我國行政復議制度的改革歷程與立法完善

陳子君

(中國政法大學 法學院， 北京 100088)

1999年《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)頒布，復議制度作為行政爭議解決的重要機制在監督依法行政、保障公民權利和解決行政爭議上發揮了重要作用。但在實踐中，行政復議面臨“大信訪、中訴訟、小復議”和“不敢、不愿、不想復議”的問題，學界和實務界將其原因歸結為立法之初的反司法化定位制約復議權的公正獨立行使[1]。2008年，國務院發布《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(以下簡稱《試點通知》)，在北京等8個省份開始行政復議委員會的改革試點工作，在行政復議體制和運行程序等方面借鑒司法化的優勢，以提高復議制度的公正獨立性。

實踐中的改革探索也推動了學界對復議制度的探討，產生行政復議制度的性質與功能定位之爭。通過梳理文獻發現，復議制度的功能定位經歷了由立法之初的內部層級監督為主向以解決行政爭議和保障公民合法權利為主的轉變[2-4]。改革路徑中也始終存在司法性和行政性的爭議。復議制度主導功能定位的轉變勢必對復議體制、運行程序以及組織機構的設置產生影響。2020年6月，全國政協召開“以人民為中心健全行政復議制度推進國家治理體系和治理能力現代化”座談會，從性質定位、制度優勢等方面明確了修法框架。在修法步伐不斷加快的背景下，對改革中的經驗與問題進行反思，增加有效制度供給，推動《行政復議法》的修改和制度完善成為學界與實務界的共同愿景。為此，本文將結合改革實踐，對復議制度的改革目標、現狀和問題予以分析，并對其立法完善進行探究。

一、行政復議改革路徑的整體審視

自2008年行政復議委員會改革工作開始，復議制度改革范圍由復議體制向制度運行機制等方面不斷擴展，存在諸多創新探索。以下將對復議改革路徑進行整體審視。

(一)行政復議改革措施的梳理

1.行政復議的體制改革

依據復議權集中程度的不同，體制改革存在三種模式，即全部集中、部分集中和不集中模式。

全部集中模式是指各政府部門的行政復議職權全部集中由同一級人民政府行使，并在政府部門內設立行政復議委員會負責疑難案件的審理工作。該模式有效整合了過去較為分散的行政復議資源，改變了“條塊結合”的復議管理體制，提高了復議機關的獨立地位。實踐中具體存在兩種模式：山東模式和哈爾濱模式。前者是將行政復議的受理、審理、決定三項復議職能都集中到政府行使。后者是集中全部部門的部分權限，即行政復議委員會集中行使受理、審查等行政復議權限，決定權限依然保留在原復議機關。

部分集中模式是指部分政府部門的行政復議權集中到政府統一行使，并設置行政復議委員會和委員會辦公室分別負責案件的受理、調查、審理和決定工作，其他政府部門仍采用原有的管轄體制。

不集中模式是指保持原有的復議體制，吸收外部人士，如法學專家學者、律師等專業人員，組成復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。

2.行政復議的“三化”改革

為加快法治政府建設、實現行政復議的高效便民，復議制度在體制改革外還積極開展“三化”改革，即規范化、信息化和職業化改革。

規范化建設集中于辦案流程規范化和職能履行規范化。2011年，《關于進一步加強行政復議工作規范化建設的實施意見》明確要“規范行政復議受理工作、審理工作以及規范行政復議決定和監督指導工作”。在受理階段，落實復議權利告知制度，暢通復議申請渠道；在審理階段，借鑒司法化優勢，采用抗辯式的聽證程序，擴大聽證的適用范圍。

信息化建設得益于人工智能、大數據等新技術在法治政府建設中的運用。具體表現為：一是通過網上復議工作平臺的建立，解決“案多人少”的壓力，提高辦案效率；二是通過復議大數據，健全復議公開制度，包括復議案件信息、審理過程和決定文書的公開。

職業化建設旨在加強復議人員的專業能力。2017年《行政復議法》修改，使取得“法律職業資格證書”成為復議人員的必備要件，并要求復議案件應配備專職行政復議人員，不斷健全人員培訓機制。

