“社會信用”的四種界定方式

肖偉志

前 言

中共中央2018年5月印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》提出,要“加強道德領域突出問題專項立法”,其中包括“探索完善社會信用體系相關法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯合懲戒機制”。2018年9月發布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》將“社會信用方面的立法”列入第三類項目,即“立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目”。中共中央2021年1月發布的《法治中國建設規劃(2020—2025年)》更加明確地指出要“加快推進社會信用立法,完善失信懲戒機制”。從“社會信用方面的立法”到“社會信用立法”的表述變化,反映了未來立法可能使用的名稱逐步明確的傾向。

名不正,言不順。“在社會信用立法中,如何定義‘社會信用’及其內涵外延,這是個首要問題。”這個問題也是國家發展改革委舉辦的社會信用立法專題研討會上予以專門討論的問題,但“尚未達成一致看法”①顧敏康:《社會信用立法必先明確社會信用概念》,https://www.creditchina.gov.cn/xinyongyanjiu/xinyongyanjiujiaodianwenzhang/202101/t20210126_225332.html.。究竟應如何界定“社會信用”?這確實是社會信用立法,無論是國家層面,還是地方層面,都無法回避的問題,既在基本法理層面關涉社會信用立法的性質與目的,也在技術操作層面影響著立法結構設計和文本形式選擇。本文嘗試從歷史的角度,綜合不同文本對“信用”“信用信息”“社會信用”等基本詞語的使用,基于“社會”和“信用”的狹義與廣義理解,概括出四種不同的界定方式,聚焦社會信用體系建設視角下對“社會信用”一詞的理解,指明這種理解對于推動社會信用立法所具有的意義。

一、狹義社會+狹義信用:與國家信用、銀行信用相對而言的社會信用

新中國成立后,“隨著計劃經濟體制的迅速建立,信用活動被當做了實現計劃控制的一種輔助工具”②孫磊:《信用體系演化的經濟學分析》,中國金融出版社2010年版,第161頁,第165頁。。此處“信用”,就是馬克思主義政治經濟學意義上的“信用”,即:“在它最簡單的表現上,是一種適當或不適當的信任,它使一個人把一定的資本額,以貨幣形式或以估計為一定貨幣價值的商品形式,委托給另一個人,這個資本額到期一定要償還。”③馬克思:《資本論》(第三卷),人民出版社1975年版,第102頁。筆者將這種理解稱之為“狹義信用”。《辭海》對“信用”一詞的第三種解釋,即“以償還為條件的價值運動的特殊形式,多產生于貨幣借貸和商品交易的賒銷和預付之中,主要形式包括國家信用、銀行信用、商業信用和消費信用”,就是這種狹義信用。④中國《辭海》對“信用”的前兩種解釋分別是:“信任使用”和“遵守諾言,實踐成約,從而取得別人對他的信任”。它可以是一種“行為方式”或“工具”,以表征或實現特定的貨幣借貸關系;也可以是“行為對象”或“標的”,以明確特定社會交往關系的性質和內容;還可以被理解為建立或維系交往關系的“依據”。

計劃經濟時期,“信用主體、信用活動演化的最大特征是政府主導下的快速單一化”。“銀行信用是政府認可且唯一鼓勵發展的信用形式,并由人民銀行等幾家國家銀行負責供給和管理。”⑤孫磊:《信用體系演化的經濟學分析》,中國金融出版社2010年版,第161頁,第165頁。以民間借貸、企業之間的預收預付貨款為主要表現形式的商業信用被限制在十分有限的范圍內。⑥“一九六二年國務院發出了禁止預收、預付貨款的通知。但在兩個月之后又開了口子,財政部、總行進一步明確了允許存在的預收、預付貨款范圍,一九六五年國務院財辦又批復總行、財政部的報告,同意商業、供銷社系統繼續存在八項預收、預付項目,放寬了批準權限。”宋英偉:《當前商業信用的特點和積極作用——河南鄭州市商業信用出現新情況的初步調查》,《金融研究動態》1980年第2期。1978年12月,黨的十一屆三中全會決定,從1979年起,把全國工作的著重點轉移到社會主義現代化建設方面來。1984年,黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,提出:“我國實行的是計劃經濟,即有計劃的商品經濟,而不是那種完全由市場調節的市場經濟。”中國的金融體制也相應進行了一系列改革,其中包括“適當放寬了對商業信用的控制”。⑦胡連生、趙維金:《開拓新的信用領域 為四化建設廣開財源》,《農村金融研究》1984年第12期。隨著商品經濟的發展,商業信用也得到了迅猛的發展。1989年的一篇研究文獻總結了當時商業信用的三個特征,即“范圍越來越大”“金額越來越大”“持續時間越來越長”。⑧張建平:《商業信用是社會主義初級階段銀行信用的基礎》,《廈門大學學報》(哲學社會科學版)1989年第3期。隨著單一的銀行信用主導的格局被不斷地打破,“商業信用、國家信用、消費信用、股票、債券、信托、租賃、民間自由借貸等信用形式相繼出現”。⑨王克華:《論我國社會主義信用體制及其模式》,《武漢金融》1990年第1期。信用主體,即提供信用的主體,不再局限于政府與銀行;信用工具,即體現信用關系的形式,也日趨多元化。然而,無論是“信用主體”,還是“信用工具”,都是基于狹義的理解來使用“信用”二字,也就是馬克思說的信用的“最簡單的表現”,即“以貨幣形式或以估計為一定貨幣價值的商品形式”表現的“資本額”的借貸關系。

