風險管理在重大公共衛生事件安全管理中的運用研究

焦 嬌

(上海開放大學 公共管理學院， 上海 200433)

所謂風險管理亦即對風險進行的管理。有人說風險是風險事故發生的概率，也有人說風險是損失發生的可能性，還有人說風險是人們對風險事故所帶來損失的一種主觀認識[1]。但是，無論人們怎樣定義風險，不可否認的是，風險無處不在，風險難以管理。1986年，德國社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中指出：人類在20世紀已經進入風險社會[2]。自此，人們逐漸達成了共識——風險已成為人類生活的一部分，人類必須學會并習慣與風險共存，與風險共舞，并且通過對風險進行管理，保持人類社會的安全發展和持續進步。與此同時，人們從20世紀初的僅僅關心企業風險發展到今天越來越關心社會安全方面的風險。雖然在這個過程中遇到了各種困難，但是風險管理無疑在現代社會的安全管理中占據著越來越重要的地位。重大公共衛生事件的安全管理是安全管理中的一個重要組成部分，本文想要探討的是風險管理在重大公共衛生事件安全管理中運用時碰到的問題及解決辦法。

安全管理可以劃分為常態安全管理階段和非常態安全管理階段。風險管理是常態安全管理階段的起點，而應急響應和危機管理則屬于非常態管理的一部分。毋庸置疑，作為安全管理起點的風險管理也是一種預防管理，它通過消除安全風險隱患，將風險事故扼殺在萌芽狀態，或者將風險事故的損失降到最低[3]。

重大公共衛生事件是公共衛生事件的一種，這種公共衛生事件帶來的損失特別巨大，影響的范圍特別廣泛，其所帶來的負面影響將在很長一段時間內不能消除。這種事件通常是偶發性事件，在不知不覺中突然發生，讓人防不勝防。拿2019年年底發生的新冠肺炎疫情來說，新冠病毒是一種人類社會從來沒有碰到過的病毒，它恐怖的傳播速度和變異能力給人類帶來前所未有的破壞。短短的時間內，病毒迅速傳播到了全世界，使全世界的經濟陷入停滯和癱瘓狀態。然而，值得注意的是，此次新冠肺炎疫情中，同樣的病毒對各個國家的影響并不完全相同。從2019年12月疫情爆發以來，到2020年底，疫情在一些國家，如中國，已經得到了較好的控制，這些國家的經濟和社會秩序也已經在逐漸恢復；而有的國家疫情卻越來越嚴重。究其原因就在于各個國家的管理措施不同，造成的后果也完全不一樣。

一、突發公共衛生事件的應急管理以風險管理為前提

以本次新冠肺炎疫情為例，在人類毫不知情的情形下，新冠病毒于2019年12月襲擊了中國武漢。當時中國正準備慶賀自己最大的一個傳統節日——春節。按照習慣，春運即將開始，大量的娛樂和慶祝活動即將展開。然而，由于新冠疫情的嚴重性，武漢緊急封城，春運停擺，各種活動被取消……經過了三個多月的努力，疫情終于得到了控制，經濟逐漸恢復。在此次疫情的應對中，中國各個省、直轄市和自治區，先后根據自身的具體情況宣布進入各級緊急狀態，并采取相關的防疫措施。雖然情況緊急，但是從整體來看，各個階段的應對措施仍然有條不紊，整個應對體系也相對完善。而這些應對體系及措施都是長期以來風險管理成果的積累。中國在經歷了多次自然災害之后，意識到風險預防的重要性，不斷地完善風險管理體系，這一次的疫情控制效果全世界有目共睹。實踐也進一步證明，沒有風險管理的前期準備，應急應對只能成為無根之木，無源之水。

將風險管理運用于公共衛生事件的安全管理并非中國獨有。2001年“9·11”事件發生后，美國開始將企業的風險管理運用到安全管理當中，建立了安全風險管理體系，制定了相關風險管理標準，成為最早進行安全風險管理的國家之一。然而此次新冠肺炎疫情最嚴重的國家也是美國。之所以會出現這種情況，最重要的一點就是疫情風險管理的效果不如人意，相關的風險處置措施沒有得到真正的貫徹和執行。在風險管理中，風險處置最為重要的一個環節就是風險源的控制和消滅。如果我們知道病毒在短時間內無法消滅，那么只能掐斷傳播途徑，包括戴口罩、限制人員流動、限制人員近距離接觸、經常洗手和消毒等。由于種種原因，這些措施在美國并沒有真正得到社會民眾的支持和自覺遵守，風險管理在這里流為形式，疫情長期得不到有效控制。

