使用相關財政涉農資金，提高資金使用精準度和有效性。

（二）增加民族自治地方補助因素

如上文所述，當前重點生態功能區轉移支付延續了分稅制“一刀切”的資金分配方式，中央并未對民族自治地方給予特殊照顧，其直接后果就是民族自治地方的社會公共服務供給能力大幅度下降，與全國平均水平的差距拉大。地方政府為了改善民生，極易擠占、挪用重點生態功能區轉移支付資金。為了充分發揮這筆資金的作用，提升民族自治地方建設重點生態功能區的能力，在分配資金時應當正視民族自治地方的特殊性，在重點補助、引導性補助的增量補助中增加民族自治地方因素并科學設計補助系數。其一，由于民族自治地方民族文化風俗差異很大，且大部分地處邊疆，多個民族跨境而居，各民族宗教信仰、語言文字各不相同，地方政府管理本區域的行政事務時管理成本更高，維護民族團結、社會穩定與國家統一的壓力更大，增加的管理成本應當納入因素分配法測算的范圍;其二，由于民族自治地方大多處于不發達或欠發達地區，自然環境一般較差，交通不便，信息不靈，技術人才缺乏，經濟基礎薄弱，市場發育相對不完善，企業競爭能力不高，產業結構和產品結構不合理，發展地方經濟的成本相對較高，財政收入能力相對較弱。[1]163較高的經濟發展成本和較弱的財政收入能力也應當納入因素分配法測算的范圍。

綜上所述，民族自治地方因素應具體包括特殊地理環境、民族構成、文化習俗、人口數量（依據少數民族人口總數、少數民族人口占總人口的比重以及少數民族種類數的不同而有所區分）、行政面積、邊境線長度、教育狀況和地方財政支出能力、需求等內容，在設計補助系數時也應當根據不同因素的特點靈活安排。

（三）選取客觀因素和確定相關生態功能區面積以生態保護紅線為重要參考

2011年10月17日國務院發布了《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》1，該意見在全國首次提出了“生態紅線”。同年12月15日印發的《國家環境保護“十二五”規劃》也做了類似的規定1。國務院的這兩份文件確立了我國生態紅線制度的雛形。2014年修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》正式將生態保護紅線寫入到法律條文中。22017年6月5日印發的國家《生態保護紅線劃定指南》要求生態功能極重要區域和極敏感區域，納入生態保護紅線。生態紅線的提出將人類活動限定在生態自動調節修復的限度內，以此促進生態環境可持續發展的目標。

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求構建“五級三類”國土空間規劃體系，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。同年3月5日，習近平在十三屆全國人大二次會議上強調：“要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。”

廣西一直積極推動生態保護紅線劃定工作的開展。2018年，《廣西壯族自治區生態保護紅線劃定方案》（以下簡稱《劃定方案》）通過專家組的論證審查。《劃定方案》確定廣西全區生態保護紅線面積為6.276萬平方公里，占全區管轄面積的25.68%，保護范圍基本格局為“兩屏四區”。32019年《廣西壯族自治區重點生態功能區轉移支付辦法》確定的補助范圍十分有限，一些具有重要生態價值的區域沒能納入其中，在基層難以獲取象“森林覆蓋率”等重要因素的權威數據，生態保護紅線劃定為科學確定補助范圍、準確選取重要因素、合理確定數據和權重提供了重要契機，能夠有力促進重點生態功能區轉移支付資金分配的完善。

（四）石漠化防治因素補助額測算方式中增加石漠化治理成本因素

巖溶生態環境系統的脆弱性主要是特殊的水文地質造成的，加上人類不合理的經濟活動，使原本脆弱的生態地質環境更加惡化。由于各縣石漠化分布、形勢、面積、地勢、治理的難度各異，石漠化治理的成本也各不相同。因此，在測算石漠化防治因素補助額時不僅要以石漠化面積為重要依據，石漠化治理成本也應成為重要的測算因素，且成本的核算需要客觀、科學、準確的數據支撐。

筆者認為可以從以下幾個方面考慮：首先，明確建設內容及規模。石漠化治理的建設內容包括：植被管護、封山育林、人工造林、人工種草、修建畜舍和運動場、修建青貯池、購買切草機、沃土工程、坡改梯、人間道、山塘、水輪機灌站、排灌渠、排澇渠、河堤整治、農田防護堤、攔水壩、配套水利渠道、砌墻保土、田埂防滲改造、灌溉渠。其次，考慮監測成本。采用遙感技術對重點生態功能區縣域巖溶土地進行全面監測，了解區域石漠化狀況及相關生態因子動態變化。在治理的小流域范圍內布設固定監測點，調查地貌類型、基巖裸露度、土壤種類、土壤厚度、土地利用類型、植被種類、植被綜合蓋度、石漠化程度等因子，設置固定標準地監測水土流失情況，建立監測點基本信息數據庫。最后，項目實施單位提供具體的成本核算，包括運輸、水、電、人工、土地等的成本。協助單位如發展與改革局、林業局、水利局、水產畜牧獸醫局、財政局等負有提供成本核算相關信息的義務。總之，石漠化防治因素分配法的設計應當有助于增加有林面積和林草植被綜合蓋度，有利于產生水土保持、保土保肥、固碳釋氧效益。

五、結 語

因素分配法是保證重點生態功能區轉移支付資金公平公正分配的重要手段。針對廣西在運用因素分配法的過程中存在的生態扶貧產業發展因素缺位、因素分配法未充分考慮地方財力水平差異、因素分配法未全面反映生態環境治理成本等問題，應當及時總結經驗教訓，提出完善對策。本文揭示的問題及提出的具體對策并沒有涵蓋全部亟待完善的因素，例如，在產業準入負面清單的執行過程中，淘汰落后產能、關閉生產工藝落后和“三廢”排放不達標企業、對企業進行生態化改造等都需要花費大量資金;“環境監測”對國家重點生態功能區轉移支付資金績效評估至關重要，然而，當前這項工作的順利開展缺經費、少設備、乏人才。如何將這些建設重點生態功能區不可或缺的成本納入因素范圍并合理確定權重，還需深入調查研究。

（本文受廣西民族大學民族法與區域治理研究協同創新中心資助。）

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THOUGHTS ON IMPROVING THE DISTRIBUTION METHOD OF TRANSFER PAYMENT FACTORS IN KEY ECOLOGICAL FUNCTION ZONES IN GUANGXI：Take National Key Ecological Function Districts and Counties as Examples

Tan Jie

Abstract： The factor distribution method is an important means and a powerful guarantee for the fair and equitable distribution of transfer payment funds in key ecological function areas. The objective factors considered include financial gaps， stony desertification control， forest coverage， national-level protected areas， and Lijiang River protection. In the process of applying the factor allocation method in Guangxi， there is still a lack of ecological poverty alleviation industry development factors， the factor allocation method does not fully consider the differences in local financial levels， and the factor allocation method does not fully reflect the ecological environment governance costs. For this， the following perfect countermeasures are proposed. Taking the ecological protection red line as an important reference for selecting objective factors and determining the area of relevant ecological function zones， in the calculation method of the subsidy amount of rock desertification prevention and control factors， increase the rock desertification control cost factor， increase the subsidy factor of ethnic autonomous areas， and increase the ecological industry poverty alleviation subsidy factor.

Keywords： key ecological function areas; transfer payment; factor allocation method

〔責任編輯：陳家柳〕