蔡鍔行政主權思想與實踐述論

鄧江祁

(湖南省教育廳， 湖南 長沙 410016)

清末民初，蔡鍔堅決揭露和抨擊帝國主義侵犯中國行政主權的行徑，并在對外交往中，高揚國家主權的愛國旗幟，堅持公平正義的外交原則，講求有理有節的外交藝術，及時挫敗英國帝國主義干涉云南行政管理的企圖。但由于史料的原因，長期以來，蔡鍔行政主權思想與實踐鮮少有人進行研究。有鑒于此，筆者不揣淺陋，利用新發現的相關史料，試圖對這一課題進行專門研究，以期填補蔡鍔研究的這一空白，并對于我們在改革開放新的歷史形勢下，進一步加強對外交往與合作，切實提高維護國家主權的能力和水平有所裨益。

一

鴉片戰爭后，東西方列強蜂擁而至，憑借其雄厚的實力,通過軍事上發動戰爭、政治上加緊控制、經濟上大肆掠奪、文化上逐步滲透等各種手段,使清政府淪為“洋人的朝廷”，使中國淪為半殖民地半封建國家，并通過一系列不平等條約，在中國享有領事裁判、海關管理、內河航行及駐軍等特權，競相劃分勢力范圍，強行劃定租界和租借地，強開商埠，傾銷商品，掠奪廉價勞動力和原料，使中華民族處于水深火熱之中。

面對亡國滅種的空前民族危機，為了救國救民，年青的蔡鍔在時務學堂受梁啟超、唐才常等維新派重要人物的影響，接觸西學，萌生了國家和國家主權意識。在日本東京大同高等學校學習期間，蔡鍔繼續研習國家主權知識，他在一篇學習札記中寫道：

國家之有主權，即代表人民之公共權也。權散于私民，則渙散而微小；歸于統一，則強大而堅固，故不能不立一主權之國家。國家所主之權，國民所與之者也。國民之權大，則國家之主權亦必大；國民之權小，則國家之主權亦必小。此二權者有聚分之別，無上下之分，故所聚之權，常視其所分之權為大小強弱。故善治國者，常行其強大國民之權而舒伸之之政，故國家之主權，亦因之以強大舒伸，今之環球諸強國是也。不善治國者，常行其弱小國民之權而屈抑之之政，故國家之主權，亦因之而弱小屈抑，今之中國及土耳其是也。推及其初，不過逞一己之私，而侵奪人民之權，人民之權既就于消亡，而己之權隨之以化為烏有，其眼光如豆，只顧一己，不顧大局；只顧一時，不及未來，野蠻人之思想作為種種如是，亦可笑已。[1]12

與此同時，蔡鍔還注意到，當時世界各國在處理國與國之間的關系時均以國際法為準繩，并以尊重國家主權為國際法的基本原則，于是又開始研習國際法，并逐步認識到：

世界萬國，或主或奴，或君或藩，或擁廣大之土地而為人所蹂踏，或負眾多之人民而為他族所抑屈，一言以蔽之，曰：有權與無權而已，權而能自主與否而已。所謂自主權者，不受他國干涉之謂，內足以統轄一切政務，外足以捍衛鄰邦，或定政體，或開富源，或墾新地，或拓版圖，或擴張海陸軍備，或與他邦交定條約，或處分外人，縱橫馳騁，靡不如志，其故維何，皆職此自主權而已。失此權則不得為獨立國。[2]1

在此基礎上，蔡鍔特編譯《國際公法志》一書，希望以此向國人宣傳國際法和國家主權知識，號召國人以國際法為武器，維護國家主權，保全中國利益，克服外交困境，挽救國家危機。