二、風險管理在重大公共衛生事件安全管理中的運用及存在的問題

(一)風險管理體系的建立

突發性的重大公共衛生事件，往往是在人們根本沒有意識到的情況下，發生了某種疾病的迅速傳播和大規模的感染，從而造成重大的損失。20世紀以來，埃博拉病毒、非典、H1N1病毒、新冠病毒等不為人類社會所認知的新型病毒一再出現，一次又一次地威脅著人類社會的安全。這些新型病毒的出現給病毒種類的風險識別帶來了極大的困難。所以，在重大公共衛生事件的風險管理中，最為基本和重要的，應該是完善的風險管理體系，只有有效和完善的風險管理體系才可以應對各種不同病毒的突然襲擊。

傳統的風險管理體系僅僅包括制度體系、標準體系、技術體系、人力資源體系、財政體系和物資保障體系等內容。隨著人類社會的進步及實踐經驗的積累，人們開始把安全文化納入風險管理體系之中。此外，考慮到社會系統的復雜性和關聯性，社會各要素的配套和相互影響也越來越多地被考慮了進來。因此，風險管理體系在傳統的基礎上不斷地拓展和完善。在相關風險管理決策中，人們也來越多地重視社會的長期利益以及其他國家的利益或者說人類的共同利益，包括對環境的影響和長遠利益的關注[4]。

即便如此，人們關心得最多的依舊還是自己國家內部的經濟效應和可以立竿見影的短期效應。比如2020年，在美國總統的競選過程中，特朗普的競選口號就是“使美國重新偉大”。有時候，為了在短時間內控制住疫情，人們會忽略相關應急措施的長遠影響和遠期效益。因而，實踐中各種問題層出不窮。比如，為了防止新冠疫情的傳播，許多國家提倡出門佩戴口罩，這樣短時間內會產生令人恐怖的廢棄口罩垃圾，再加上醫療、防疫物資產生的廢棄垃圾，如果處理不當，會在后期成為環境污染的巨大隱患。這種環境污染風險的存在，提醒我們在口罩原材料管理、生產管理及其他醫療物資管理方面引入風險管理意識，盡量用長遠的眼光看待和處理眼前與疫情相關的問題。

此外，從世界范圍來看，目前風險管理體系的重心主要還是放在一國國內，并未真正放眼全球。當今世界，無論你是否愿意，全球化這根紐帶已經將世界各國緊緊地栓在了一起。舉例來說，2011年3月11日，由于日本東北太平洋近海地震而引發大海嘯，進而引起福島第一核電站一號機組發生氫氣冷卻劑爆炸而引發核泄露(1)參見https://zh.wikipedia.org/wiki/2011%E5%B9%B4%E6%97%A5%E6%9C%AC%E6%9D%B1%E5%8C%97%E5%9C%B0%E6%96%B9%E5%A4%AA%E5%B9%B3%E6%B4%8B%E8%BF%91%E6%B5%B7%E5%9C%B0%E9%9C%87，2020年11月26日訪問。，當時環太平洋國家都因此受到了較大的影響。而日本當時也只將應急處理的力量投入到本國的災害應對中，對其他國家的影響并沒有進行過多的關注。同時，其他國家也更多地將重心放在自己國內的安全管理上，對于日本的風險源的徹底治理問題也并不關心。部分國家只是出于人道主義，對日本進行了有限的物質援助。2019年12月底，新冠疫情開始爆發，部分國家因此關閉了多國之間的國際航線。當國際航班暫停以后，各國僑民大量滯留海外。如果一國政府只關心國內公民的人身和財產安全而不顧及國外公民的人身和財產安全，勢必也會帶來不良后果，引發種種問題。因此，完善的公共衛生事件風險管理體系，除了要重視國內體系的建立，也必須重視國內和國際體系的配套建設。