(二)復議制度改革的目標定位

改革是否實現了預期目標是判斷改革成效的重要標準。為此，以下將首先對復議制度改革的目標進行分析。

1.階段目標：提高復議制度的獨立性

《行政復議法》第3條明確了行政復議機關和復議機構的法律地位，同時在第12至15條規定了以“條塊管轄”為主，以“條條管轄”和“原機關管轄”為輔的管轄體制。但這種體制在獨立性和公正性上存在缺陷，復議機構設置不統一、地位不獨立，要聽命于所屬的行政機關和機關負責人，導致其在化解糾紛中未發揮實際作用[5]。管轄體制中第14條也因“自己做自己案件法官”違背正當程序原則而遭到學界的詬病[6]。因此，復議改革的直接目標在于提高復議制度的獨立性，通過獨立性實現案件審理的公正性，提高復議制度的社會公信力。

2.整體目標：構建解決行政爭議的主渠道

行政復議制度改革以構建行政爭議解決的主渠道為整體目標。這一目標的形成經歷了不斷醞釀、深化的發展階段。

2006年，《關于預防和化解行政爭議 健全行政爭議解決機制的意見》明確提出要“積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法”。同時相關政策文件相繼出臺，將完善行政復議制度作為重要內容。2007年《行政復議實施條例》的修改也將“解決行政爭議”作為復議制度的重要目的之一。2008年的《試點通知》再次明確“提高行政復議解決行政爭議的質量和效率”。故提高復議制度的爭議解決能力成為改革的重要制度背景和現實需要。

2010年，應松年教授明確提出要把行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道[7]。2011年，中央政治局第27次集體學習時強調，要充分發揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用。學界對行政復議制度的功能定位也進行了探討。通過梳理文獻發現，復議制度的功能定位經歷了由立法之初的內部層級監督為主向以解決行政爭議和保障公民合法權利為主的轉變，將復議制度建立為行政爭議解決的主渠道成為學界共識[8-9]。因此，提高復議制度的獨立性是復議改革的階段性目標，而將復議制度建立為行政爭議解決的主渠道成為復議制度改革的整體目標。

二、行政復議改革的成效分析與原因

為探究這一制度改革是否實現了其改革初衷，以下將從復議制度改革的目標出發，對其改革成效進行分析。

(一)對復議改革成效的實證檢視

基于復議改革的目標定位，本文從復議體制獨立性和爭議解決主渠道目標的實現兩方面確立分析框架。

就獨立性目標而言，本文選擇從“復議直接糾錯率”“復議決定維持率”“復議決定撤銷率”“復議決定確認違法率”進行分析。復議直接糾錯率是指復議機關撤銷、變更、責令履行、確認違法4種決定所占比例之和，也即對原行政機關不利的復議決定比例[10]。當前，復議直接糾錯率越高、復議決定維持率越低、撤銷率和確認違法率越高則意味著復議體制越積極地糾正行政機關的錯誤，獨立性越強。

在爭議解決主渠道方面，主要標準有：第一，行政復議案件數量的變化情況。用此來分析行政復議制度在爭議解決中的功能是否充分發揮，是否實現了“爭議解決主渠道”的目標定位。第二，“復議決定責令履行率”和“復議決定變更率”。“實質性解決行政爭議”在實體上的重要衡量標準即行政實體法律關系經由爭議解決機制獲得實質處理，原告實體權益獲得有效救濟[9]。在四類復議決定中，變更決定是復議機關直接改變原行政法律關系。責令履行決定是指在行政不作為案件中，復議機關直接課予原行政機關某種作為義務的復議決定。在決定內容上，相較于撤銷和確認決定，變更和責令履行決定作出后，無需再行啟動行政程序，故更有助于在實體上實現公民合法訴求，一次性化解行政爭議。因此，責令履行率和變更率的高低情況說明復議機關在實體上解決行政爭議的成效情況。第三，經過復議后不再提起行政訴訟的案件比率，即定分止爭率。“實質性解決行政爭議”在程序上的重要衡量標準即爭議解決機制程序終結后不再啟動新的法律程序[9]。對行政復議而言，則是在復議程序之后不再啟動其他的行政爭議解決機制。因此，定分止爭率越低意味著復議階段化解行政爭議的實效性越差。

基于此，本文結合1999年至2018年間的數據(1)數據來源于中華人民共和國司法部、中國政府法制信息網發布的歷年全國行政復議和行政應訴案件統計數據，參見：http://www.moj.gov.cn/government_public/node_634.html，最后訪問日期為2021年1月28日。對改革成效進行分析。

