國際化城市視角下大連東北亞國際航運中心發展路徑研究

胡蓬瑋 路文會

〔內容提要〕建設東北亞國際航運中心是黨中央交給大連的戰略任務，也是大連城市發展的戰略目標。隨著全球競爭格局變化和區域一體化深入發展，大連東北亞國際航運中心建設與國際化城市建設的內在聯系愈加緊密。本文以國際化城市視角審視國際航運中心建設，探索這種聯系和選擇能夠有效提升東北亞國際航運中心發展能級的重要突破口。

〔關鍵詞〕東北亞國際航運中心 國際化城市 發展路徑

改革開放40余年來，大連作為中國開放經濟發展的前沿窗口，也是中國沿海重要集裝箱港口和東北亞地區重要樞紐港口，其港口和臨港區域的發展備受關注。2021年兩會，大連市《政府工作報告》貫徹落實建設大連東北亞國際航運中心的國家戰略，做出“加快建設亞太對流樞紐，提升東北亞國際航運中心發展能級”的重要部署。面對新形勢新要求，本文以國際化城市視角對建設航運中心的國際性要件以及持續發展的可能性和重要突破口進行深入研究。

一、2020年大連在國際化城市相關評估中的位次

近年來，大連國際化城市建設不斷推進，在國內外相關專業性評估報告中，大連均位列其中。從全球航運中心城市綜合實力評價來看，大連作為東北亞地區國際航運中心城市的國際認可度在近五年來不斷提高，并加速向全球樞紐城市邁進。

從倫敦、鹿特丹、新加坡等全球公認的重要國際航運中心發展歷程看，國際航運中心發展均遵循了從貨物集散型、加工增值型到綜合資源配置型的演進過程。其中全球綜合資源配置能力是現代國際航運中心的核心功能，同樣也是國際化城市的核心要件。東北亞國際航運中心建設任務與國際化城市建設存在緊密的內在聯系。從廣義上講，我們理解國際航運中心為具有國際航運樞紐地位，并以國際航運產業作為核心紐帶，帶動所在和相關區域經濟系統發展，促進相關產業合理布局，實現資源最佳配置的國際化城市。

（一）大連位列世界城市名冊二線城市

《世界城市名冊2020》由全球化與世界級城市研究網絡（簡稱GaWC）發布，是基于政治、經濟、科技、文化、國際化水平的綜合指標，將世界城市分為四大等級。根據2020年世界城市名冊，中國進入一線世界城市的有：北京、上海、廣州、深圳、香港、臺北。進入二線世界城市的有：成都、天津、南京、杭州、重慶、武漢、長沙、廈門、鄭州、沈陽、西安、大連、濟南，大連位列二線城市（見圖1）。

（二）大連位列國際門戶城市

《“一帶一路”倡議下的全球城市報告（2020）》由中國城市規劃設計研究院發布，基于全球創新網絡、全球生產與服務網絡、全球聯通設施網絡三大發展視角，對全球485個城市進行考察，將價值活力城市指數中排名前100位的城市分為四大層級：第一層“燈塔城市”（第1-20位），第二層“樞紐城市”（第21-35位），第三層“門戶城市”（第36-50位），第四層“節點城市”（第51-100位）。中國共有14座城市進入百強，上海、北京、香港、深圳、廣州進入第一層級，大連位列第三層級“門戶城市”（見圖2）。

（三）大連位列國際航運中心城市第23位

《新華·波羅的海國際航運中心發展指數2020》由新華社中國經濟信息社聯合波羅的海交易所發布，基于港口條件、航運服務和綜合環境三個維度表征國際航運中心城市的綜合實力。指數研究選取43個航運中心樣本城市，大連位列第23位。2016-2019年大連國際航運中心發展指數排名整體上呈上升趨勢。與2019年相比，2020年大連國際航運中心排名下降3個位次（見圖3、圖4）。

二、國際化城市視角下大連東北亞國際航運中心支撐體系的基礎和構成分析

建設東北亞國際航運中心是黨中央交給大連的戰略任務，也是大連城市發展的戰略目標。國際航運中心建設與國際化城市建設存在緊密的內在聯系，互相依存、相互支撐。如果將建設國際航運中心與國際化城市進行優勢疊加和功能協同，必然能夠助推東北亞國際航運中心的建設。一般而言，國際化城市的支撐體系主要包括基礎設施支撐、集疏運體系支撐、產業支撐、社會環境支撐等。大連打造東北亞國際航運中心，重點就是要發揮出大連在連接國內國外兩個市場上具有的比較優勢，進一步促進資金、貨物、信息、技術、人才等資源要素的集聚和提高配置能力。大連市應以國際化城市視角審視國際航運中心建設，對國際航運中心支撐體系以及持續發展的可能性進行分析，進一步明確自身特點和比較優勢，著力突破能夠有效提升航運中心發展能級的關鍵環節（見圖5）。

（一）基礎設施支撐體系日益完善

交通、水電氣、通信等基礎設施，是東北亞國際航運中心及國際化城市建設的基礎。目前，大連已擁有經國務院批準的正式對外開放一類口岸5個，共有開放泊位109個，航線覆蓋世界160多個國家和地區的300多個港口，承擔東北地區約70%的外貿貨物和85%的外貿集裝箱量，100%的商品車、60%以上的進口原油從大連港轉運。大連港海鐵聯運發展處于全國領先水平，擁有我國唯一與港口無縫銜接的鐵路集裝箱中心站，已形成區域物流中心、合作場站、合作站點的內陸集疏運網絡布局，覆蓋東北地區50余個主要集裝箱辦理站，并延伸到俄羅斯、蒙古、中亞五國和歐洲國家，班列線路達40余條，海鐵聯運箱量連續十余年位居全國沿海港口前列。