(二)風險管理流程的科學化

人類社會科學技術突飛猛進，與此同時，風險的種類也越來越多。除了傳統的風險以外，新的風險類型也不斷增加。單以公共衛生的風險為例，除了傳統的霍亂、鼠疫等病毒外，新的且不為人類了解的病毒不斷出現。自1976年埃博拉病毒襲擊了剛果埃博拉河沿岸的55個村莊以來，這種病毒在世界上已經反復爆發了多次。僅2014年2月在西非幾內亞爆發的那次，疫情就迅速傳播到了利比里亞、塞拉利昂、馬里、美國、尼日利、塞內加爾和西班牙。確診和疑似病例達17 290例，造成6 128人死亡(2)參見https://baike.baidu.com/item/%E5%9F%83%E5%8D%9A%E6%8B%89%E7%97%85%E6%AF%92/1758，2020年11月24日訪問。。2020年12月新冠疫情爆發以來，截至2020年11月24日，全世界已經確診的病例有59 402 209人，累計死亡1 399 157人(3)參見https://wp.m.163.com/163/page/news/virus_world/index.html，2020年11月24日訪問。。誰也沒有辦法預料下一個傳染病毒來自哪里，會在什么地方爆發，人類社會對于此類風險源的識別和預防管理難度越來越大。雖然如此，病毒的傳播和疫情影響的對象往往是確定的。有時候主要影響的是人類，有時候主要影響的是動物(比如瘋牛病)。所以，重大公共衛生事件的風險管理常常以影響對象為出發點來設計風險管理的整個流程，并對風險事件帶來的損失進行評估。在這樣的框架下，突發公共衛生事件所帶來的損失主要包括直接損失和間接損失。而不管是直接損失還是間接損失，都主要是財產、人身、環境和社會秩序方面的損失和影響。在確定了損失范圍以后，風險識別這一環節就可以在此范圍內展開。而在此基礎上的風險評估也可以有的放矢。值得注意的是，在風險評估時，相關的評估標準一直都是一個難題，特別是在重大公共衛生領域。原則上講，風險評估標準必須具有科學性、統一性和國際性。也即是說，無論何種評估，都應該采取統一的標準。但是，很多時候，一種新型病毒的出現，由于人類對于這種病毒的不了解，相關的評估標準在短時間內還很難達成一致。為了達成一致，這就要求各國、各地區的相關數據共享、技術共享，以有利于更好地對公共衛生風險進行管理和控制。否則，可能因為標準的不同而造成評估結論不同甚至完全相反。比如某些藥物的有效性評估，對易感人群的評估等等。

科學的風險評估可以使其所做出的定性和定量分析結論成為高效率風險管理的依據，可以使相關應對策略更科學、更有效和更具有可操作性。比如經過對本次新冠病毒的風險源及相關數據的評估，可得到有效控制病毒傳染的最佳辦法，即科學地界定人與人之間的社交距離、規劃人類社會的建筑距離以及調整地區的人口密度分布等，并建立相應制度，使這些措施形成習慣，在將來長期保持。

(三)風險處置標準的統一化

風險處置的方式通常包括風險承受(4)對于發生概率低、后果影響低的風險，常常采用風險承受的處置方式，即保持原來的狀態，不做改變。、風險控制(5)對于發生概率較大、后果影響較大的風險，采用風險控制的處置方式，即采用一系列措施消除風險隱患，降低風險等級，把風險損失控制在可接受的范圍內。、風險轉移(6)對于發生概率較大、后果影響較大的風險，在采用了風險控制手段之后，相關損失仍然不能承擔的風險，可以用保險或其他合同的方式將風險轉移給他人或多人的風險處置方式。和風險規避(7)對于發生概率非常大、后果影響非常嚴重的風險，通常采用風險規避的方式，即采用各種方式，避免風險事故發生。比如一項工程的建設可能會引發地震，則該工程必須立刻停止。。

在風險處置階段，包括風險承受能力的確定、風險控制等級的確立等等都需要采取科學、統一的標準。在疫情的應對中，除了各地宣布緊急狀態的標準應該一致外，解除應急狀態的標準也應該統一。除了國內相關標準的統一外，國外的標準也應該統一[5]。有時候，某個地區會因為經濟或別的原因，將標準降低或提高。這種情況不僅會給地區之間的交通和物流帶來嚴重的影響，也不利于疫情的控制。除了各種緊急響應的標準外，還存在著各種抗疫物資生產標準的統一和認定問題，包括抗病毒口罩的生產標準(通常是不同的國家有不同的標準)，病毒測試的試紙、試劑質量標準和測試技術等。如果事先沒有統一標準，那么就會出現在某個國家或地區測試結果為陰性，而到了另外一個國家或地區，測試結果就可能為陽性。另外，相關標準的不統一也會給國際間的交流和合作造成不利的影響。

