《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》內(nèi)容解讀

國務(wù)院新聞辦公室日前舉行新聞發(fā)布會，請住建部副部長黃艷、住建部總經(jīng)濟師楊保軍、住建部建筑節(jié)能與科技司司長蘇蘊山介紹《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》有關(guān)情況，并答記者問。以下文字摘編自答記者問內(nèi)容。

住建部副部長黃艷：《意見》是具有里程碑式的頂層設(shè)計

9月3日，新華社發(fā)布了新聞，《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》（下稱《意見》）正式發(fā)布，在社會上引起了強烈反響。

習(xí)近平總書記一直高度重視城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)的保護工作。他在地方工作的時候，每到一個地方都親力親為地推動歷史文化遺產(chǎn)的保護工作，包括河北正定古城、福建廈門鼓浪嶼、福州古厝以及三坊七巷的保護等。習(xí)總書記提出了一系列富有遠見卓識的思想、理念、觀點、方法，進行了很多富有開創(chuàng)性、可持續(xù)性的具體實踐。

黨的十八大以來，在中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議上，習(xí)總書記就堅定文化自信，加強城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作作出了非常重要的論述。之后，他在各地視察時也多次就歷史文化保護傳承做了非常重要的指示。習(xí)總書記用非常通俗易懂、生動的話語來闡述保護的理念。比如，他在山西考察時就提出，歷史文化遺產(chǎn)是不可再生、不可替代的寶貴資源，要始終把保護放在第一位。他在北京考察時一直在提，要處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系，切實做到在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。到上海考察時，他說了一段生動的話：要像對待老人一樣，尊重和善待城市中的老建筑，保留城市的歷史文化記憶。在福州考察時指出，對待古建筑、老宅子、老街區(qū)，要有珍愛之心、尊崇之心。前幾年，他去廣州考察時，對如何修復(fù)老街區(qū)、老建筑專門提到，要更多采用“微改造”這種“繡花”功夫，話語都非常直觀、非常打動人。最近，習(xí)總書記到西藏拉薩、河北承德考察時又強調(diào)，要做好歷史文化保護傳承的工作。這些重要的講話和指示，既讓我們感受到總書記對我們長達五千年歷史文化的深厚情感，又為我們在新時代做好保護工作提供了根本遵循。

河北正定隆興寺

按照黨中央、國務(wù)院的部署要求，住建部著力推動城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作，并且取得了積極的成效。截至目前，國務(wù)院共公布了國家歷史文化名城137座，各省公布省級歷史文化名城190座。同時，我們會同國家文物局公布了中國歷史文化名鎮(zhèn)312個、中國歷史文化名村487個。我們還把6819個村落列入“中國傳統(tǒng)村落保護名錄”，形成了迄今為止世界上規(guī)模最大的農(nóng)耕文明遺產(chǎn)群。特別是在2015年中央城市工作會議舉行以來，我們加大了對歷史文化街區(qū)、歷史建筑的普查和認(rèn)定工作力度。截至目前，全國共劃定了歷史文化保護街區(qū)970片，確定了歷史保護建筑4.27萬處，跟2015年比，歷史街區(qū)的數(shù)量增加了一倍，歷史建筑的數(shù)量增加了4倍。其他各項工作也都取得了積極進展。

在取得成績的同時，我們也清醒地看到，還有不少的歷史文化資源沒有被納入保護名錄，還沒有做到要素全囊括、空間全覆蓋，歷史文化遺產(chǎn)受到破壞的現(xiàn)象仍有發(fā)生，與黨中央的要求、人民群眾的期盼還有差距。

近些年，為了進一步做好工作，一方面，我們從研究城鄉(xiāng)歷史文化體系入手，組織專家學(xué)者對歷史文化的演進脈絡(luò)進行了全方位、系統(tǒng)地梳理，提出要把見證5000多年中華文明史、100余年的近代史、100年的建黨史、70多年的新中國史以及40多年的改革開放史的代表性歷史文化遺存，以及當(dāng)代重要的建設(shè)成果保留下來、保護起來，這樣我們就能系統(tǒng)地、分門別類地、分時間段地把保護對象搞清楚了。另一方面，我們要把管理制度建立起來，要分成國家級、省級、市縣級，各層級的政府責(zé)任要明確。黨中央對這項工作非常重視，把《意見》列為深化改革的一項重要事項。《意見》在5月21日中央深改委第19次會議上審議通過。簡單說，《意見》是我國在1982年建立歷史文化名城保護制度近40年以來，首次以中央名義專門印發(fā)的關(guān)于城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的文件，這是城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作非常重要的頂層設(shè)計和綱領(lǐng)性文件，為下一步做好保護傳承工作指明了方向，提供了遵循原則。