從經濟管理的角度,對信用關系的管理與控制,就是對貨幣資金流轉與使用關系的管理與控制。在這個意義上,“社會集資”或“社會融資”這兩個概念被提出來,用于表述一種特殊的“貨幣資金流轉與使用關系”,一種特定的信用關系。這種信用關系被放置在與“銀行和其他金融機構信貸”、銀行間“橫向資金拆借”所形成的信用關系相對應的地位上,作為信用總供給的組成部分。①參見《溫州市人民政府召開全市金融工作會議 謝慶健同志提出溫州市深化金融改革的設想》,《浙江金融》1987第5期。這個設想中有這么一段文字:“編制好全社會信用計劃,包括銀行和其他金融機構信貸計劃,社會集資和橫向資金拆借逐步從單一的銀行信貸規模控制過渡到控制貨幣總供應量。”筆者正是根據這段文字的表述引申出該設想所理解的“社會集資”的含義。“社會融資”這個概念也被使用,并用于表述與“社會集資”相同的含義。在《農業銀行成都市分行金牛區辦事處黃河慶來稿建議,應盡快編制社會信用規劃并組織實施,引導資金市場的正常運轉》(《四川金融》1987年第11期)中有這樣一段文字:“人民銀行在強化其宏觀調控手段上,不僅要把握住各專業銀行的存、貸規模及計劃差額,還必須把握控制住社會融資的借貸規模,以及專業銀行的同業拆借總額,以實現控制貨幣供應量和貸款規模雙項目標,達到貨幣資金在總量和結構上的供求平衡。”但很難說作者是在將其與“社會信用”對應的意義上來使用“社會融資”這個表述的。同時,“私人信用”這個概念也被提出來了,被用于表達與“公有制信用”(即“全民所有制信用”“集體所有制信用”)相對應的信用形式。“私人信用”這個概念,既包括有組織的信用形式,即私人出資設立的專業信用機構(包括信托機構)直接或間接提供貨幣資金借貸服務;也包括無組織的信用形式,即并不依托專門的信用機構展開的信用關系,如以民間借貸、企業間預收預付貨款、股份和債券、社會集資、租賃等。②王克華:《論我國社會主義信用體制及其模式》,《武漢金融》1990年第1期。

1990年3月26日,國務院發布《關于在全國范圍內開展清理“三角債”工作的通知》,指出:“企業、單位之間互相拖欠貨款和前清后欠的情況十分嚴重,已成為影響當前生產正常進行的突出問題,也損害了社會信用。”③《國務院關于在全國范圍內開展清理“三角債”工作的通知》(國發〔1990〕19號),http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201012/t20101217_63149.html.吳晶妹認為:“這是中國第一次在國務院文件中提出社會信用問題”,而且認為,這是中國開始建設社會信用體系的標志。④吳晶妹:《現代信用學》,中國人民大學出版社2009年版,第332頁。筆者認為,這種理解有待商榷。基于前述歷史分析,筆者有理由認為,1990年國務院針對“企業、單位之間互相拖欠貨款和前清后欠的情況十分嚴重”這一現象而發布的前述通知中所使用的“社會信用”,如果理解為與“社會集資”“社會融資”“私人信用”這三個概念相似的含義,應該是比較準確的。前述通知所使用的“社會信用”,實際上意在表達一種國家信用、銀行信用之外的信用關系或信用形式,其中的“信用”二字仍然是狹義的信用,即局限于貨幣資金流轉和使用關系的信用,“社會”二字扮演著限制主體范圍或行為領域的限定詞角色,既指“國家”之外,也指銀行等專門信用主體之外。此即社會信用的“狹義社會+狹義信用”的界定方式。

二、廣義社會+狹義信用:“社會信用總規模”意義上的社會信用

黨的十四大于1992年10月12日至19日舉行,江澤民作了《加快改革開放和現代化建設步伐,奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》的報告,明確建立社會主義市場經濟體制的改革目標。1993年,黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,在發展和完善以銀行融資為主的金融市場、加快金融體制改革方面提出了以構建多層次資本市場、多元化金融機構體系為主導的政策目標。自此以后至1999年,在理論與實務上,對“社會信用”的使用有兩種理解。

第一種理解仍然將“社會信用”一詞指代國家信用、銀行信用之外的信用關系。江西省金融學會和贛州地區金融學會于1996年7月24、25日聯合舉辦了“加強社會信用活動監管”的研討會,“這次研討會研究的社會信用活動是指除金融機構之外的一切信用活動,它是全社會信用活動的一部分,主要包括農村合作基金會、財政信用、社會集資、民間借貸、財務公司、典當行等。”①江西省金融學會秘書處、贛州地區金融學會秘書處:《“加強社會信用活動監管”理論研討會綜述》,《金融與經濟》1996年第9期。

