“十四五”時期鐵嶺市經濟發展路徑研究

唐微

〔內容提要〕自1984年省轄鐵嶺市建市以來，鐵嶺有“以糧為綱”時代的輝煌，有“經濟轉軌”時期的迷茫，也有“GDP為王”時代的孤勇，2009年開始，受外部大環境的影響，加上自身的抗擊打能力較差，鐵嶺的工業、第二產業和GDP增速呈下滑趨勢，2013年GDP總量達到歷史最高點1031.27億后，進入經濟倒退階段，2016年觸底589億后緩慢回升。隨著全國經濟復蘇，以及全市項目的落地和原有企業的改擴建，2021年第一季度，全市314戶規模以上工業企業增加值同比增長14.7%，實現了比較良好的開局。未來，鐵嶺能否憑借自身的資源稟賦實現突圍，摘掉“發展弱市”“財政窮市”的標簽，如期實現“超百過千”目標并成為“沈大哈長”主軸線上的重要節點城市和高質量發展增長極？本文以此為切入點，探討鐵嶺如何因勢利導、順勢而為，將地區比較優勢轉化為真正的發展優勢，構建起支撐地區高質量發展的動力系統，實現經濟與社會的協調發展，進而推動全面振興和全方位振興。

〔關鍵詞〕產業結構 財政收入 工業細分行業 見賢思齊 發展機遇

一、看自己——鐵嶺經濟發展狀況研判

（一）三次產業結構

如圖1所示，2015年，鐵嶺第三產業比重超過第二產業成為第一大主導產業，三次產業結構調整到27.7∶31.8∶40.5，2019年調整到 24.2∶28.0∶47.9，2020年調整到25.20∶26.69∶48.09。保持“三二一”的產業結構。分析三次產業變動的內在驅動因素，可以發現，鐵嶺的“產業結構升級”是三次產業比重均呈下行趨勢，且第二產業比重過度下滑造成的第三產業比重“被動”上升，而非三次產業實力均不斷增強情況下第三產業比重自然而然反超第二產業，因此鐵嶺的產業結構升級是形式大于內容的，并非真正的產業結構優化。

對照表1中顯示的工業化不同階段三次產業的產值結構的變動特點，遼寧省2019年產業結構為8.7∶38.3∶53.0，2020年為9.10∶37.43∶53.47，已發展至后工業化階段。反觀鐵嶺，2019年產業結構為24.2∶28.0∶47.9，2020年為25.20∶26.69∶48.09，仍處于工業化初期發展階段。全省14個城市中，只有阜新、朝陽與鐵嶺處于同一發展階段。面對標兵漸遠的窘境，鐵嶺需要有慢不得的危機感、等不起的緊迫感、坐不住的責任感。

（二）財政收入

如圖2和圖3所示，鐵嶺財政收入自2012年的最高點115億滑落之后，持續多年負增長，2017年其增速由負轉正，2019年由正轉負，2020年又由負轉正，實現增長0.9%，說明目前鐵嶺財政收入狀況并不穩定。如表2所示，2015—2019年，鐵嶺財政收入絕對量一直處于全省倒數第二的尷尬位置。

財政收入分稅收收入和非稅收入。考察稅收收入可知，從全省來看，鐵嶺的稅收占財政收入比重過低，2017年為69.8%，位列全省倒數第5，2018年比重為72.4%，位列全省倒數第4，2019年為68.3%，位列全省倒數第3，如表3所示。

地方稅收的主體是增值稅和企業所得稅。“兩稅”占稅收收入的比重，如表4所示，2017年全省倒數第四，2018年全省倒數第一，2019年全省倒數第一。“兩稅”與企業經營狀況密切相關，“兩稅”占稅收收入的比重過低反映出鐵嶺企業的盈利狀況并不理想。

考察鐵嶺歷年規模以上工業企業的稅金及附加，如表5所示，2017年228戶規模以上工業企業總納稅額78616萬，戶均納稅345萬。2018年253戶規模以上工業企業總納稅額59696萬，戶均納稅236萬。2019年284戶規模以上工業企業總納稅額56187萬，戶均納稅198萬。2018年比2017年戶均納稅額減少109萬，2019年比2018年戶均納稅額減少38萬，可以看出鐵嶺企業發展欠佳，鐵嶺經濟活力不足。