1.復議改革的積極成效

復議改革激發了復議制度在爭議解決中的功能，表現為：

首先，復議制度解決行政爭議的功能進一步發揮。直觀表現為自2008年后案件數量的增長態勢，2018年的受理量(211 058件)是2008年(69 175件)的3.05倍。可見，復議制度越來越得到社會公眾的信賴，社會公眾“不愿、不會、不敢復議”的情況有極大改觀。

其次，復議制度的獨立性有所提升。這體現在自2010年直接糾錯率大致呈現上升趨勢(見圖1)。其盡管在2013年有所下降，但之后又有所上升。撤銷決定率在2008年雖未呈現出上升趨勢，但其下降幅度明顯低于復議改革前，且自2013年起出現上升趨勢(見圖2)。確認違法率在2010年以后呈現出大幅度上升趨勢(見圖3)。由此可見復議制度監督行政機關依法行政和糾錯的功能正在逐步體現。

圖1 全國行政復議決定直接糾錯率變化趨勢圖(1999—2018年)

圖2 全國行政復議撤銷率變化趨勢圖(1999—2018年)

圖3 全國行政復議確認違法率變化趨勢圖(2000—2018年)

2.復議改革的問題檢視

通過實證分析，筆者發現復議制度改革存在以下問題：

一是行政爭議解決“主渠道”的功能定位尚未實現。“主渠道”目標的達成需發揮行政復議在爭議解決中的“過濾器”作用，實踐中大多數行政爭議由復議制度予以解決[11]，而且這也為其他各國經驗所證實。例如，同一期復議案件與訴訟案件的比例在美國是24∶1，日本約為8∶1，韓國則為7∶1[12]。我國進行行政復議制度改革后，盡管復議案件數量不斷上升，但其仍與行政訴訟案件數量基本保持相同水平，可見沒有發揮主渠道的功能。而且近年來，我國行政訴訟的案件數量在不斷增長，這表明復議制度尚未有效地吸納行政訴訟的辦案壓力。我國“大復議、中訴訟、小信訪”的爭議解決機制尚未實現。

二是“實質性解決行政爭議”的制度實效尚未發揮。具體體現在：首先，在程序上，復議改革過程中的“定分止爭率”整體上呈現下降趨勢，由2008年的81.81%下降至66.01%(見圖4)。這說明較多復議決定不為當事人所接受，終局性解決行政爭議的功能存在不足。復議制度難以切實有效地定分止爭，當事人的實體權利也難以得到迅速的、一次性的救濟。其次，在實體上，變更決定率由2008年的0.77%下降至2018年的0.21%(見圖5)，責令履行決定率在2015年至2018年由2.69%下降至1.96%(見圖6)，而復議決定維持率在2008年至2016年有所下降后，又開始上升(見圖7)。這也表明復議制度在實體審理方面的功能尚未得以充分發揮，難以實現對當事人實體權利迅速的、一次性的救濟。同時，通過對直接糾錯率和各類復議決定變化率的綜合分析發現，直接糾錯率上升的原因，不在于有助于在實體上化解行政爭議的變更決定和責令履行決定，而在于復議決定確認違法率和撤銷率的上升。可見，行政復議在實體上有效保護公民合法權益及時實現、實質性解決行政爭議的功能未完全實現。

圖4 全國行政復議定分止爭率變化趨勢圖(2008—2018年)

圖5 全國行政復議決定變更率變化趨勢圖(1999—2018年)

圖6 全國行政復議決定責令履行率變化趨勢圖(1999—2018年)

圖7 全國行政復議決定維持率變化趨勢圖(1999—2018年)

綜上可見，行政復議制度在行政爭議解決的積極作用正逐漸彰顯，而且復議改革提高了制度的獨立性和公信力，但“行政爭議解決的主渠道”、“大復議、中訴訟和小信訪”爭議解決機制以及實質性化解行政爭議的目標尚未實現。

(二)復議改革困境的原因分析

當前，復議案件數量不斷增長，行政復議仍面臨實質性解決行政爭議和保護公民合法權益功能尚未充分發揮的困境。其原因有：

1.復議體制中的獨立性不足

復議權集中、設置復議委員會并引入外部專業人士的目的在于提高復議機關的獨立性和案件審理的公正性，但在實踐中，復議體制缺乏實質性獨立。

首先，復議委員會僅審理較少部分的行政復議案件，大多數的復議案件仍由原法制機構中的工作人員進行審理。在實踐中，復議委員會的審理范圍多限于疑難復雜、社會影響較大或審理意見分歧較大的行政復議案件。但“疑難復雜”等本身便是不確定法律概念，在面對具體案件時仍需由行政復議機關予以認定，故是否由行政復議委員會進行審理，復議機關仍具有較大決定權。如在2007—2012年行政復議改革試點期間，北京市行政復議委員會實際上只處理了61件行政復議案件[13]。這也說明事實上復議委員會僅負責少部分案件的審理，更多案件仍由復議委員會辦公室進行審理。因此，在實踐中大多數復議案件仍由政府法制部門進行審理，復議委員會獨立性的優勢難以充分發揮。