第二種理解則將“社會信用”等同于“全社會信用”,比如使用“社會信用總規模”“社會信用總量”這種表達,而且將銀行貸款作為其中的一個部分;②李丹兒:《市場經濟規律調控社會信用總量》,《廣西金融研究》1994年第3期。使用“社會信用資金”這個概念,認為“社會信用資金是指各種形式的信用資金總和”③楊有振:《社會信用資金規模確定及其現實意義》,《經濟問題》1992年第4期。。這些概念的使用,突破了“社會集資”“社會融資”這兩個概念對“社會”的理解,但對“信用”的理解仍然是狹義的。在“社會信用總規模”意義上所使用的社會信用,實際上采用了“廣義社會+狹義信用”的界定模式。

三、廣義社會+廣義信用:“社會信用體系”意義上的社會信用

1.“信用”內涵在理論上的擴展

《社會信用失常是困擾銀企改革的根本原因》一文指出:“人們在局部利益和個人利益的驅動下,認錢不認人,從而使整個社會失去正常的信用關系”,其中,“勞動者個人的信用觀念淡薄”也屬于“不正常的信用關系”的一種表現。該文認為:“勞動者在銀行或國有企業應該具有一種誠實的勞資關系。從信用的角度來看,勞動者既然從銀行或國有企業獲取了工資,就應當承諾為銀行或企業付出相應的勞動量,并忠實地為銀行或企業服務。”④陳洪、彭桂芳:《社會信用失常是困擾銀企改革的根本原因》,《廣東金融》1996年第5期。該文對“信用”的理解已經明顯超出了狹義信用的內涵,用“信任”二字來替代,幾乎沒有語義上的區別。何濟川在《必須重振經濟交往的社會信用》中更加明確地在一個更廣泛理解的“信用”的基礎上,認為社會信用至少包括三種意思:“一是一群(個)社會人能夠履行跟另一群(個)社會人約定的事情而取得信任;二是經濟人(法人)不需要提供物資保證,可以按時償付的,如信用貸款;三是銀行借貸或商業上的貸銷、貸購。”該文還強調指出:“經濟交往中的社會信用問題,不只是一個經濟方面的問題,而是一個社會倫理道德問題”,要“把提高濟經交往中的社會信用作為提高全民族道德水準的一項重要內容、所以要把信用觀念的教育,放在一個廣大的范圍內進行,使每一個社會人(法人)都自覺地遵守社會信用”⑤何濟川:《必須重振經濟交往的社會信用》,《北京商學院學報》1992年第3期。。這是一個巨大的突破!“信用”的內涵,突破“貨幣資金”的媒介限制,擴展至社會經濟生活中一切以“信任”為前提的交往關系,此即“廣義信用”。

2.“社會信用體系”概念的提出

林鈞躍指出:“社會信用體系概念是在1999年提出的”,“1999年10月,中國社會科學院世界經濟與政治研究所確立了‘建立國家信用管理體系課題’,正是在這個課題中提出了社會信用體系概念,描繪了它的設計框架和運行原理。”以“社會信用體系”這一概念為基礎構建的一套理論,“很具中國特色”。這套理論實際上是一套設想,一套“將征信體系及其適合它運行的市場軟環境一起建設”的設想。根據林鈞躍的介紹,“社會信用體系是一項巨型的社會系統工程”,失信懲戒機制是“核心制度”,征信系統是“核心工程”。⑥林鈞躍:《社會信用體系理論的傳承脈絡與創新》,《征信》2012年第1期。2002年11月8日,黨的十六大報告提出“健全現代市場經濟的社會信用體系”。這是在黨的文件中第一次提出“社會信用體系”這一概念。這個概念與建立國家信用管理體系課題組提出的“社會信用體系”概念在內涵上是基本一致的。該理論并未將“社會信用”作為一種獨立的信用交易、信用工具或信用關系來對待。所以,與其說是“社會信用”這個詞加上“體系”這個詞構成了“社會信用體系”這個詞組,還不如說這個表達使用的是“社會”加上“信用體系”這種構詞法,是在空間范圍的意義上來理解“社會”這個詞的含義。“社會信用體系”可以被簡單地等同于“覆蓋全社會的信用體系”。從最狹義的角度來理解,“社會信用體系”甚至可以等同于“覆蓋全社會的征信體系”這種表達。①“城市和行業是社會信用體系建設的最小單元,社會信用體系理論向縱深發展可延伸到城市信用體系和行業誠信評價理論與方法。”林鈞躍:《社會信用體系理論的傳承脈絡與創新》,《征信》2012年第1期。

