完善一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”機制探析

苗長勝

(國網四川省電力公司，四川 成都 610041)

一、完善一體推進“三不”機制中面臨的挑戰

(一)完善“不敢腐”的懲治機制還有差距

執紀執法辦案組織協調機制、腐敗問題線索及時發現機制、腐敗案件協同聯動查辦機制、辦案成果深化運用機制等腐敗懲治機制不健全，腐敗查處概率、查處力度及懲治腐敗的震懾力還不夠，不收斂、不收手問題依然突出，貪欲不斷升級，貪腐行為更加隱蔽復雜，窩案串案、案中案時有發生，“圍獵”與甘于“圍獵”交織，“四風”成為腐敗滋生的溫床，威脅黨和國家政治安全，反腐敗任務依然任重道遠，治理腐敗和“四風”問題面臨一些新的問題和挑戰。

(二)完善“不能腐”的預防機制還有短板

治權法規制度體系、監督機制、法規制度執行機制、法規制度執行機制、紀檢監察隊伍建設機制等權力運行制約監督機制還不完善，各種監督貫通融合發力不夠，同級監督偏軟特別是對一把手的監督難題還未破解，紀檢監察干部不敢不想不會問題仍不同程度存在，權力運行不夠公開透明，有的治權法制籠統、不具體、操作性差，內控機制不健全，有的法制不健全、不執行、執行不到位，全過程扎緊權力運行的法制籠子里還在路上。

(三)完善“不想腐”的自律機制還有弱項

一是說教多培育少。有的單位抓廉政教育形式僵化，內容老套，創新舉措少，從根源上培育廉政理念欠缺。二是風清氣正的社會氛圍還未完全形成。個別單位對廉政文化正風反腐的治本功能認識不足，廉政文化建設機制不健全，廉政文化建設缺乏具體、有效和可操作的方法手段，造成滋生腐敗和“四風”土壤尚未完全凈化。有的地方政治掮客還有市場，致使選人用人不正之風禁而不絕。三是重教育引導輕問責處理。有的教育引導黨員、干部廉潔從政下的工夫多，對苗頭性、傾向性問題聽之任之，致使一些黨員、干部逐漸滑向腐敗的泥潭。

(四) 完善一體推進“三不”機制還有不足

個別單位對“三不”之間的內在邏輯聯系認識不清、把握不準，把“三不”之間前后環節割裂、顧此失彼，導致“三不”貫通融合、協同發力不夠，綜合治腐效能發揮不充分。主體責任和監督責任貫通協同、形成合力的機制還需要逐步探索，評價考核機制還沒有完全形成。監督體系還不夠成熟，各種監督還沒有真正形成合力，監督效能還不理想。全國統一的現代智慧監督平臺、廉政風險預警模型構建滯后，推動紀檢監察業務數字化轉型、促進監督與業務的融合度不夠，發揮大數據反腐敗的優勢不充分。

二、西方清廉國家反腐敗斗爭成功經驗的啟示

(一)多措并舉是奪取反腐勝利的重要法寶

反腐敗斗爭是一項艱巨復雜的系統工程，要徹底打贏這場無硝煙的戰爭，必須打好“組合拳”。西方反腐敗斗爭取得顯著成效的國家，一條成功經驗就是堅持系統觀念、系統方法，采取剛性的反腐敗立法、嚴厲懲治腐敗行為、健全遏制商業賄賂制度、建立廉潔高效的行政管理與多維度的監督體制、強化反腐敗機構職能、完善財產申報公開與金融實名制度、實施防止利益沖突制度、加強廉政文化建設等綜合治理、標本兼治、懲防并舉的方法手段。比如，新加坡構建了“教育倡廉、制度生廉、監督督廉、高薪養廉”的廉政體制機制，形成了不想貪、不能貪、不敢貪、不必貪的反腐體制，致使新加坡成為世界最廉潔的國家之一。

(二)限制權力并確保權力的公開透明運行

缺乏制衡的權力必然導致腐敗。西方清廉國家成功做法：一是分解權力，限制權力，治理權力，健全權力運行監督制衡機制；二是推行政務信息公開透明化，壓縮權力行使的任性空間。比如，新西蘭從上世紀80年代中后期開始了改革，政府管理體制由過去的“公共行政”模式轉變為“公共管理”模式，實行簡政放權，最終形成“小政府、大社會”的現代治理體系，從而避免了政府擁有壟斷性權力。對政府的有限權力，也依法進行限制和規范。同時，除涉及國家秘密外，政府所有事務都必須公開化、信息化。可以說，政府權力的分解、限制、制衡以及權力運作的高度透明化，從根本上消除了腐敗發生的條件。