《意見》共由5個部分組成，共20條。其中，第一部分是總體要求，提得非常明確，大概是四以下幾層意思：一是要求始終把保護放在第一位。以系統(tǒng)完整保護傳承城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)和全面真實講好中國故事、中國共產(chǎn)黨故事為目標(biāo)。二是建立分類科學(xué)、保護有力、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，完善制度機制政策、統(tǒng)籌保護利用傳承，做到空間全覆蓋、要素全囊括。還要著力解決城鄉(xiāng)建設(shè)中歷史文化遺產(chǎn)屢遭破壞、拆除等突出問題，確保各個時期重要城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)得到系統(tǒng)性保護。第二部分主要明確了要構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，這個體系包括兩部分，一部分是保護對象的體系，另外一部分是管理制度的體系。第三部分是對保護工作提出了明確的要求。從保護到利用、到融入城鄉(xiāng)建設(shè)的有機體系，再到從物化的保護對象上升到文化自信的精神傳承。第四部分是我們的工作機制政策，以及要保證這些要求措施落地的一些管理手段。第五部分是對所有要求的政策支撐。這個文件明確了要保什么、怎么保，要求是什么，明確了中央、地方的責(zé)任，明確了各部門的責(zé)任，為各地進一步做好歷史文化傳承工作提供了非常有力的支撐。我們認(rèn)為這是一個非常具有里程碑式意義的頂層設(shè)計。

正定南城門

住建部總經(jīng)濟師楊保軍：要建立分類科學(xué)、保護有力、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系

福州古建筑

《意見》從三個部分著手，提出要構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系。過去我們推進保護工作系統(tǒng)性不強、整體性不夠，《意見》明確提出要建立分類科學(xué)、保護有力、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系。這里包含兩層意思：

第一，系統(tǒng)完整地保護各類歷史文化遺產(chǎn)。一是要做到空間全覆蓋，要素全囊括，既要保護單體建筑，也要保護街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。《意見》要求，要以城市、村鎮(zhèn)等活態(tài)遺產(chǎn)為主體和依托，將歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和不可移動文物、歷史建筑、歷史地段、工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、地名文化遺產(chǎn)等各類歷史文化遺產(chǎn)作為有機整體，形成保護傳承體系，進行保護。值得注意的是，中央文件第一次提出了“歷史地段”這一概念，完善了保護對象的類型。二是延伸時間軸。在過去歷史文化保護工作中，存在著重視古代、輕視近現(xiàn)代的傾向，還不能真實、立體、全面地展現(xiàn)古代中國和近現(xiàn)代中國。針對這一問題，《意見》提出，不僅要保護好中國古代的遺產(chǎn)，還要保護好近現(xiàn)代和當(dāng)代重要的建設(shè)成果，強調(diào)要通過系統(tǒng)保護各個時期的歷史文化遺產(chǎn)，全方位展現(xiàn)古代文明五千年、近現(xiàn)代歷史100余年、中國共產(chǎn)黨建黨100年、新中國成立70年、改革開放40年的光輝歷程，從而生動、立體地講好中國故事。

第二，建立完善保護傳承的管理體制。一是要求國家、省、市、縣上下聯(lián)動，針對目前城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作還沒有形成全國一盤棋的局面，對各類保護對象的保護和管理，在國家、省和市縣層面還缺乏統(tǒng)籌安排。《意見》明確提出，要建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系的管理體制，注重上下聯(lián)動，增強工作的整體和系統(tǒng)性。二是要求分級落實任務(wù)和明確責(zé)任。在國家和省級層面，要完善頂層設(shè)計，健全制度機制，分別建立國家級、省級的保護對象名錄和分布圖，明確保護管控的要求，而在市縣層面，要落實好屬地責(zé)任，按照國家和省級要求，加快認(rèn)定公布市縣級的保護對象，提出保護清單，及時掛牌、測繪、建檔，明確保護規(guī)則，完善管理辦法。

福州三坊七巷

關(guān)于在城市更新中做好歷史文化保護傳承工作，其實黨的十九屆五中全會和“十四五”規(guī)劃已對實施城市更新行動作出了決策部署。住建部剛剛印發(fā)了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對城市更新工作劃定底線，要求保留城市記憶，穩(wěn)妥推進改造提升。