3.《信用基本術語》中的信用與社會信用體系

全國信用標準化技術工作組提出并歸口的推薦性國家標準《信用基本術語》(中華人民共和國國家標準GB/T22117—2018)于2008年發布,將“信用”(“credit”)定義為“建立在信任基礎上,不用立即付款或擔保就可獲得資金、物資或服務的能力。這種能力以在約定期限內償還的承諾為條件。”這種“信用”超出了貨幣資金借貸使用意義上的狹義信用的內涵,但仍限于經濟生活領域。同時,2008年《信用基本術語》在“信用”詞條加注:“廣義的信用指誠信原則在社會上的廣泛應用。”2018年《信用基本術語》重新界定了“信用”的含義,即“個人或組織履行承諾的意愿和能力”,且“承諾包括法律法規和強制性標準規定的、合同條款等契約約定的、社會合理期望等社會責任的內容”。“信用”詞條特別區分“經濟領域”和“社會領域”,經濟領域中的信用的含義與2008年界定一致,增加“可以使用貨幣單位直接度量”的表述;社會領域中的信用,則“難以用貨幣度量”。2018年《信用基本術語》明顯擴大了信用的內涵,主體范圍包括政府、企業和個人,并增加“社會信用體系”詞條,包括統一社會信用代碼、信用監管、政務誠信、商務誠信、誠信評價、信用制度。兩個版本的《信用基本術語》都從廣義角度把握“信用”“社會信用體系”的含義。這種理解可以稱之為“廣義社會信用”,主體范圍可以涵蓋政治、經濟、社會、文化等行動領域中的所有個人與組織。

4.社會信用體系的功能擴張

2002年3月,時任總理朱镕基在第九屆全國人民代表大會第五次會議上作的《政府工作報告》中,在“繼續大力整頓和規范市場經濟秩序”的標題下,提出要“切實加強社會信用建設”,并提出了加快建立“企業、中介機構和個人的信用檔案,使有不良記錄者付出代價,名譽掃地,直至繩之以法”,“廣泛采用現代化監管手段,綜合利用信息網絡資源,實現互聯互通、信息共享”的具體要求。2002年11月,黨的十六大報告提出“健全現代市場經濟的社會信用體系”,健全社會信用體系成為“健全現代市場體系”的一部分。2003年10月,黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,將“建立健全社會信用體系”作為一個獨立的標題項,明確了“社會信用制度”的基本構成,即“以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障”,并確立了社會信用制度作為“建設現代市場體系的必要條件”和“規范市場經濟秩序的治本之策”的地位。黨的十七大報告中僅提及“健全社會信用體系”,仍然作為“完善基本經濟制度,健全現代市場體系”的一部分。《2003年政府工作報告》在年度工作總結部分,在“堅持轉變政府職能,努力建設廉潔勤政務實高效政府”的標題下,提及“積極倡導誠實守信的職業道德,努力建立社會信用體系”的工作,在下一年度的工作重點中,將“加快建立社會信用體系”作為“整頓和規范市場經濟秩序”的一項重要任務。《2004年政府工作報告》再次強調了“加快社會信用體系建設”這一重要任務,并明確了三個方面的具體建設任務,即建立“企業和個人信用信息征集體系”“信用市場監督管理體系”和“失信懲戒制度”。《2005年政府工作報告》僅在“加強市場體系建設”中提到“加快社會信用體系建設”。《2006年政府工作報告》在“進一步推進改革開放”中提出“要強化市場法治,加快社會信用體系建設”。

2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議審議批準了國務院提出的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(以下簡稱《十一五規劃綱要》)。《十一五規劃綱要》將“完善現代市場體系”作為“深化體制改革”的一項重要內容,提出“以完善信貸、納稅、合同履約、產品質量的信用記錄為重點,加快建設社會信用體系,健全失信懲戒制度”的規劃目標;將“積極發展信息服務業”作為“加快發展服務業”的一項重要內容,提出“整合網絡資源,建設統一的電子政務網絡,構建政務信息網絡平臺、數據交換中心、數字認證中心,推動部門間信息共享和業務協同”的規劃目標。根據國務院的工作分工,由國務院辦公廳牽頭落實《十一五規劃綱要》提出的“建設社會信用體系,健全失信懲戒制度”。①《國務院關于落實〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要〉主要目標和任務工作分工的通知》(國發[2006]29號)。2007年3月,國務院辦公廳發布《關于社會信用體系建設的若干意見》,重申了兩個基本理念,即“市場經濟是信用經濟”和“社會信用體系是市場經濟體制中的重要制度安排”,并明確指出,建設社會信用體系,不僅是“完善我國社會主義市場經濟體制的客觀需要”,而且將其提升到“整頓和規范市場經濟秩序的治本之策”的地位。②《關于社會信用體系建設的若干意見》(國辦發(2007)17號)。《2007年政府工作報告》將“加快社會信用體系建設”作為“堅持標本兼治,深入整頓和規范市場秩序”的一項舉措。《2008年政府工作報告》仍然將“推進社會信用制度建設”作為“深入整頓和規范市場秩序”的一項舉措。顯然,這些文件表明,更高決策層對社會信用體系建設的制度功能有更明確的定位,對其重要性的認識更加深刻。然而,2009、2010、2011三個年度的《政府工作報告》均未提及社會信用體系或社會信用制度。