考察鐵嶺非稅收入。一般情況下，非稅收入占財政收入不應超過20%。如表6所示， 2017年鐵嶺非稅收入占財政收入比重為30.2%，2018年為27.6%，2019年為31.7%。非稅收入比重與經濟發展程度負相關，經濟越發展非稅收入越低，非稅收入越高說明該地區經濟發展不健康。鐵嶺在稅收拉動財政收入乏力的情況下，對非稅收入依賴太大。全省來看，非稅收入比重高于鐵嶺的兄弟市，只有丹東和阜新。

非稅收入主要包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源有償使用收入。如表7所示，2017年鐵嶺行政事業性收費收入占非稅收入比重達36.8%，2018年37.5%，2019年43.6%，全省僅次于阜新的54.3%。比照對口城市江蘇淮安市，2017年其行政事業性收費收入占比為25.4%，2018年為22.3%，2019年為29.7%，歷年15到20個百分點的差距說明鐵嶺的投資環境并不樂觀。鐵嶺距離“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”的一流的營商環境還有很長的路要走。

（三）工業細分行業

如表8所示，從工業增加值角度來看，鐵嶺24個工業細分行業當中，發展趨勢明顯看漲的是造紙及紙制品業、化學原料及化學制品制造業、食品制造業、橡膠和塑料制品業等。造紙及紙制品業，2015年到2019年連續五年產值都是呈不斷上漲的狀態。2019年利潤總額是7881萬；化學原料及化學制品制造業，2016年到2019年連續四年工業產值不斷上漲。2019年利潤總額各行業排名第4；食品制造業，2018年產值增長34.69%，2019年產值增長53.33%；橡膠和塑料制品業，2018年產值增長23.73%，2019年增長31.78%。

如表9所示，從利潤的角度來看，鐵嶺24個工業細分行業當中，盈利狀況最好的是電力、熱力生產供應業，2019年利潤總額達54421萬元；盈利情況第二好的是醫藥制造業，2018年產值增長9.42%，2019年產值增長15.97%，2019年利潤總額達13684萬元；農副食品加工業盈利狀況位列第3。目前盈利狀況不理想的工業細分行業有煤炭采選業、金屬制品業、專用設備制造業、通用設備制造業和汽車制造業。其中煤炭采選業虧損額占全市總虧損額的18%。包括專用設備、通用設備和汽車制造在內的裝備制造業總體上實現了對全市工業增長的正向拉動，但重點行業拉動力略顯不足。2020年，占規模以上工業增加值比重18.8%的裝備制造業，增加值增速1.9%，僅拉動全市規模以上工業增加值增速增長0.38個百分點。

二、鑒他人——取長補短見短思省

（一）省內兄弟市變化趨勢透析

考察1994年到2018年遼寧省14個市GDP絕對量的變動趨勢可知（圖4），各地發展界限比較明顯：沈陽、大連遙遙領先，穩居第一梯隊；鞍山在其他12個地級市當中一枝獨秀，處于第二梯隊，沈陽、大連500億左右（1994年）時，鞍山300億左右，沈陽、大連過千億時（1999年），鞍山500億左右，沈陽大連2000億時（2005年），鞍山過1000億，沈陽大連5000億左右時（2010年），鞍山2000億左右；第三梯隊為撫順、本溪、丹東、錦州、營口、遼陽、盤錦，幾個地區競爭焦灼，2004年以前集中在二三百億，2004-2009年集中在五六百億，2010年以后集中在1100、1200億；第四梯隊為鐵嶺、朝陽、葫蘆島和阜新，四地區一直處于遼寧省經濟發展的低位。第一梯隊500多億時，第四梯隊80-90億左右，第一梯隊過千億時，第四梯隊100億左右，第一梯隊7000億時，第四梯隊個別地區升至1000億后，受大環境影響，均有回落。

（二）分析發展趨勢“看跌”地區后的“居安思危”

考察1995—2018年24年間各地的GDP增長情況可知，如表10所示，絕對量在前三名的大連、沈陽、營口的年均增長率都在10%以上，說明三地區增長性良好，實現了經濟的健康、高質量發展。