(三)建立了一套嚴密嚴厲反腐敗法制體系

運用法治思維、法治方式，建立了一套科學規范、分權制衡、高度透明、運作高效的權力運行和監督制約的法制體系，是西方清廉國家反腐敗的成功經驗。[1]一是建立周密的法制體系。西方國家完善了包括反腐敗法、公務員制度、預算開支制度、財產申報公開制度、控權制度等反腐法制體系；二是嚴格執法懲腐。比如，新加坡對一切涉嫌大小官員，一概嚴懲不貸，不允許任何人享有法外特權。新加坡國父、時任資政李光耀及兒子曾因買房收回扣受到指控，貪污調查局調查發現，所謂“回扣”只是正常商業行為；新加坡一名地鐵保安私自接受女傭10新元賄金，立即遭到貪污調查局調查，最終被開除公職。

(四)建成了位高權重權威獨立的反腐機構

有權必有責、用權受監督，是權力運行的基本法則。因此，必須以監督制約權力，防范權力失控、滋生腐敗。[2]建立一個具有獨立性、權威性、超然性的異體監督的專門反腐機構，強化自上而下的監督，防止權力失衡與濫用，是西方清廉國家反腐成功的堅強保證。比如，美國正是由于實施了獨立檢察官制度，才使水門事件、伊朗門事件等腐敗大案得以查處。又如，新加坡設置了位高權重的專門反腐機構—貪污調查局，直屬于國家總理，有很大的強制性、震懾力，可以行使依法授予的一切與調查相關的特權，不受外來權力干擾，客觀公正執法，成為新加坡反腐敗斗爭的一柄利劍。

(五)強勢的輿論監督發揮了超常反腐作用

輿論監督是當代政治生活中的一支有生力量，被西方稱為與立法、行政、司法三權并駕齊驅的“第四種權力”，成為西方國家保障公民權利、約束政府官員腐敗行為的利器。西方新聞媒體享有對政府進行監督和批評的權力，敢于揭露政治丑聞，這樣就對政府及其官員形成了巨大壓力，真正的腐敗行為要承受的輿論風險可想而知。比如，在英國，很多腐敗案件都是由新聞媒體予以曝光的。又如，德國前總理施羅德的兄弟沒有工作，貴為時任國家總理的施羅德不能出面為他介紹一個工作，是因為他的行為與國家權力有關，受到嚴格的輿論監督和社會約束，想干也干不了。

(六)用廉政文化營造風清氣正的社會風氣

西方清廉國家的經驗表明，廉政文化具有扶正祛邪、激濁揚清、敦風化俗的價值功能，能從思想根源上防范權力的異化。比如，北歐五個國家普遍建立了社會所認可和遵循的廉政文化體系，通過廉政文化宣傳教育塑造了官員和公民較高的道德品質，廉潔自律成為官員人格的重要組成部分，以權謀私被視為令人唾棄的盜竊行為，形成了“廉榮貪恥”的道德傳統和社會氛圍。又如，美國、日本非常重視廉政道德教育，大力推進職業道德規范化、制度化、法治化，對公職人員的職業道德行為進行了精準規范，塑造了全社會容不得半點腐敗的風清氣正的社會風尚和人文環境。

三、完善一體推進“三不”機制的對策

(一)保持高壓態勢，完善“不敢腐”的懲治機制

1.完善執紀執法辦案組織協調機制

要加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，切實發揮各級反腐協調(領導)小組的職能作用，加強與各監督主體的統籌協調和協作配合，抓好定期問題會商、工作銜接、搭建平臺等工作，健全歸口聯系機制、同級聯系機制、線索移送反饋機制、技術調查手段使用配合機制、信息溝通機制，完善專責監督和專業監督上下聯動、橫向協同工作機制，建立分級分類綜合研判、對下指導工作機制，實現信息、資源、力量、手段和監督成果共享，形成“1+1﹥2”的聯動效應。