《2012年政府工作報告》則將“大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信建設,構建覆蓋全社會的征信系統”作為“加強和創新社會管理”的一項內容。2012年11月8日,胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上作《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》的報告,并未提及“社會信用體系”,只在“扎實推進社會主義文化強國建設”主題下將“深入開展道德領域突出問題專項教育和治理,加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”作為“全面提高公民道德素質”的一項具體要求。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“建立健全社會征信體系,褒揚誠信,懲戒失信”作為“建立公平開放透明的市場規則”的一項內容,將“建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺”作為“健全宏觀調控體系”的一部分。《2014年政府工作報告》在指出“社會信用體系不健全”這個仍然存在的問題之后,在“加大簡政放權、放管結合改革力度”中提出要“加強事中事后監管,健全為企業和社會服務一張網,推進社會信用體系建設,建立全國統一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺,依法保護企業和個人信息安全。”2014年6月,國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》,明確“社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分”。

2017年10月,習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上作了《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告,《報告》在第六部分“健全人民當家作主制度體系,發展社會主義民主政治”的“深化機構和行政體制改革”中提出“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府”。在第七部分“堅定文化自信,推動社會主義文化繁榮興盛”中“加強思想道德建設”標題下提出“推進誠信建設”,將與推進“志愿服務制度化”并列,作為“強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識”的一項舉措。在第九部分“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”的“著力解決突出環境問題”中提出“健全環保信用評價”。第四部分“貫徹新發展理念,建設現代化經濟體系”和第八部分“提高保障和改善民生水平,加強和創新社會治理”的內容中均未提及社會信用體系建設。《2018年政府工作報告》將“加強社會信用體系建設”作為“提高保障和改善民生水平”的一項舉措。《2019年政府工作報告》則將“健全社會信用體系”作為“加強和創新社會治理”的一項具體內容。

2019年10月27日,中共中央、國務院發布《新時代公民道德建設實施綱要》,提出“要繼承發揚中華民族重信守諾的傳統美德,弘揚與社會主義市場經濟相適應的誠信理念、誠信文化、契約精神,推動各行業各領域制定誠信公約,加快個人誠信、政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設,構建覆蓋全社會的征信體系,健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制,開展誠信缺失突出問題專項治理,提高全社會誠信水平”。2019年10月31日,黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,從十三個方面闡明了中國特色社會主義制度體系和治理體系的目標和內容。“完善誠信建設長效機制,健全覆蓋全社會的征信體系,加強失信懲戒”作為“堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度”的一項內容,被納入“堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度,鞏固全體人民團結奮斗的共同思想基礎”的標題之下。

綜上,社會信用體系建設不再只是完善市場體系的一個方面,也不再只是轉變政府職能、創新社會治理的一項舉措,而成為了“繁榮和發展社會主義先進文化”這個更宏大的中國特色社會主義事業的重要手段。“社會信用體系建設是完善社會主義市場經濟體制的基礎工程,也是一項系統工程,更是一項靈魂工程,事關全社會每一個人和每一個組織的切身利益。”①徐紹史:《加快推進社會信用體系建設著力構建信用聯合獎懲大格局》,《中國信用》2017年第1期。社會信用體系,作為一種系統的、專業化治理工具,從政治、經濟、社會的制度建設領域擴展到文化建設的領域,成為彰顯“文化自信”的偉大工程的一部分。

四、狹義社會+廣義信用:立法修法活動中的“信用”與“社會信用”

1.黨的十八大以來全國性立法修法活動中的“信用”元素

在中國現行法律體系中,只有《反不正當競爭法》《密碼法》使用了“社會信用”一詞,但未有定義,也無法通過體系解釋來挖掘用詞的意圖和具體含義。②《反不正當競爭法》第十八條第二款:“經營者登記的企業名稱違反本法第六條規定的,應當及時辦理名稱變更登記;名稱變更前,由原企業登記機關以統一社會信用代碼代替其名稱”《密碼法》第三十一條第一款:“密碼管理部門和有關部門建立日常監管和隨機抽查相結合的商用密碼事中事后監管制度,建立統一的商用密碼監督管理信息平臺,推進事中事后監管與社會信用體系相銜接,強化商用密碼從業單位自律和社會監督。”