其次，復議委員會中的人員缺乏實質性獨立。行政復議中的獨立性問題包含兩個方面：辦案機構的獨立性和辦案人員的獨立性[14]。目前，復議改革通過復議權的集中行使、復議委員會的設置等方式提高復議體制的獨立性。但可以發現，存在直接負責案件審理工作的復議委員會成員缺乏相應獨立性的問題。復議委員會由常任委員與非常任委員組成。常任委員通常任職于行政機關，受首長任免，工作由其指派，人事管理由其所在機關管理，而非常任委員雖不隸屬于行政機關，但其選任流程、相關物質保障機制也受行政機關主導。因此，復議人員獨立性缺乏，這也制約了案件審理的公正性。

2.專業性優勢未得以發揮

復議制度的專業性優勢具有雙重性，包括法律專業性和行政管理專業性。行政復議人員的專業知識也包括行政管理專業知識和法律專業知識。對行政法律關系中的實體問題進行更廣和更深的審查是行政復議的優勢之一，這是學界的共識[15-17]，但目前復議改革對行政管理專業性優勢缺乏足夠的重視，具體表現為以下幾個方面。

首先，復議組織中的人員改革呈現出向通才型轉變的發展趨勢。復議改革側重于法律專業性的提升，且在改革實踐中，復議委員會中非常任委員多由律師、法學專業方面的學者等法律專業人員構成。同時，法律職業資格逐漸成為復議人員的必備要件。可見，復議制度改革中專業性優勢的發揮側重于法律專業性，而行政管理專業性上的優勢被輕視。

其次，復議權集中行使削弱了傳統上具備的行政管理專業性優勢。復議改革中復議權集中的目的在于整合行政復議資源，實現案件的專業化審理。2019年國務院機構改革重新組建司法行政機關，用以負責復議案件的審理工作。但行政管理的專業性涉及產業實踐的共享性理念，歷經多年積淀而成，與行政機關的文化有關，與被規制產業的特征有關，來源于復議人員在長期的行政管理活動中積累的專業性能力[18]。復議人員的集中化使其難以通過不斷的行政管理活動獲取專業性能力，從而弱化了復議人員在行政管理中的專業性優勢。

由此可見，側重于復議人員的法律專業性和復議權的集中行使在一定程度上削弱了復議制度中的行政管理專業性優勢，這與當前行政管理活動分工日益精細化的趨勢相背離。

3.復議與訴訟同構性的掣肘

在制度層面，相較于行政訴訟，行政復議在爭議解決中具有獨特優勢，如不受成熟原則所限，審查范圍更廣，可對規范性文件進行審查等。但在當前，復議與訴訟在制度上的同構性成為制約復議改革發揮成效的掣肘因素。這具體表現為：第一，受案范圍的同構性制約其“主渠道”功能的發揮。目前，行政復議法和行政訴訟法均采用“列舉+概括”的立法模式，以行政行為侵害公民、法人和其他組織合法權益為判斷依據，并且均將內部獎懲、任免等內部行政行為排除在復議與訴訟受案范圍之外。故兩者的受案范圍均以能夠產生外部效果的行政行為為限度，未體現出行政復議審查范圍更廣的優勢。第二，審查標準和審查強度的同構性不利于爭議的實質性解決。兩者均將“主要事實不清、證據不足的、適用依據錯誤的、違反法定程序的、超越職權、濫用職權和明顯不當的”作為合法性審查的主要依據。盡管《行政復議法》第1條規定可以對“不當”的具體行政行為進行監督，但缺乏具體的制度設計，這制約了行政復議合理性審查功能的發揮。