2.完善腐敗問題線索及時發現機制

健全腐敗問題線索發現機制，綜合運用巡視巡察、審計檢查、個別談話、調閱資料、下沉調研等措施，按照“具體人、具體事、具體問題”分類整理、匯總后，建立問題清單和問題臺賬，依托大數據等數字技術、監督平臺進行智慧分析研判，從中發現問題線索；健全信訪舉報、受理和回復機制，構建便捷高效、反饋及時的信訪舉報平臺，暢通信訪舉報渠道，健全信訪舉報、受理機制，加大對舉報信息的及時梳理、綜合研判、集中篩查，從中發現有價值的案件線索；[3]研究案件暴露的制度漏洞、體制機制問題，從中查找問題線索；針對政治生態惡化、腐敗和“四風”問題多發頻發、問題反映集中、群眾關注的熱點領域，組織執紀執法力量開展專項調查，著力查找發現案件問題線索；健全關鍵少數的有關信息采集、研判機制，運用數字技術、監督平臺的優勢發現案件線索；加強案件線索的集中管理，完善案件線索排查評估機制，對重要、復雜線索實行集中排查評估，善于從線索中發現腐敗問題，提升信訪舉報轉為案件線索的轉化率。

3.完善腐敗案件協同聯動查辦機制

建立全國統一的現代智慧監督平臺，貫通紀檢監察的專責監督與法律、審計、財務等各專業監督，完善信息溝通、線索移交和成果共享機制；創新主動發現、深挖細查問題線索的手段方法，把握腐敗問題涉及的利益鏈、關系網相互牽連的基本特點，健全查辦案件中發現案件線索的移交、督辦機制；[4]落實執紀執法過錯責任追究制度，強化對辦案全過程的監督，提高辦案質量；健全重要事項、疑難案件、重大問題集中會商制度，建立特殊案件備案審查機制，切實解決處理處分標準不夠明確、尺度不易把握的問題；查處不正之風背后的腐敗問題，完善對腐敗分子的懲治機制，完善財產追繳體系和罰金制度；深化紀法貫通、法法銜接機制，著力減存量遏增量，強化不敢腐的震懾；完善更加高效的雙邊反腐執法合作機制，推動建立贓款凍結、沒收、返還合作機制，深入推進反腐敗國際合作和國際追逃防逃追贓。

4.完善辦案成果深化運用機制

以案促“教”，構建廉政教育機制。用好案例“活教材”，加強黨紀國法教育，喚醒政治自覺，以案促教強化不想。以案促“改”，健全整改評估機制。把解決問題貫穿整改全過程，強化整改主體責任，壓實監督責任，完善整改情況報告制度，健全整改公開機制和日常監督機制，對整改責任不落實、原因分析不透徹、問題找不準、措施不到位、成效不明顯的，要嚴肅追責問責；健全巡視巡察、監督檢查、審查調查、法制建設、宣傳教育銜接機制，完善跟蹤、評估、反饋機制，強化跟蹤督促，做好查辦案件“后半篇文章”。[4]以案促“治”，完善長效機制。加強查辦案件成果深化運用，查找制度、體制及機制方面的漏洞，著力健全及時發現問題的防范機制、精準糾正偏差的矯正機制、強化責任擔當的問責機制，營造風清氣正的政治生態和良好發展環境，實現以案促治規范化、長效化。

(二)織密法制籠子，完善“不能腐”的防范機制

1.完善治權法制體系，著力打造廉政“鐵籠子”

鄧小平同志指出，“制度是決定因素”，制度問題更帶有“根本性、全局性、穩定性和長期性”。[5]實踐也反復證明，過于集中的權力是滋生腐敗的溫床，以法治權是一種穩定性最強、公正性最高、可靠性最佳的反腐敗模式。以法治權的反腐敗路徑是放權、分權和治權，其中放權是反腐敗的前提，分權是反腐敗的關鍵，治權是反腐敗的根本。(1)要科學放權。要完善簡政放權機制，最大限度減少政府權力對市場運行和資源配置的干預，把該管好的管好，從不該管的領域退出，把取消、下放和保留的行政審批事項，依法及時向社會公開，接受社會監督。(2)要合理分權。沒有分權制衡的政治體制，是滋生腐敗的重要體制原因。分權分為兩種情況：第一，宏觀層面：一是從權力橫向配置上，按照權力運行過程中的職能分工原則，將決策權、執行權、監督權分開行使，構建權責法定、權責透明、運轉協調、有效制衡的權力結構及運行機制；[6]二是從權力縱向配置上，合理界定和分配上下權力組織之間利益與責任、權力與義務，處理好集權與授權之間的關系，確保上下級權力組織之間事權明確、權責對等、功能互補。第二，微觀層面：科學分解一把手權力，一把手不直管核心業務，討論決定“三重一大”事項實行一把手末位表態，完善領導班子“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的工作機制。合理配置機構權力和職能，將“審查與批準、決定與執行、承辦與監督”相分離，對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制。[7](3)要依法治權。習近平總書記指出，“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。”[8]為此，必須以法治思維、法治方式反腐敗，強化以法治權。一是健全治權法制體系。堅持權責法定的原則，依法科學設計配置權力，合理設定權力運行程序，健全權力運行規則，推動用權公開透明，完善權力運行過程的留痕、查詢、追溯機制，形成完備的廉政法制體系、高效的反腐敗懲治體系、嚴密的權力監督體系、有效的預防腐敗體系，確保權力不出軌。二是創新選人用人機制。選人用人腐敗是最大的腐敗。因此，要防止選人用人腐敗，必須創新民主推薦制度，健全干部推薦預告、提名制度，完善干部考評體系，防止權力人格化；徹底改變權力的授予、運作及結果公開的模式，變“少數選人”為“多數人選人”，變“少數任命”為“差額選舉”，使隱性權力顯性化、顯性權力規范化；要全面實行領導干部和提拔前干部個人重大事項及家庭財產申報公開制度，探索建立以薪養廉、廉政基金保障機制，提高遵紀守法收益，加大違法犯罪成本。