除了標準的統一外，對于某些新型病毒，由于在時間上的傳播不同步性，有的國家和地區出現的標準可能會早于其他國家和地區。在這種情況下，需要考慮到相關標準的接納、修正和認同問題。隨著人類對新型病毒認識的不斷深入，應允許相關標準的修改和完善，并在此基礎上對相關標準進行統一。

(四)其他問題

這里的問題包括了政治問題、種族和地域歧視問題、公益捐贈及物資管理問題、志愿者和社會組織的管理問題等在內的管理體系的建立及健全。比如說，重大公共事件的影響范圍常常是全世界，所以，不同的國家或地區有時會出于政治的需要而采取不同的疫情應對措施。比如在關閉邊境時，對某些國家和地區進行關閉，而對另外一些國家和地區卻不采取關閉邊境的措施。在全球化協作的今天，這種情況有時候會對某些國家和地區的經濟帶來致命的打擊。所以，在進行相應的風險管理時，應該充分考慮到這些因素特別是政治因素所帶來的不利后果，并設計好相應的風險處置制度。又如，種族和地區歧視常常會在不知不覺中產生。比如因為某個地區的疫情特別嚴重，其他地區會因為疫情而對該地區的人員和商品等采取特別的控制措施。除此以外，社會公眾、媒體等都會對該地區進行特別的關注。特別是新聞報道往往會對社會公眾形成某些不正確的引導，這種引導雖然主觀上并不存在著歧視，但卻可能會使社會產生隔離和分化。比如此次新冠疫情中，美國CDC(Centers for Disease Control and Prevention)對境內特殊人群(按種族/民族劃分)的COVID-19住院和死亡人數進行統計分析后得出的結論是：西班牙裔和拉美人確診人數是白人的1.7倍，入院率是白人的4.1倍，死亡率是白人的2.8倍；接下來依次是黑人或非裔美國人，美國印第安原住民，亞裔(8)數據來源和分析結果見https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/covid-data/investigations-discovery/hospitalization-death-by-race-ethnicity.html，2020年12月12日訪問。。這個分析結果也許是中性的，只是一個關于新冠病毒的易感人群的風險評估，但是現實生活中，人們會有意識地遠離拉美裔和黑人。體現在一些服務行業上，易感人群可能會受到不公正的對待。因此，在制定風險處置和應對措施時，需要盡可能客觀和公正，避免產生歧視。

此外，國際合作和協作的問題在重大公共衛生事件的風險管理中也顯得非常重要。重大公共衛生事件動輒影響全球，沒有一個國家可以獨善其身。全球化的今天，如果有一個國家的疫情控制不好，整個人類都不會安全。因此數據、技術的共享，以及標準的統一問題都是人類在未來必須解決的問題。

三、思考和結論

在社會高速發展和轉型的今天，新的風險不斷出現，為了人類的安全和可持續性發展，我們必須學會與風險打交道，并管理和控制好風險。正確和高效的風險管理可以極大地減少重大公共衛生事件給人類社會帶來的影響和損害。同時，我們也應該看到，新的風險隱蔽性越來越高，風險的影響也越來越大，造成的損害也越來越大。拿此次新冠疫情的影響來說，有人甚至認為疫情帶來的破壞不亞于一次世界大戰，人類社會在很長的一段時間內都將難以恢復。這次疫情也徹底改變了人類社會的現有生活方式，讓人類進行反思，并糾正自己的行為。

風險管理體系的完善不僅僅是國內體系的完善，還必須包括國際相關體系的完善。既包括前期的預防、疫情爆發時的處置，也應該包括事后恢復時期相關的風險管理。只有做到有備無患，當重大公共衛生事件突然發生時才能臨危不亂。重大公共衛生事件往往造成大范圍的影響，這個范圍常常是跨地區和跨國境的，一旦某個國家或地區處置不當，就必然會引起相鄰國家和地區的一系列連鎖反應。另外，在全球化的發展態勢下，各國和各地區的經濟、文化、政治及其他領域相互影響，相互滲透，如果各自為政，不但會帶來更大的損失，也會造成全世界社會秩序混亂，并帶來政治和其他方面的安全隱患。在這種情況下，需要在世界范圍內建立長效制度，讓各國和各地區以人類共同利益為重，放棄爭端和偏見，保持溝通和協作，戰勝威脅人類安全的各種新型病毒，使人類社會可以持續安全健康發展。