在研習國際法和國家主權理論的同時，蔡鍔注意理論聯系實際，運用國際法的原理和原則，揭露和抨擊東西方列強違反國際法則，干涉中國內政，攫取中國權益的罪惡行徑。1907年，正在廣西編練新軍并暗中從事反清活動的蔡鍔，親身體會到英、法帝國主義對西南的種種侵略。為了反對英、法帝國主義對西南的侵略，蔡鍔以“擊椎生”的筆名，通過云南留日學生在日本創辦的革命刊物《云南》雜志，先后發表了《云南外交之失敗及挽回》《西江警察權問題》等文章，及時揭露英、法帝國主義競相侵略西南的行徑，并運用國際法的原則，比較系統地提出了收回利權、維護國家主權的進步主張。

在揭露和抨擊英、法帝國主義攫取中國鐵路、礦產、商埠、郵政、貨幣、警察權等方面權益的同時，蔡鍔還注意到法國帝國主義企圖仿效日本在關東設立民政廳之例，在云南蒙自設立民政廳，以攫取云南行政主權。對此，蔡鍔特在《云南外交之失敗及挽回》一文中，予以堅決的揭露和抨擊。首先，從國際法的原則出發，蔡鍔指出，以甲國之民與政，置之于乙國之領土，并發號施令，違反國際法：

有一定之土地，乃聚處一定之人民。有一定之人民，乃施行一定之政事。非其地即不得治其民，非其民即不得施其政。有國界以制限之，不能不有種族以區別之。有種族以區別之，不能不各有主權以統束之。故其地曰領地，民曰國民，政曰國政。就國政狹義之范圍言之，曰軍政，曰財政，曰民政。而民政之統屬于中央機關，則歸部臣管理之(日本從前有民政省)。民政之分寄于地方官廳，則歸府縣操縱之。是以甲國之政，治甲國之民，而施及于甲國領土之范圍，斷不能以甲國之民與政，置之于乙國之領土，而任其發號施命，以侵奪乙國之主權。此世界之公理，萬國共同之原則也。

接著，蔡鍔無情地揭露法國帝國主義企圖仿效日本在關東設立民政廳之例，在云南蒙自設立民政廳的狼子野心：

東三省為日俄之戰場，犧牲兩國之生命財產，而流血千里，以換得滿洲之利權。故其設民政廳，尚有強詞之可措。法人雖視云南為囊中物，而實行占領，尚需數年之期間。今亦儼然強硬要挾，欲設民政廳與東三省相對待。是已作為占領看待，欲實行其屬地政策，而不問相手方之承認與否，及第三者之干預與否。惟知積極進行，迫不及待，其禍心之勃發，固已昭然若揭矣。夫法人以路礦商埠，將次就緒，彼族之聚處吾滇者，必日多一日，不能不籌一善后之方法，以為處置之地位，于是而有民政廳之要求。要求之不遂，彼必以橫暴之行為而強設之。[3]39

同時，為了使滇人認識到“民政廳之創設，為喪失行政之主權”，蔡鍔進一步揭露法國帝國主義設立民政廳將對云南造成的危害。他強調指出：倘若法人的民政廳設立，云南“財務之行政，衛生之行政，經濟之行政，教育之行政，無一不可侵奪之。當時云南官吏，斷不能以干涉政權為鉗制吾人之手段，舉而加之于外人。更有甚者，彼民政既已擴張，即國權亦隨之而進步。如農工商之殖民既多，彼于我之領土內，可行使其租稅權。保護農工商之兵役既多，彼于吾之領地上，可行使其征兵權。侵犯我征兵、征稅之大權，無非借維持民政之發達所由生。由此觀之，內政無一不破壞，政權無一不墮落。吾敢一言以斷之，全部主權之喪失，即民政廳之胚胎所由成也”[3]48-49。

最后，蔡鍔“反復辯論，大聲疾呼，以告我云南大吏及一千余萬之同胞”：堅決拒絕法國帝國主義借設立蒙自民政廳干涉中國的內政要求，并強調，“拒之不堅，則成之必速。持之不力，則禍之必來”[3]49。