2.創新監督體制機制，全力打造“立體監督網”

習近平總書記指出，“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”[9]因此，要以監督制約權力，創新構建獨立化、多元化、網絡化的監督制約機制，著力完善“立體監督網”。第一，深入推進紀檢監察體制改革。完善主體責任和監督責任貫通協同與形成合力的機制、評價考核機制，強化近距離、全天候、常態化監督，壓緊壓實“兩個責任”。建立上級一把手抓好對下級一把手的監督機制，確保一把手正確行使權力。推行以上級紀委監委派駐形式強化對垂直管理單位和部分以上級管理為主單位監督的有效機制，實現異體監督，坐實紀委監委的獨立性、權威性和超然性，著力解決監督“一把手”、同級監督太軟的問題。第二，創新運用巡視巡察“利劍”。要充分發揮巡視巡察政治體檢作用，完善巡視巡察上下聯動工作機制，促進巡視巡察與其他各類監督貫通融合，增強巡視巡察的機動性和靈活性，實現震懾全覆蓋，著力解決上級監督太遠的問題。第三，完善“四大機制”。完善便于群眾監督的公開機制、群眾參與的決策機制、暢通群眾訴求的表達機制以及輿論監督機制，讓群眾從旁觀者變為監督者，切實解決群眾監督太難的問題。第四，織密扎牢監督網。要以黨內監督為主導推動各類監督貫通協調，構建“橫向聯動、縱向貫通，全面覆蓋、不留死角”的全方位、全天候、常態化“立體監督網”。

3.完善法規制度執行機制，強化法規制度威懾力

英國哲學家培根說，“有制度不執行，比沒有制度危害還要大。”因此，必須健全保障法規制度落實的體制機制，嚴懲破壞法規制度行為，壓縮權力任性行使的空間。第一，要完善督辦機制。建立健全落實法規制度的督辦機制，強化對法規制度執行情況的監督檢查，及時發現問題糾正偏差，維護法規制度的權威性、嚴肅性。[10]第二，要完善懲治機制。嚴肅查處違反、破壞法規制度的行為，決不姑息遷就，讓權力在法制軌道上運行，根除滋生腐敗的法規制度根源。第三，要完善責任追究機制。對執行法規制度不力、問題長期得不到解決的責任人進行嚴格的責任追究，著力整治執紀執法偏寬偏軟等問題，倒逼“兩個責任”更好落實。

4.完善紀檢監察隊伍建設機制，打造執紀執法“鐵軍”

作為黨和國家的忠誠衛士，紀檢監察隊伍政治素質和業務能力的高低直接決定反腐敗斗爭的成敗。為此，一要完善選育機制，嚴把紀檢監察人員入口關，推進高素質專業化、職業化紀檢監察隊伍建設，著力培育能夠駕馭復雜局面、擅長系統治理的領導型人才，善于分析研判形勢、提出政策策略的智庫型人才，精通查辦案件、善做思想政治工作的專業型人才，提升紀檢監察人員的法治化、職業化、專業化能力。[4]二要完善規范約束機制，壓緊壓實紀檢監察人員的責任，健全內部控制，強化分工制衡，規范工作流程，嚴格監督執紀執法問責行為，確保其依紀依法、公正行使監督權，堅決查處“害群之馬”。三要完善激勵保障機制，激發紀檢監察干部忠誠干凈擔當的內生動力，保障其人身安全、職業尊嚴、合法權益，大力支持其履職盡責、秉公執紀執法。