三、行政復議制度的立法完善

面對社會轉型時期行政爭議的頻發，復議制度應著力于發揮其爭議解決主渠道的功能定位，建立“大復議、中訴訟、小信訪”的爭議解決機制。

(一)立法完善的路徑分析

行政復議制度的立法完善應從以下路徑展開：

1.依法實施原則

2008年國務院發布的《試點通知》中明確了“依法實施”的指導原則。但我國現行《行政復議法》中的復議體制與改革中復議委員會的復議權集中模式相矛盾。為此，山東省于2009年出臺專門的《山東省行政復議條例》，為行政復議體制改革提供了地方性法規依據，賦予政府可以集中行政復議的權限。但復議制度作為我國公民權利救濟的基本制度，仍需法律的明確以為其提供充分的正當性支持。同時，在實踐中，各地在復議委員會模式和復議權的集中程度上進行的不同類型的探索模式也亟待立法予以明確、統一。而法律依據的不統一成為復議制度改革的潛在風險，會使其缺乏正當合法性基礎。同時各省市間復議改革措施的不統一性也導致復議改革的現實成效存在地方差異，影響復議制度功能的發揮和政府公信力的樹立。因此，在修法步伐不斷加快的背景下，復議制度的立法完善應充分汲取復議改革中的有益經驗，并對復議改革中的現實問題予以充分回應。

2.整體性原則

行政復議獨立性的目的在于提高案件審理的公正性，而專業性的目的在于實現案件審理的高效性，提高案件審理質量。因此，案件審理的公正性和高質量同為復議改革的重要目標。

復議改革之初，我國通過復議權集中、復議委員會的設置來提高復議制度的獨立性，開啟了復議制度的司法化改革路徑。而在改革中，復議改革再次面對復議與訴訟同質化的質疑[19]。可見，司法化和行政性的關系成為復議制度立法完善的核心議題。事實上，其癥結在于獨立性和專業性、高效性之間的平衡。我國改革實踐中面臨因獨立性而削弱復議制度專業性優勢的困境，而這也并不為我國所獨有。結合國外改革經驗，公正性目標的實現不僅有賴于復議體制的獨立性，同時還可以通過程序制度、職能分離等手段予以實現[20]。正如德國學者所言，雖然憲法的分權要求不能適用于行政內部，但并不妨礙將作為這種要求根據的不同職能之間的相互制約思想適用于行政內部[21]55。因此，行政復議制度的立法完善應從整體性原則出發，可以通過多元手段提高復議制度的獨立性，并在獨立性和專業性、司法化和行政化優勢之間尋求平衡。

3.發揮比較優勢

“爭議解決的主渠道”“大復議、中訴訟、小信訪”目標的提出，事實上是在明確不同爭議解決機制之間功能優勢的基礎上，對復議制度賦予更高的制度期待，發揮行政復議在爭議解決中過濾器的作用。而這不僅是學理上的預設和政治上的決斷，也有其相應的制度基礎。在解決行政爭議中，囿于司法權對行政權的尊重，行政訴訟在審查范圍、審查標準和司法裁判等多方面具有局限性[19]。相較之下，復議制度作為內部監督救濟制度，具有多方優勢：一是在受理環節，不受成熟原則限制盡早介入行政爭議，并對其中的事實問題進行審查；二是審理強度更深，可以對行政行為進行合理性審查；三是在決定環節，復議機關有更寬的權限作出變更決定權；四是行政復議制度作為內部監督機制，復議人員對行政管理事務更為熟悉，便于對行政法律關系中的實體問題進行審理，并作出實體性決定。因此，復議制度的完善應當發揮其比較優勢，實現其作為爭議解決主渠道的功能目標。

(二)立法完善的具體措施

1.行政復議權的相對集中

在管轄模式上主張實行復議權集中的差異化，以“塊塊管轄”為主、“條條管轄”為輔。2018年《國務院機構改革方案》提出“將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部”，并由司法部承擔復議職能。具體制度設計應以機構改革為背景。一方面，為提高其獨立性，原則上以實行“塊塊管轄”模式為主。由縣級以上人民政府在司法行政機關內設置行政復議局作為復議機構，負責案件的具體審理工作。另一方面，為避免“自己做自己案件的法官”，且充分發揮其專業性優勢，在特殊領域實行垂直管轄模式；一是對于海關、稅務、金融管理、外匯管理和市場監督等實行垂直領導的國家機關，鑒于復議案件的專業性，可仍保留垂直管轄體制。二是以各級人民政府和司法行政機關為被申請人的復議案件，適用垂直管理的管轄體制。對于以司法部為被申請人的復議案件，由國務院的復議委員會進行審理。