蔡鍔對法國帝國主義企圖干涉云南行政主權的揭露和抨擊，使人們逐步看清了法人在云南設立民政廳的真正目的和對云南的危害，為抵制法人在云南設立民政廳贏得了輿論上的主動權。在蔡鍔、云南的有識之士及云南各族人民的強烈反對下，清政府滇省當局懾于民眾的壓力，不敢答應法國帝國主義的要求，從而使其攫取云南行政主權的企圖并未得逞。

二

1911年10月30日，蔡鍔領導昆明新軍發動“重九起義”，一舉推翻了清政府在云南的封建專制統治，建立了民主革命政權，并被推為云南軍政府都督。

民國初年，法國、英國、意大利等國在云南河口、騰越、蒙自、思茅、昆明等地設立的領事機構并未撤離，一些領事機構對云南新生民主革命政權不懷好意，處處找茬，并利用南京臨時政府宣布的清政府過去與帝國主義國家締結的一切不平等條約繼續有效的對外政策，企圖干涉云南內政。因此，當時云南的外交工作十分繁重。

由于云南生產落后，大部分日用必需品如棉紗、布、百貨等都要靠從外省或外國輸入，其中相當數量的日用必需品通過緬甸進關再運入省內。一些不法商人將棉紗由緬經騰越關查驗并完稅、領取三聯稅單入關，在運往云南各地的途中，或將原棉紗加工成其他成品，或在原棉紗中夾帶其他物品，以逃避稅收；更有甚者，有的不法商人鋌而走險，在入關原棉紗中夾帶煙土等違禁品，以逃避檢查。云南府厘局發現上述現象后，為了打擊毒品走私、不法逃稅，立即采取措施，對由騰越入關且領取三聯稅單的物品在流入云南府之前進行查驗，如發現與原三聯稅單記載的物品不符的，則重征稅款；如發現夾帶煙土，則堅決依法查處。

云南府厘局的上述措施，使一些不法商人受到處罰和打擊，因而懷恨在心，轉向英國駐云南府總領事額必廉告狀。額必廉對不法商人的一面之詞信以為真，并認為，貨物由緬運滇已在騰越海關驗過且領有三聯稅單，因此在騰越、云南府一路均不得再行開驗，更不得重征稅款，云南府厘局的行為不僅違反向章，且直接影響了英貨的進口和流通，即于1912年7月30日照會云南軍政府都督蔡鍔，要求其命令云南府厘局停止上述執法行為。該照會曰：

洋貨由緬運滇已在騰關驗過，領有三聯稅單，至本城小西門厘局加以搜驗已屬不合，而搜驗時且又任意妄為，實系違背約章。寓省騰商二十人詳細開單報知本總領事。……蓋照約洋貨于進口稅外，完納半稅，領有三聯單，即可自由轉運，厘局只將單照驗，不得妄加干涉。今該商等運貨，照章無所違背，則貨物由騰越至云南府，不得再受厘局之搜驗，乃該貨不但在楚雄府及云南府西門搜檢，而搜檢之情狀殊不合理。蓋開拆時用刀及鐵條等件，使內裝之布匹價值減落，此外，又有某種貨物亦經領有三聯稅單，到云南府時征收稅款，名落地厘稅(音譯者)。本總領事不得不聲明，此系違背約章。[4]21-22

由于此事涉及云南的經濟發展、人民生活，特別是地方政府的行政主權，蔡鍔收照后，予以高度重視，立即命令云南軍政府財政司派干員認真進行調查。聽取相關情況匯報后，蔡鍔認為云南府有關部門對于進入云南府洋貨查驗之行政行為是正當的、必要的，不能按額必廉的要求予以停止，即于8月2日照復額必廉曰：