(三)堅持固本培元，完善“不想腐”的自律機制

“不想腐”突出覺悟、自律，把加強理想信念教育、培育現代文明人格、涵養廉政文化作為治腐的根本，讓人從思想根源上消除貪腐之念，營造風清氣正的社會氛圍。列寧指出，“政治上有教養的人是不會貪污受賄的”。因此，廉政文化具有從源頭防治腐敗、遏制腐敗文化的治本功能。為此，要完善“不想腐”的自律機制，下大力氣加強廉政文化建設，使“不想腐”成為黨員、干部的思維習慣和價值取向，升華為廉潔從政的政治操守，內化為遵紀守法的道德意識，轉化為拒腐防變的能力。第一，要完善責任機制。要完善黨委負總責、黨政齊抓共管、紀委統籌負責、各部門各負其責，廣大干部群眾積極參與的責任機制，健全懲防體系。第二，要完善教育機制。要寓教于樂，打好“組合拳”，開展廉政教育，形成標準化、全流程廉政教育機制。第三，要完善合力推動機制。廉政文化既是黨內政治文化的重要組成部分，也是一種典型的大眾文化，因此，加強廉政文化建設，必須匯集全黨全社會磅礴力量予以推動，才能使廉政文化厚植于人們內心深處。第四，要完善傳導機制。廉政文化具有廣泛群眾性、社會實踐性和形式多樣性，因此，廉政文化建設必須廣泛宣傳、推動廉政文化大眾化，使之根植基層、扎根群眾，才會永葆活力。第五，要完善創新機制。廉政文化建設要具有持久性，要在內容上求新，在活動上求活，在形式上求變，在效果上求實。第六，要完善考評機制。要建立動態管理、預警處置和檢查評估等考評機制，科學設置評價指標體系，強化考核結果的運用，確保廉政文化建設深入推進、建設成效進一步彰顯。

(四)強化融合協同，完善一體推進 “三不”機制

習近平總書記強調，“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促進的有機整體，必須統籌聯動，增強總體效果。”[11]因此，必須打通“三不”之間內在聯系，促進貫通融合、協調發力，實現效應疊加。第一，完善一體推進“三不”的統籌聯動機制。一是把貫徹一體推進“三不”方針納入管黨治黨全局，完善各級反腐敗協調(領導)小組的職能職責，健全定期會商、信息溝通、工作銜接機制，加強對一體推進“三不”工作的領導、組織和協調。二是細化責任清單，明確各部門、單位承擔的具體工作任務，把廉政教育、監督檢查、查辦案件、建章立制貫穿始終，形成統籌聯動、整體推進的工作格局。三是完善一體推進“三不”機制。要打通“三不”之間的內在聯系，把握好相互之間的內在邏輯聯系，完善統一決策、一體運行的執紀執法工作機制，著力構建分工負責、貫通協同、相得益彰的統籌聯動工作格局，增強反腐敗工作的系統性、協同性、整體性，把一體推進“三不”落到實處。[12]第三，構建紀檢監察業務數字化轉型機制。在數字經濟時代，要充分利用大數據、云計算、數字孿生、5G等新技術，加快建成數據高效聚集、互聯互通、開放共享的全國統一的現代智慧監督平臺，充分發揮大數據反腐敗的優勢，實現反腐敗精準化、高效化、常態化。紀檢監察業務數字化轉型分為信息化、在線化、智能化三個階梯式遞進階段：一是連接全流程，推行流程信息化。利用新一代通信信息技術，實現反腐敗機構與涵蓋重點領域、關鍵環節、關鍵崗位的行業、部門、單位的連接，消除流程沉余環節，實現能源資源、投資、工程項目、招標采購、國資國企等業務要素電子化、信息化。二是貫通全數據，確保業務在線化。將原有業務流程、數據和信息遷移到互聯網上，消除信息孤島、技術壁壘，實現互聯互通，保障數據采集的時效性、準確性、可靠性，確保各業務在線化，實現數據高效聚集、順暢融通。三是應用全智能，實現數據價值化。數字化的最終目標是實現數據價值化。完善現代智慧監督平臺，構建廉政風險預警模型，充分發揮大數據、數字孿生等數字技術的支撐作用，運用描述性、預測性、指導性等分析應用方法，用大數據監控權力運行狀況、把握反腐敗斗爭的發展趨勢、知道重點廉政風險和問題線索在哪里，做到科學決策、精準施治，實現數據價值化，進一步提升監督治理效率效能效應，確保我國“十四五”規劃及第二個百年奮斗目標的圓滿實現。