相反，經濟總量第3名的鞍山經濟增長率僅為8.03%，全省排名倒數第一，如圖5所示。上世紀90年代以來其GDP整體呈下降趨勢，尤其在2014年增速由正轉負，進入非常明顯的經濟倒退階段。與鞍山類似的還有本溪和撫順，如圖6、圖7所示。三地的共性在于，均地處遼中南，是中國最早的工業化地區之一，資源型城市，一業獨大，并且獨大的“一業”均是傳統產業。三地現有的產業集群基本上都是依托傳統的主導產業延伸拓展而來，隨著傳統產業產能過剩、效益下降，地區經濟必然大受影響。又因這些地區長期地、習慣性地倚重傳統的主導產業，導致新產業、新業態、新模式在規模、競爭力及對經濟增長的貢獻上均支撐不了新舊動能的轉換。

反觀自身，鐵嶺也存在“一業獨大”的問題和資源枯竭的隱憂。煤炭開采和洗選業的應交稅金及附加占總稅金比重，2015年高達61%，2016年高達63%，2017年高達69%，2018年高達46%，2019年降至39%。綜合考慮煤炭剩余可采儲量和其他資源枯竭型城市前車之鑒，鐵嶺必須抓緊考慮“資源成熟型城市轉型”的問題，在有限的時間內抓緊培育非煤支柱性接續替代產業，因為“礦竭城衰”不僅是經濟問題，更是社會問題，處理不好甚至會上升到政治問題。

（三）分析發展趨勢“看漲”地區后的“見賢思齊”

14個兄弟市中，鐵嶺和朝陽的GDP發展軌跡非常類似且重合度非常高，如圖8所示。1995—1998年，經濟增速均全省倒數，朝陽倒數第一，鐵嶺倒數第三。1998—2012年，經濟開始加速，朝陽全省第二，鐵嶺全省第四。兩地區均于上世紀90年代末本世紀初開始重視工業和招商引資，均致力于從農業主導型地區轉向工業主導型地區，均是在2002年左右GDP大幅增長、2008年左右出現增速回落、2011年開始GDP總量徑直往下、2016年開始觸底反彈，均存在“一業獨大”的問題，均曾面臨財政收入增長極其乏力與剛性支出大幅增大的雙重重壓。

2013年朝陽財政收入反超鐵嶺，2014年朝陽GDP反超鐵嶺，2014年朝陽固定資產投資反超鐵嶺，2014年朝陽城鎮常住居民人均可支配收入反超鐵嶺，如圖9—圖12所示。分析其內在原因，可知鐵嶺與朝陽差距所在：一直以來，鐵嶺把投資的著力點放在工業和主城區及新市鎮建設，而朝陽把投資的著力點放在工業和發展縣域經濟上。朝陽借2003年遼寧省促進遼西北地區經濟與社會發展、2005年遼寧省大力支持縣域經濟發展、2005年中央提出建設社會主義新農村建設“東風”，強力推進縣域經濟發展。在招商、立項、審批等方面給縣級政府足夠的發展自主權和決策權，在稅收方面朝陽將市縣共享稅種增量全部返還給縣一級，并且在財政中安排鼓勵支持縣域經濟發展的專項資金。隨著縣域經濟特色化、特色經濟產業化，當朝陽的傳統產業遭遇經濟逆流，當企業的增值稅、企業所得稅增長乏力時，其各縣（市）區的營業稅、資源稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅的穩定增長成為支撐地區經濟的“脊梁”。

隨著鄉村振興戰略的不斷推進，隨著農業轉移人口市民化的不斷推進，隨著國家“十四五”規劃提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，縣域有巨大的財源空間，見賢思齊，鐵嶺也應抓住機遇，加快補齊縣域經濟短板，持續壯大縣域經濟實力。

三、觀大勢——新目標導向下區域發展機遇認知

（一）順應“從工業文明走向生態文明”發展大勢

從黨的十八大明確提出生態文明建設開始，中國就已經向世界表明，要嘗試要走一條不同于西方的可持續的新文明之路，這條路是中國與世界雙贏的、系統解決世界生態問題的創新之路、正確之路。時至今日，在如何處理人與自然關系上，中國既有時間表又有路線圖，還有完整的制度體系作為支撐。生態文明建設的考核將遍布經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，涉及各個部門、各個層級。生態文明作為一個不可逆轉的時代正在滾滾而來。