厘局向章，舉凡洋貨入關，領有洋關稅票亦須驗票放行，歷辦在案。惟此次查驗貨馱，乃系訪聞七月十六、十七、十八等日內有奸商私挾煙土于洋貨馱內，奉飭會警嚴密檢查。是以七月十六日有洋貨數馱進關，該小西關分卡書識均會警及府稅司事令該馱貨馬腳自行逐馱開視，而未有開視者概系棉花。該馬腳自請用鐵條探驗，而所驗各貨毫未損壞，且棉花即被雨濕，實系馬腳之過。……此外，實無重收落地厘稅之事。……查局卡書巡近日之檢驗，系為厲行煙禁、稽查夾帶起見，且每次均當同隨貨馬腳及巡警、府稅司事會驗，并無留難情事。今為便商起見，飭令各關卡遇取有三聯單之洋貨，非遇有十分可疑夾帶煙土及其他私貨者，不許中途開驗。[4]23-24

額必廉收照后，對云南政府有關部門及其調查結果感到懷疑，仍固執己見，又于8月3日第二次照會蔡鍔曰：

本總領事查悉某司調查此案情形殊不足以憑信，其所報告顯以不實之查報為根據，否則有意將此案確情隱匿。至騰商未向厘局索賠一節，不足證明貨物未受損壞。乃所以表示彼等深知若向厘員申訴，非徒無益，且因此而招厘員之恨，日后將更為難，俾受損失借圖報復。該商等之所以將此違背條約情事報知本總領事者，只因迭次搜檢，損失頗重。為切身利益計，覺勢有不得不然也。再某司所稱未收落地厘稅一節，與本總領事所得確情不符，自不能以此作為了結。應請貴都督嚴飭將此種不合之征稅立即停止，俾與條約三聯單之規章完全符合。最后，務懇貴都督飭令各厘局不但于途中不開三聯單之洋貨，且不得于該貨已到所指地點時將貨開拆。[4]29

對于額必廉懷疑云南政府有關部門的調查結果以及對于厘員的猜測，蔡鍔認為是毫無根據的，又于8月6日照復額必廉指出：

查某司即財政司，為本省軍政府行政之高等機關，其所命查之件皆行政行為，非得確據，未便認為失實。至騰商未向厘員索賠，恐圖報復一節，此等事在前清有之，當茲共和時代，此輩劣員決難見容軍政府。執法無私，若得確實證據，即當照例懲處。各官吏決不至如前之玩忽，視商民之利害恝然于中。其請將不合之征稅立即停止一節，七月二十八日馬戶黃寶山于洋貨馱內載有裹綢三包，在騰未填稅單，確為夾帶私貨，既經小西門厘局查實，飭即照章從減納厘，自非重征，并無不合。若果此外對于已出三聯單之貨有加征稅項，該商等能將憑據呈訴到財政司，當即立予查究。又請不得于洋貨已到所指地點時將貨開拆一節，查已完三聯單之洋貨，本不開驗，惟本省政府現定新章，厲行禁煙。商販每于貨馱進關時私夾煙土，干犯厲禁，本省政府自不得不酌施稽查之方。準照前因，特再規定一妥善辦法于所到地點遇有可疑之點，酌為開驗，務于該商貨物不致有所損壞，并嚴禁留難。此舉于公家煙禁及盤查漏稅有益，而于誠實商人無害，自可不必置議。[4]28-29

對于蔡鍔以上解釋，額必廉仍不滿意，又于8月21日第三次照會蔡鍔，提出四個問題：

第一，仍堅持商會的調查結果不可信：“貴都督飭令財政司調查此案，彼又轉令本處商會照辦。該商會即分向駐省騰商查詢曾否申訴于英國領事，如無其事，索書作據，指申訴者為漢奸，并說明，一經查出，當令受罰。”

第二，仍堅持中國官吏不可信：“中國官吏辦事之方法，由本總領事觀之，覺今昔無甚更變。……至騰商未向厘局申訴，其故實由于彼等習見官吏辦法，覺民國厘員與前清厘員無所區別，訴之亦無從得直，即此次騰商訴于本總領事，其所受待遇之情形，亦何能使彼等深信民國辦法較前清時代為改良也。”