十八大以來,中國最高立法機構的立法和修法活動中大量加入“信用”的元素,已先后在30部法律的制定或修改中體現了與信用密切相關的內容,具體有六種方式:(1)規定了國家促進信用體系和信用制度建設的內容;③這主要體現在《中小企業促進法》第七條和《電子商務法》第三條的規定中。相對而言,《電子商務法》規定較為簡單,僅規定國家“推進電子商務誠信體系建設”。《中小企業促進法》第七條規定較為具體,即:“國家推進中小企業信用制度建設,建立社會化的信用信息征集與評價體系,實現中小企業信用信息查詢、交流和共享的社會化。”前注中《密碼法》第三十一條第一款也屬于這種情形。(2)規定了國家支持或鼓勵信用服務市場發展的內容;④《電子商務法》第三十九條:“電子商務平臺經營者應當建立健全信用評價制度,公示信用評價規則,為消費者提供對平臺內銷售的商品或者提供的服務進行評價的途徑。電子商務平臺經營者不得刪除消費者對其平臺內銷售的商品或者提供的服務的評價。”《中小企業促進法》第二十三條:“國家支持征信機構發展針對中小企業融資的征信產品和服務,依法向政府有關部門、公用事業單位和商業機構采集信息。”第四十六條:“國家鼓勵各類服務機構為中小企業提供創業培訓與輔導、知識產權保護、管理咨詢、信息咨詢、信用服務、市場營銷、項目開發、投資融資、財會稅務、產權交易、技術支持、人才引進、對外合作、展覽展銷、法律咨詢等服務。”(3)規定政府建立信用管理系統的職責;⑤《文物保護法》第五十七條第一款:“省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門應當建立文物購銷、拍賣信息與信用管理系統。文物商店購買、銷售文物,拍賣企業拍賣文物,應當按照國家有關規定作出記錄,并于銷售、拍賣文物后三十日內報省自治區、直轄市人民政府文物行政部門備案。”(4)規定相關行業協會的職責或權力中要求“建立會員信用檔案”并將相關信息記入信用檔案;⑥《資產評估法》第三十六條所規定的評估行業協會履行的職責中包括“建立會員信用檔案,將會員遵守法律、行政法規和評估準則的情況記入信用檔案,并向社會公開”。《種子法》第五十一條:“種子生產經營者依法自愿成立種子行業協會,加強行業自律管理,維護成員合法權益,為成員和行業發展提供信息交流、技術培訓、信用建設、市場營銷和咨詢等服務。”《食品安全法》第九條第一款:“食品行業協會應當加強行業自律,按照章程建立健全行業規范和獎懲機制,提供食品安全信息、技術等服務,引導和督促食品生產經營者依法生產經營,推動行業誠信建設,宣傳、普及食品安全知識。”《廣告法》第七條:“廣告行業組織依照法律、法規和章程的規定,制定行業規范,加強行業自律,促進行業發展,引導會員依法從事廣告活動,推動廣告行業誠信建設。”(5)規定主管部門實施信用管理的職責;(6)規定實施聯合懲戒的內容,2019年制定的《疫苗管理法》《基本醫療衛生與健康促進法》和修訂的《藥品管理法》均規定主管部門可以按照規定實施聯合懲戒;2018年修訂的《公務員法》新增“被依法列為失信聯合懲戒對象的”人員不得錄用為公務員;2018年制定的《人民陪審員法》規定“被納入失信被執行人名單的”不得擔任人民陪審員。其中,關于主管機關或部門實施信用管理的職責的規定,是最重要的方式,對于中國社會信用體系建設,尤其是行業主導的信用體系建設具有十分重要的作用,能夠為相關行業部門社會信用體系建設和相關法律制度建設提供直接的法律依據。①《文物保護法》《網絡安全法》《旅游法》《標準化法》《反不正當競爭法》《廣告法》《外商投資法》《港口法》《消費者權益保護法》《商標法》《慈善法》《電影產業促進法》《食品安全法》《環境影響評價法》《土壤污染防治法》《民辦教育促進法》這16部法律都規定了有關主管機關或部門實施信用管理的職責。這種規定方式有兩種不同的結構安排:一是將信用管理的內容規定在“監督管理”章節;二是規定在“法律責任”章節。這體現了立法者對“信用管理”的法律性質有著不同的理解。規定在“監督管理”或相似性質章節,意味著立法者將信用管理看作一項管理方式,而非責任追究方式。這種理解更貼近目前中國對信用監管性質的理解,即將信用監管作為一種具有創新性質的、區別于傳統監管手段的管理方式,而非法律責任的簡單延伸。此外,多數法律都明確將相關信息記入或納入信用記錄、信用檔案或其他信用信息系統,明確應該記入或納入信用信息系統的信息主要限于違法信息,并明確了這些信息應予公示的法律性質。雖然這些立法明確了相關主管機關或部門向信用信息系統提供相關信息的義務或職責,為公共部門歸集和公開公共信用信息提供了立法上的支持,但是,由于“信用”“信用信息”的定義還不明確,這些義務和職責的落實仍然缺乏更明確的規定。

《中華人民共和國民法典》有三個條文使用了“信用”一詞:②《民法典》第1024條規定:“民事主體享有名譽權。任何組織或者個人不得以侮辱、誹謗等方式侵害他人的名譽權”;“名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價。”第1029條規定:“民事主體可以依法查詢自己的信用評價;發現信用評價不當的,有權提出異議并請求采取更正、刪除等必要措施。信用評價人應當及時核查,經核查屬實的,應當及時采取必要措施。”第1030條規定:“民事主體與征信機構等信用信息處理者之間的關系,適用本編有關個人信息保護的規定和其他法律、行政法規的有關規定。”一是第1024條,該條明確將對民事主體“信用”的社會評價作為民事主體之“名譽”,納入“名譽權”的保護之下。學界曾經提出的將“信用權”作為一項獨立的民事權利的設想,并未被《民法典》采納。二是第1029條,從事后救濟的角度為民事主體規定了提出異議的權利和請求采取更正、刪除等必要措施的權利。該條既沒有為民事主體“依法查詢”信用評價提供法律基礎,也沒有就信用評價是否“不當”的判斷提供任何標準。三是第1030條,根據該條規定,《民法典》關于“個人信息保護”的規定,并非調整“民事主體與征信機構等信用信息處理者之間的關系”的唯一法律規定。