目前，遼寧省內，已經有7個兄弟市明確提出“生態立市”，分別為盤錦（2002年）、阜新（2011年）、葫蘆島（2016年）、錦州（2016年）、丹東（2017年）、本溪（2019年），朝陽雖沒明確提出“生態立市”戰略，但提出具備“生態立市”實質意義的“把生態文明建設作為最基本和最基礎的建設，逐步將其打造成朝陽的核心競爭力”。鐵嶺雖未占得先機，但原生山水資源基本保持了初始狀態，甚至要比90年代更好，這為我們堅持生態立市，發展綠色經濟提供了良好的基礎。此外，鐵嶺當前的工業發展初期，工業經濟總量小，工業基礎薄弱，客觀上使得我們從工業經濟轉向綠色經濟的阻力要比先行地區小很多，現有的經濟形態“船小好調頭”，只要把握好機遇，快速地堅定不移地進行結構調整，我們就能趕上這個發展的浪潮。

（二）順應“從要素驅動走向創新驅動”發展大勢

全球范圍內出現的四次大規模的制造業遷移證明了提高要素生產率，“攤薄”成本，并以此吸引投資的重要性。因此，中央明確提出要“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”，從原來的低層次的拼人、拼資源、拼優惠政策，升到高層次的拼技術、拼創新能力。遼寧服從于、融入于全國大局，提出到“2035年，要建成數字遼寧、智造強省，躋身創新型省份前列。”鐵嶺服從于、融入于這一大局，提出“創新驅動、工業強市、生態立市、三產融合、四化并進”。客觀來講，鐵嶺產業的創新能力偏低，2018年，鐵嶺規模以上的戰略性新興產業的高新技術產品銷售產值僅占規模以上工業企業工業銷售產值的1.64%，反映出企業對所處產業鏈核心環節的掌控能力非常缺乏。故，對鐵嶺來說，“堅持創新驅動發展”可能更多地體現在“借力”“借光”上。即，發揮主觀能動性，積極性、創造性，充分引進利用國內國際特別是沈陽現代化都市圈、遼寧沿海經濟帶的創新資源，推動域外科技成果在鐵嶺轉化，打造國內外創新成果的轉化基地、轉移中心。

（三）順應“從城鄉對立走向城鄉融合”發展大勢

隨著經濟社會的發展，農業在提供糧食和原材料等一般經濟功能的基礎上，逐漸拓展出文化、生態、觀光、休閑、旅游、生物能源等多種功能，從此，第二產業、第三產業依托鄉村特色優勢資源延伸產業鏈條就有了抓手，為“以農業為基點的、以農民就業增收為目標、以打通延長農業產業鏈和價值鏈為方向”的三次產業融合發展提供了現實的可能，給鄉村的產業振興提供了可能，也給鐵嶺作為農業大市發揮自己鄉土資源打翻身仗提供了可能。

作為曾經的野禁之地，現在的工業化落后之地，鐵嶺保有的閭巷草野、山肴野蔌高度契合現代都市人群“本土化回歸”的旅游需求，建議將鐵嶺這一“氣質”放大，打造“逃離都市喧囂，暫作閑云野鶴之人”首選打卡地。立足農野、林野、田野、山野、鄉野，開發野色、野行、野事、野物、野味，帶給游人野意、野趣、野興。通過強大而獨特的定位，以情感吸引流量，以共鳴固化流量，以品質再造流量。

積極衍生拓展農業功能，發展時令果園、休閑農莊、民宿農家、兒童體驗、養老療養等融合觀光、體驗、教育、文化、生態、觀光等綜合性鄉村生態旅游載體，滿足都市人群對于食品安全、綠色農業、親近鄉土、親子教育等需求。

以“裝滿游客汽車后備廂”為目標，培育、引進農產品深加工企業，以方便、家常、即食為方向，如開發鹿角帽奶片，提高農產品附加值，在滿足游客購物需求的同時，讓游客記住鐵嶺、“帶走”鐵嶺、宣傳鐵嶺，解決一直以來的鐵嶺梅花鹿、柞蠶等特色資源“只聞其名不見其形”的問題。與此同時，發展農村傳統手工業、鄉村建筑業，在提高游客參與度、舒適度、滿足“浪漫情調”需求上下功夫。

（作者單位：中共鐵嶺市委黨校）