第三，仍堅持小西門厘局重征已出三聯單貨物之稅：“重征三聯單貨物之情事未嘗無之”，為“證明事實”，又“附上洋紗稅單兩紙，單上納稅人名業已除去，其日期亦經涂抹，此蓋有意藏匿，期免官吏之報復也”。

第四，仍堅持小西門厘局的查驗“或毀壞貨物，或使其受損，減少價值”。

最后，額必廉重申：“從前查驗三聯單貨之方法，小西門厘局當照舊施行，且于此種貨物重征不論何種之不合稅項，立即停止。”并聲稱：“將來文抄送本國駐京欽差。”[4]30-31

8月28日，針對額必廉的來照，蔡鍔逐條認真照復：

第一，“財政司轉令商會調查并威嚇商人，實無此事。……來照所云，恐系轉告者設詞聳聽，請注意焉”[4]32-33。

第二，“共和時代劣員不能見容，是乃實事。舉凡委任官員，均嚴定章程，若不能稱職，立予撤究，懸牌登報，昭昭在人耳目，且官吏之被罰者，為數甚眾。如厘員果不自愛，蔑視功令，為長官所不覺查者，商民盡可赴財政司申訴，必當立予跟究”[4]32-33。

第三，“查交來二單系財政司印發正式厘票，而所填織土布之紗，每捆抽銀五分，核與定章符合，蓋本省所出土寬布及洋棉線二項，均系到省洋紗所作，發市銷售，均須照章上納厘稅。前清光緒十八年(1892)經云南政府議定，凡領有關票到省之洋紗歸行銷售，無論作布作線，先向買主每捆扣收出關厘銀五分，此后買回洋紗所織土布色線及原捆洋紗出關，由行出飛赴云城厘局領出關照票，不再抽厘。此等辦法通行將二十年，各商均無異議，且洋紗原數進關，只以三聯單為憑，洋紗分售出關，每捆始納五分之厘，且有買主、賣主之別，以此衡奪是非，不待辨而自明”[4]32-33。

第四，“已飭財政司嚴令各局、卡，通知商會員或自治局紳及貨主到場，眼同檢查，用示體恤”[4]32-33。

蔡鍔以上回復，有理有據，義正詞嚴，充分展現了其維護行政主權、寸步不讓的決心。

9月16日，額必廉仍固執己見，第四次照會蔡鍔，引用《天津條約》《煙臺會議條約》中關于“洋貨一次完納子口稅，領有單照，即準運往內地，不再抽收厘金”的條文，要求蔡鍔“飭令厘局，將此項三聯單洋紗進省每捆抽收五分之稅，……立即停止并恪守約章”。并再次威脅要“將云南政府如此違約情形報告本國駐京欽差”[4]34-35。

9月21日，蔡鍔照復額必廉，再次耐心解釋曰：

已進關之原料，業經分銷，另行改裝、制造別物，再為轉運出關，則名目既殊，貨色亦異，乃有另納厘金之事。查前清云南政府因進省洋紗轉售織布紡線，若就機房挨戶抽厘，實屬繁瑣，又以土布每匹應納厘一分二厘，以洋紗一捆織布六匹計算，每捆應納厘七分二厘，因欲從寬酌減，乃定章僅向買主扣收厘銀五分，以后改織布匹紡成色線概行免收洋紗進口轉售后應納厘金。章程如是，核與中英條約實無妨害。貴總領事照請停收，礙難照允。

最后，對于額必廉屢次聲稱“將云南政府如此違約情形報告本國駐京欽差”，蔡鍔也嚴正表示：“此案既經彼此報告北京，若不能在此了結，則請靜候貴國駐京欽差與敝國外交部商辦可也。”[4]35-36

額必廉見蔡鍔態度非常堅決，深感在這樣一個強有力的對手面前已無計可施，只好于9月24日照會蔡鍔曰：“接貴都督本月二十一日照會，不允將此項不合之征收停止，除將來文抄送本國駐京欽差外，特此照復滇軍都督蔡。”[4]37