無論采用哪種立法技術將“信用”納入全國性立法,這些立法修法活動既沒有給“信用”下一個明確的定義,也無法通過其他方式來進一步挖掘“信用”一詞更多的內涵。但是,納入“建立信用管理系統”“建立信用檔案”“實施信用管理”等規定的立法,都有明確的適用領域,而且都針對特定的行政管理活動,立法者對“信用”一詞的理解也必然超出對“征信”的傳統理解,只有從廣義的角度才能準確地把握。《民法典》將“信用”作為“社會評價”的一個方面,與民事主體的“品德、聲望、才能”并列,可能為“信用”含義的擴張提供解釋論上的依據,但主體范圍仍然受到《民法典》僅調整民事關系的限制。因此,包括《民法典》在內的前述立法修法活動,可以被認為采用了“狹義社會+廣義信用”的方式來理解其所使用的“信用”“信用信息”“信用評價”等基礎性概念。

2.地方社會信用立法中的“社會信用”

早期的地方社會信用立法,呈現兩種不同的模式,即“以征信與信用評估為重心的立法”和“以信用信息征集、披露與使用為重心的立法”。前者既規范信用信息征集、披露和使用,也規范專門的信用評價活動(包括評級、評估);后者則僅僅以信用信息征集、披露和使用為規范的重心。但無論是哪種模式,“征信”“信用”的含義已被大大地擴展了,甚至可以說被賦予了全新的內涵。

以征信與信用評估為重心的地方立法,有兩種模式:一種是個人征信和企業征信分別立法;另一種是兩者合一。深圳、上海采取前一種模式,后一種模式以海南為代表。《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》將“個人信用征信”定義為“征信機構經過與商業銀行及其他提供信息單位的約定,把分散在各商業銀行和社會有關方面的個人信用信息,進行采集、儲存,形成個人信用信息數據庫的活動”。《深圳市企業信用征信和評估管理辦法》也是廣泛地理解信用信息,向信用中心提供企業信用信息的主體既包括金融機構,也包括政府機關、司法機關,甚至包括“任何單位或個人”。①《深圳市企業信用征信和評估管理辦法》第15條:“政府機關、司法機關有義務向信用中心提供本辦法規定的企業信用信息,但涉及國家秘密的信息除外,具體信息目錄由市政府另行規定。”“金融機構可以向信用中心提供企業信用信息,但涉及企業逃廢銀行債務的信息必須提供。”“任何單位或者個人在自身經營活動中獲得的其他單位或者個人的信息,未經當事人同意,不得向任何第三方提供,法律、法規和本辦法另有規定的除外。”《海南省征信和信用評估管理暫行規定》適用海南省范圍內的征信和信用評估活動。征信機構既包括依該《暫行規定》專門設立的公共征信機構,也包括依法成立的市場征信機構。

以信用信息征集、披露與使用為重心的立法中,2007年頒布的《廣東省企業信用信息公開條例》主要目的是解決行政部門公開企業信用信息的問題,將企業信用信息定義為“行政部門依法履行職責中掌握的可用以了解、分析企業信用狀況的信息”,且范圍非常廣泛,②《廣東省企業信用信息公開條例》第6條:“行政部門應當將依法履行職責中掌握的下列企業信用信息予以公開:(一)企業的基本登記事項、組織機構代碼;(二)企業取得行政許可的情況;(三)企業產品、服務、管理體系的認證情況和商標認定情況;(四)企業產品質量的抽查、檢驗、檢疫、檢測情況;(五)企業年度審計、審核情況和企業社會保險登記證年檢情況;(六)企業拖欠社會保險費和行政事業性費用的情況;(七)企業拖欠、騙取、偷逃稅款的情況;(八)企業違法用工、拖欠員工工資等重大勞動保障違法行為的查處情況;(九)企業重大質量、安全生產、環境污染等事故的責任追究情況;(十)生效的行政處罰記錄;(十一)其他依法應當公開的企業信用信息。”對“信用”的理解,顯然不同于信用的狹義理解。北京、湖北、山西、浙江、安徽、湖南都以信用信息的征集、披露和利用為重心分別制定了省級政府規章。這種立法模式,不管是僅以企業信用信息為重心,還是涵蓋企業和個人信用信息,都是從廣義的角度來使用“信用”二字。

2012年1月1日起施行的《陜西省公共信用信息條例》,標志著地方社會信用立法進入一個新的階段。此后,上海、河南、山東、天津、廣東、重慶先后出臺各自的“社會信用條例”,湖北、河北出臺了本省的社會信用信息管理的條例,浙江、遼寧、內蒙古、青海出臺本地區的公共信用信息管理的條例,北京、廣西、貴州、黑龍江、吉林、江蘇、江西、云南發布了各自的“社會信用條例”的征求意見稿或送審稿。