2.復議委員會的制度建設

復議委員會的制度建設不僅要注重加強其獨立性，同時還要發揮復議委員會的專業性優勢。

首先，發揮復議委員會的專業性優勢，應該平衡法律專業人員和行政管理專業人員的比例。在法律專業人員之外應增加行政管理領域內專業人員的引入。在實踐中，復議案件較多分布在交通管理、治安處罰、征地拆遷、社會保障、工商管理、城鄉規劃和食品安全等專業領域。且隨著行政管理活動的豐富，行政爭議的復雜性和專業性程度也不斷提升。對此，可依據復議案件的專業性和案件數量情況，在相關領域設立相應的復議委員會。這樣一方面有助于加強復議制度在行政管理專業性方面的優勢，另一方面有利于應對復議權集中行使后“案多人少”壓力的產生。

其次，保障復議委員會的獨立性。獨立性不僅包括機構獨立，同時還包括人員獨立。應通過立法完善，確定相應的制度，提高復議委員會中人員的實質性獨立。在修法中，應明確復議委員會常任委員和非常任委員的選任機制、審理案件時委員的遴選機制以及相應的紀律規則、監督機制和淘汰機制。由此，通過責任機制的確立，使復議委員會委員更加謹慎、公正、專業地審理案件。

3.受理范圍的拓展

為發揮行政復議在爭議解決中的比較優勢，應以“主渠道”之期待來拓寬受案范圍，發揮復議制度在爭議解決中過濾器的功能。

首先，將內部行政行為納入復議受案范圍。在我國現行的法律制度中，行政訴訟將內部懲獎、任免決定等內部行政行為排除在受案范圍之外，其原因在于現有立法中存在申訴等專門的內部救濟途徑，而且可避免司法權侵害行政機關內部管理的自主空間。但讓復議制度作為內部監督機制，并不存在權力越界的擔憂，而且隨著行政復議制度的公正性不斷增強，將內部行政行為納入復議受案范圍，更有助于發揮其爭議解決的主渠道功能。

其次，將預備性、中間性的階段行政行為納入復議受案范圍。多階段行政行為是指需由其他行政機關參與表示意見、同意或者核準方能達成的行政行為。隨著職能分工的精細化，行政活動往往是由多個前后聯系的階段性行為組合而成。例如，《娛樂場所管理辦法》第11條規定，向文化主管部門申請設立娛樂場所，應當提交“消防、環境保護部門的批準文件”。傳統上認為多階段行政行為中的前階段行為只向后階段行為機關作出，不具有外部效力，故在現行立法中復議和訴訟將其排除在外。但在實踐中，一些階段性行政行為中的前階段行為同時也向行政相對人作出對外表示，由此而具有外部效力。復議制度作為內部監督救濟制度，并不受成熟原則限制，故將階段性行政行為納入受案范圍，有助于激發其爭議解決主渠道的功能。

4.審理程序的繁簡分流

復議制度的司法化改革并非是對司法程序的簡單復制，而需在司法化和行政性優勢之間予以平衡。在提高審理程序獨立性的同時，應通過合理劃分聽證程序的適用范圍及其程序類型，發揮其高效性優勢，實現行政爭議的及時化解。從國外的復議程序來看，書面審查在復議中占據主導地位，對聽證程序，尤其是對抗式審查持謹慎態度[22]。為實現行政復議高效性與當事人參與權的平衡，筆者主張對聽證程序予以類型化，區分一般聽證程序和簡易聽證程序，并遵循以簡易程序為主、一般程序為例外的原則。在簡易聽證程序中，給予申請人和被申請人當場參與、口頭陳述意見的機會。一般聽證程序可借鑒訴訟中對抗式的審理方式，引入訴訟程序中的調查、辯論和最后陳述，但僅適用于案件疑難復雜的情況。通過程序上的繁簡分流實現行政復議高效性的功能優勢，同時科學合理地配置行政公共資源。

四、結語

在“主渠道”“大復議”這一目標下，行政復議制度改革在解決行政爭議、保護公民權利和監督依法行政方面發揮了重要作用。其雖然為復議制度的完善積累了一定的成功經驗，但同時在獨立性和專業性的權衡等問題上也存在一定的制度漏洞。未來應當以《行政復議法》修改為契機，在制度建設層面，在管轄體制和復議委員會制度以及審理程序方面權衡好司法化與行政性優勢，并通過受理范圍的拓展激發行政復議制度自身的專業性優勢，從而為行政復議制度改革提供充分的正當性基礎，實現行政復議制度改革的穩步、持續、有序推進。