鑒于額必廉固執己見，不聽解釋，問題上交，蔡鍔也于9月28日致函北京政府稅務處和外交部，詳細匯報了有關情況和理由，“以便于英使提議時對付，有所查考”[4]17-19。

10月8日，英國駐華公使朱爾典就云南府之事照會外交部，要求其“轉飭滇省于此項約章必須確切遵守，立將所收之稅刻即停止”[4]4。

10月22日，外交部根據蔡鍔的報告，并經認真研究后，正式照復朱爾典曰：“該省查驗領有三聯單之貨，系防有夾帶私土，并無重征稅捐情事。至額總領事所指抽收厘銀之洋紗，亦系已用于改造紡織色線、土布者，自與三聯單無涉。蓋約章準將子口稅歸并一次完納之意，系為免沿途查驗、抽捐之阻滯。至該物改造以后，自當別論。是以該省推行將及二十年，各領并無異議，額領事所指違約重征，實系未明原委所致。”最后，外交部請其將上述意見達知額必廉，以“免滋誤會”[4]41。

這樣，雖然雙方經過四個回合的激辯，但在蔡鍔對云南軍政府行政主權的堅決維護下，額必廉及英國駐華公使朱爾典干涉云南行政管理的圖謀并未得逞。

三

從清末對云南外交失敗的批評到民國初年查驗棉紗一案，我們不難看出，蔡鍔的行政主權思想與實踐堅持合法、合理、合情的原則，具有三個方面的鮮明特色，對于我們今天在對外交往與合作中，增強國家主權意識，堅決維護國家主權，仍然具有重要的借鑒價值和現實意義。

第一，高揚國家主權的愛國旗幟。堅決維護國家主權，是蔡鍔愛國主義思想的重要內容之一。無論是云南民政廳的設立，還是云南軍政府設關檢查進入云南府的貨物，都是中國的內政，是中國國家主權的體現，任何外國政府和機構不得干涉。因此，蔡鍔無論是面對法國政府提出的設立云南民政廳的無理要求，還是在與英國使節額必廉的交涉過程中，都始終堅決維護國家主權。尤其是在與額必廉的交涉過程中，在主權這個原則問題上，蔡鍔更是寸步不讓，據理力爭，堅決不答應額必廉多次提出的無理要求，體現了其堅決維護國家主權的愛國精神。

第二，堅持公平正義的外交原則。在與額必廉前后四個回合的交涉中，蔡鍔始終堅持不以勢壓人，堅持以平等交際的禮節，心平氣和、反復耐心地解釋和說理，通過擺事實、講道理的方式，使對方理屈詞窮，不失泱泱大國地方軍政首長的風范和氣度。尤其是蔡鍔要求查驗時“通知商會員或自治局紳及貨主到場”協同檢查，更是體現了查驗工作的公正性、公開性和公平性，使被查驗者無話可說，為查驗工作不受質疑，維護云南行政主權創造了有利條件。

第三，講求有理有節的外交藝術。在對外交涉中有理、有節、有度也是蔡鍔外交思想的重要內容和特色。“或毀壞貨物，或使其受損，減少價值”是額必廉反對云南政府查驗領有三聯單貨物、企圖干涉云南行政主權的重要理由。對此，蔡鍔也認為，查驗貨物應以不損壞原物為度，于是在堅持不停止查驗工作的前提下，“再規定一妥善辦法，于所到地點遇有可疑之點，酌為開驗，務于該商貨物不致有所損壞，并嚴禁留難”。這一規定，無疑吸取了額必廉反對意見中的有益成分。這體現了蔡鍔在應對國際斗爭的事件中，在國家主權的原則問題上堅決不讓步，但也注意吸收對方訴求中的合理部分，借以改進工作，做到既要堅決反對外國干涉行政主權，維護國家和地方主權，又要體現公正執法，文明執法，讓對方找不到反對借口，并求得廣大人民群眾的理解與支持。同時，這也表現了蔡鍔有理、有節、有度的外交藝術。