2017年10月1日施行的《上海社會信用條例》是最早對“社會信用”一詞給出明確定義的省級地方性法規,它規定:“社會信用”是“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織,在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態”。在信用主體范圍上,山東條例與上海一致,河南、重慶條例在“自然人、法人和非法人組織”之后加上“等信用主體”,廣東條例則直接用“信用主體”。在信用活動范圍上,山東條例在“履行法定義務或者約定義務的行為和狀態”之前并未加上“在社會和經濟活動中”的限制,重慶條例則加上了“踐行承諾”的表述。無論是否有“社會經濟活動”的行為領域限制,用以考察信用主體信用狀態的信息范圍都是十分廣泛的。六部省級社會信用條例對“社會信用”中的“社會”一詞,明顯是在與“國家”“政府”相對而言的意義上來使用的;“信用”也明顯不是狹義的信用,而是廣義信用。這種定義可以稱之為“狹義社會信用”。

結 語

“社會信用”的四種不同界定是從歷史角度被抽象出來的,目前的討論中,圍繞“社會信用”的界定問題,“信用”理解的狹義與廣義之爭并未消失,對“社會”一詞的指代范圍也有不同把握。

中國的社會信用體系建設,“超越了‘征信’或‘信用’在西方和中國早先的意涵”。③沈巋:《社會信用體系建設的法治之道》,《中國法學》2019年第5期。這“不是充分利用現有征信服務,而是受征信的啟發,嘗試‘自辦’征信”。“‘信用信息+’模式實際上是征信的泛化,是公權的轉換——將行政司法機關監管的違法違規問題,轉換為信用問題;將政府信息公開,轉換為部門間統一平臺上的信用信息共享;將行政司法機關分別執法的職能,轉換為部門之間的聯合獎懲。”①萬存知:《重新認識“信用信息+”模式》,《中國金融》2020年第7期。站在狹義信用的立場上,社會信用體系的建設模式,“導致專業問題綜合化,進而擴大化和泛化,不僅有悖法理,而且在實踐中也會造成很多矛盾”。②萬存知:《重新認識“信用信息+”模式》,《中國金融》2020年第7期。萬存知認為:“在金融之外,人們所謂的信用問題,實質上是誠實守信的道德教育培育問題。至于現行各方面處置違法違規問題,它涉及的是行政司法部門履職擔當作為問題,根本就不是信用問題”。③萬存知:《重新認識“信用信息+”模式》,《中國金融》2020年第7期。如是,到底什么是信用問題?信用問題與違法違規的處置問題、道德教育培育問題到底是怎樣的關系?源于并植根于金融領域的征信技術,是否可能被用于實現更廣泛的社會治理和文化建設的目的?這是持廣義信用立場的理論與實踐必須面對的質疑與拷問。

社會信用體系建設所持廣義社會信用立場(廣義社會+廣義信用)與立法修法活動中的狹義社會信用立場(狹義社會+廣義信用),其共同特點是突破了“信用”的狹義理解,賦予了“信用”以全新的內涵。如果將“社會信用”視為一個獨立的概念,既可用以描述“誠信原則在社會上的廣泛應用”這種社會意識狀態,也意在表達“在全社會范圍內貫徹誠信原則”這種社會制度體現。前者是對一種社會理想狀態的描述,后者是對社會關系的某種根本性的、普遍性的規范要求的揭示。無論如何,社會信用體系建設所營造的話語體系中,“社會信用”這一概念再也沒有了與“社會信用總量”“社會融資”相關的內涵,而是被用來指代一種價值追求,與誠信、信任、廣義信用等語詞的使用所承載的價值追求并無二致。然而,即使堅持廣義信用的立場,征信技術這種社會治理和文化建設工具,又能夠“覆蓋”到怎樣的“社會”范圍?這又是一個無法回避的問題。有些地方的社會信用立法將信用主體限定為自然人、法人和非法人組織,將政務誠信與司法公信的內容放入社會信用環境建設模塊,顧敏康認為,這“顯然與黨的十八大所提出的‘加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設’的精神不一致”,值得商榷。④顧敏康:《社會信用立法必先明確社會信用概念》,https://www.creditchina.gov.cn/xinyongyanjiu/xinyongyanjiujiaodianwenzhang/202101/t20210126_225332.html.有征信技術加持的社會信用體系,如果只是“政府”實現其管理目標的一個工具,這還是我們所希望的“社會信用體系”嗎?“根據‘刀刃永遠無法砍到刀把’的原理,通過政府賦能行政機關和司法機關來全面促進政務誠信和司法公信建設,亦非常困難。”“需要以法的賦能來完善,才能消除中國社會信用體系建設過程中的不平衡性,形成有效的社會信用體系。”⑤謝新水、吳蕓:《新時代社會信用體系建設:從政府賦能 走向法的賦能》,《中國行政管理》2019年第7期。“加快社會信用立法,將社會信用體系建設納入法制化軌道才能行穩致遠”,這被認為是眾多的質疑聲中逐漸形成的共識。⑥韓家平:《關于加快社會信用立法的思考與建議》,《征信》2019年第5期。

如此,推動社會信用立法,必須首先從理論上解決兩個難題:其一,立法是否應該清除“信用”一詞的胎記,又如何突破“信用”的專業理解,重構“信用”“信用信息”等基本概念的含義?其二,在“提高全社會的誠信意識和信用水平”的目標指引下,立法如何可能打通公法與私法的界分,實現“征信技術”在公法主體與私法主體之間的“平等適用”或“同等對待”?問題聚焦之后,理論研究應當有所作為。