做好歷史文化保護傳承工作，是實施城市更新行動的重要抓手，《意見》對此提出了更高要求。一是劃定底線要求。《意見》指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，不破壞地形地貌，不砍老樹，不破壞傳統(tǒng)風(fēng)貌，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意更改老地名。城市更新必須嚴(yán)守這一底線，盡可能留下歷史的記憶，留住人民的鄉(xiāng)愁。最近有的城市在城市更新中出現(xiàn)了一定規(guī)模的伐移老樹現(xiàn)象，引起了當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M，也引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。其實我們都知道，保護古樹名木是中國一個很好的文化傳統(tǒng)，其資料記載至少可以上溯到西周時期。《詩經(jīng)》中“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，“蔽芾甘棠，勿翦勿敗，召伯所憩”，講的是召伯在一棵甘棠樹下處理過公務(wù)，為民辦了很多實事，老百姓看到這棵樹就想起了召伯的功績，所以，他們說這棵樹不能砍、不能折、不能伐、不能移。幾千年以來，睹物思人是中國人的一個文化傳統(tǒng)，所以老百姓對這些有歷史記憶、凝聚了人們情感的一些古樹、老房子是有很深的感情的，我們要尊重這樣的感情。我們這次強調(diào)要劃定和嚴(yán)守底線，就是要糾正我們在過去更新當(dāng)中出現(xiàn)的這些不當(dāng)行為。二是要調(diào)整工作思路。《意見》要求要按照“留改拆”并舉，以保留保護為主的原則，實施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，穩(wěn)妥推進城市更新。要改變以往“拆改留”的邏輯，由“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟稹保@是一個很大的改變。我們不能再走大拆大建的老路，要通過資源的普查，把具有價值的歷史文化資源先留下來、保下來，然后再進行更新改造。三是要轉(zhuǎn)變方式方法。城市更新不能繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，要采用“繡花織補”等微改造方式進行。從這些年的經(jīng)驗看，那些保護工作做得比較好的城市，比如，揚州、紹興等，往往能夠做到不急功近利，以小規(guī)模、漸進式的節(jié)奏，久久為功，才能做好城市的更新和保護工作。下一步，我們將貫徹落實文件的精神，加大對地方保護傳承工作的監(jiān)督和指導(dǎo)力度，積極推進城市更新試點工作，探索總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，引導(dǎo)各地在城市更新中做好歷史文化保護傳承工作。

廈門鼓浪嶼

住建部建筑節(jié)能與科技司司長蘇蘊山：在城鄉(xiāng)建設(shè)中要把歷史文化保護放在首要位置

拉薩布達拉宮

《意見》提出，在城鄉(xiāng)建設(shè)中要把歷史文化保護放在首要位置，這是文件要求的一個核心內(nèi)容。進入新的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的主要矛盾、形勢要求都發(fā)生了變化。傳統(tǒng)的保護工作思路也必須進行調(diào)整，讓城鄉(xiāng)歷史文化保護融入城鄉(xiāng)建設(shè)，推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，不僅要守住保護底線，還要加強活化利用。如何做好保護工作？《意見》從五個方面提出了明確的要求：第一，要求做到應(yīng)保盡保。形象地講，一是找出來，把有保護價值的歷史文化資源發(fā)掘出來。二是納進來，要把各類歷史文化資源納入保護清單中，劃定各類保護對象的范圍，明確提出保護要求。三是亮出來，要把納入保護清單的歷史文化資源及時進行認(rèn)定、公布、建檔、掛牌。習(xí)近平總書記在廈門工作期間，第一時間將鼓浪嶼的老房子進行了掛牌保護，這才有了我們后來的申報世界文化遺產(chǎn)的事宜。應(yīng)該說，習(xí)總書記在廈門開展的工作為我們做了很好的示范。第二，要求不要隨意拆除破壞。在城鄉(xiāng)建設(shè)當(dāng)中，不僅要對納入保護清單的保護對象實施嚴(yán)格管理，不能拆除破壞，同時對那些具有保護價值的老房子、古民居，也不能隨意拆除。此外，地形地貌、河湖水系、老樹、老地名，這些也都承載著深厚的城市文化記憶，也不能隨意破壞、更改。對于因公共利益需要或者存在安全隱患確實不得不拆除的，要認(rèn)真做好評估論證。同時，要廣泛聽取相關(guān)部門和公眾的意見，慎重拆除。第三，要求推進活化利用。要充分發(fā)揮歷史文化資源的價值，將其用起來，讓其活起來。一是要用開放的思維加大歷史文化遺產(chǎn)的開放力度，使其更好地服務(wù)公眾。二是要加大歷史建筑（包括工業(yè)遺產(chǎn)）的改造利用力度，通過加建、改建和添加必要的設(shè)施等方式來適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)生活的需要。三是要發(fā)揮農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)的作用，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。第四，要求融入城鄉(xiāng)建設(shè)。城市、鄉(xiāng)村，包括城鄉(xiāng)的建筑，既是文化的物質(zhì)載體，也是城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活的空間載體，保護傳承歷史文化和城鄉(xiāng)建設(shè)是不可分割的。所以，一是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，妥善處理好新老城的關(guān)系，既要合理疏解老城過重的負(fù)擔(dān)，更要保護好老城的肌理和風(fēng)貌。二是加強重點地段建設(shè)活動管控以及建筑、城市雕塑的設(shè)計引導(dǎo)，保護好傳統(tǒng)的文化基因，避免“千城一面、萬樓一貌”。三是要用微改造的“繡花”功夫，推動老街區(qū)、老建筑的修復(fù)改造。四是在鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中要保護利用好各類歷史文化遺存，助力鄉(xiāng)村振興。五是要大力弘揚歷史文化。要通過一系列的保護利用舉措，讓城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)真正活起來，融入老百姓的生活，讓我們的城市和鄉(xiāng)村處處顯文化、見歷史，讓老百姓在生活中能夠觸摸歷史，感悟文化魅力，不斷增強文化自信。

城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承是一項綜合性的工作，社會關(guān)注度高，也涉及多部門、多方面。所以，既要統(tǒng)籌發(fā)揮各個行業(yè)、各個部門的作用，又要充分調(diào)動社會的力量，發(fā)揮市場的積極作用。《意見》第11條、13條和14條從三個方面提出了相關(guān)要求：第一，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)的作用。城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承涉及規(guī)劃建設(shè)管理的全過程，不是一兩個部門或行業(yè)就能干得好的，所以《意見》要求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、文物部門要履行好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，同時要求宣傳、發(fā)展改革、民政、財政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、文化和旅游、應(yīng)急管理等各個部門都要共同參與，各司其職，形成保護的合力。第二，要推動多方參與，爭取各方主體的支持。一是要鼓勵各方主體在保護傳承的規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個環(huán)節(jié)都要發(fā)揮積極作用。二是要明確所有權(quán)人、使用人和監(jiān)管人等各利益相關(guān)方的責(zé)任，嚴(yán)格落實保護管理要求。三是簡化相關(guān)審批手續(xù)，包括制定相關(guān)優(yōu)惠政策來激發(fā)市場主體參與和投入的積極性。第三，要強化獎勵激勵。一是制定獎補政策，包括以獎代補、資金補助等方式調(diào)動各方積極性。二是通過宣傳推廣成功的經(jīng)驗，表彰激勵先進，激發(fā)大家的主動性。

拉薩街頭

我們的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，包括歷史街區(qū)、歷史建筑，都是我們城市重要的特色空間，是城市生產(chǎn)和生活的重要載體，所以保護傳承工作與老百姓的日常生活有著密切的關(guān)系。要讓老百姓關(guān)心、支持和參與，就必須把他們關(guān)心的、關(guān)注的事情放在重要的位置。關(guān)于這方面，《意見》有幾個要求：第一，要將改善民生作為優(yōu)先事項，讓保護更有溫度。一是要補足名城、名鎮(zhèn)、名村，包括傳統(tǒng)村落、歷史街區(qū)、歷史地段的配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的短板，改善人居環(huán)境，增加老百姓的幸福感。二是要多措并舉，增強防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的能力，解決老百姓關(guān)心的安全問題，讓群眾更有安全感。第二，發(fā)揮遺產(chǎn)的綜合價值，讓生活更美好。一方面，要整合散落的歷史文化資源，串點成線、連線成網(wǎng)，構(gòu)建融入生產(chǎn)生活的展示線路、廊道和網(wǎng)絡(luò)，讓群眾在“日用而不覺”中感受文化的魅力。二是城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)是發(fā)展文化旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢資源，要讓這些資源活起來、用起來，讓老百姓獲得實實在在的好處，有更多的獲得感。比如，利用好老房子、老地段，發(fā)展文化展示、特色商業(yè)，讓老百姓從中受益，錢袋子鼓起來。

西藏建筑