（二）口岸綜合服務支撐體系提質增效

海、空港和整個集疏運體系及提供各種配套服務的口岸綜合服務系統等，是東北亞國際航運中心及國際化城市建設的重要內容。近年來，大連不斷加大軟環境改善力度，提高口岸管理規范化、標準化水平，大力建設多功能的口岸信息綜合服務平臺，完成國際貿易“單一窗口”國家標準版和地方特色18個業務領域74項功能建設，業務涵蓋海關、邊檢、海事、外管、稅務等23個部門，平臺現有用戶數量達15000家以上，貨物申報、運輸工具等主要業務覆蓋率已達100%，口岸信息化水平不斷提升，通關效率大幅提高。

（三）產業支撐體系優勢錨固

臨港加工業、商貿業、現代物流業、金融保險業、信息服務業等，是東北亞國際航運中心和國際化城市建設的重要支撐。大連市作為東北老工業基地的重要組成部分，是國家七大石化基地之一、國家船舶制造和海洋工程重要基地，產業基礎雄厚，門類齊全。石化、裝備制造、造船等傳統優勢產業鏈條不斷延伸，正逐步形成黃渤海兩側呈“V”字型分布的臨港產業格局。新興產業加快成長，形成了以節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造等為代表的戰略性新興產業體系。農業現代化“四化同步”不斷發展，海洋漁業、水果、畜牧、花卉、食用菌等特色優勢產業持續發展。

（四）人才及科技資源支撐體系深厚集聚

各類創新人才、高校、科研機構、企業工程技術中心、重點實驗室等，是東北亞國際航運中心和國際化城市建設的重要組成部分。大連市堅定不移實施創新驅動發展戰略，現有各類專業技術人才總量85萬人，技能人才總量116.5萬人，30余所高等院校。大連擁有兩院院士31人，各類高層次創新人才近5000人，市級以上科技企業孵化器與備案眾創空間達138家，高新技術企業總數超過2400家，科技型中小企業注冊數超過3000家，全市新建市級以上科技創新平臺240家，國家級創新平臺累計達到57家。

（五）社會環境支撐體系協調高效

體制機制、政策法規等社會環境，是提高國際化程度和建設東北亞國際航運中心的必然要求。大連市深入推進重點領域改革，供給側結構性改革成效顯著，營商環境持續優化。圍繞大連國際航運中心建設，遼港規劃實施了“一主一副兩中心，東西兩翼多支點”港口布局體系，完成對大連、營口、盤錦、綏中的整合工作，逐步形成統一、協調、高效的港口管理模式。加強自貿區與航運中心建設聯動發展，利用自貿區先行先試優勢，開展航運業體制機制創新，圍繞跨境貿易便利化，在全國率先推出“24小時線上審批”“176項職權一章審批”“出口貨物檢驗檢疫證書云簽發”等創新舉措，建立了良好的體制機制和政策法規環境。

三、大連東北亞國際航運中心傳統發展路徑面臨挑戰

自2003年黨中央、國務院提出“把大連建成東北亞重要的國際航運中心”以來，大連積極貫徹落實國家戰略任務，取得顯著成效。按照國際航運中心評價指標體系及評估思路，我們認為，大連國際航運中心港口基礎設施功能完善，口岸集疏運體系形成規模化，海鐵聯運業務快速崛起，現代航運服務業功能基本完備，口岸環境和現代航運服務環境明顯改善，已經基本建成東北亞國際航運中心，但仍存在港口貨運量級停滯不前，服務能級沒有明顯躍升等短板，距離具有全球航運資源配置能力的目標還有相當一段距離。

（一）港口吞吐量持續增長乏力，貨物資源配置能力不強

近年來，東北亞地區港口在國際貿易需求急速增長的帶動下，集裝箱吞吐量均快速增長。2010-2019年，東北亞地區重要港口集裝箱吞吐量除東京港外均有大幅提升，釜山港排名雖下降1位次，但國際中轉箱量占比超過50%，遠超東北亞地區其他港口。大連港集裝箱吞吐量從2010年的526萬TEU（標準箱）增長到2019年的876萬TEU，在全球重要港口集裝箱吞吐量排名從第22位上升到第15位（見表1），而貨物吞吐量10年內僅從2010年的31399萬噸緩慢增長到2020年的33401萬噸。2020年，我市受疫情等因素影響，外貿整體走低，對日韓貿易下降趨勢明顯，集裝箱吞吐量511萬TEU，降幅為41.7%，貨物吞吐量33401萬噸，降幅為8.8%，均遠低于全國平均水平。“十四五”期間，大連港口吞吐量緩慢發展的態勢將繼續面臨挑戰。

從爭奪東北亞航運中心地位的過程看，通常一個國際樞紐港的國際集裝箱中轉箱量占比應達到該港口集裝箱吞吐量的30%以上。目前，釜山港與我國港口競爭最為激烈。釜山與世界100多個國家的500多個港口通航，國際集裝箱中轉箱量占集裝箱吞吐量的52.6%左右，很多中國貨物經釜山港中轉，國際中轉貨物量居全球第二。相比較來看，青島國際集裝箱中轉箱量占集裝箱吞吐量的19%左右；上海港水水中轉箱量占集裝箱吞吐量的48%，其水水中轉實際上包括長江中轉、沿海中轉以及國際中轉，根據可獲得數據顯示，2019年上半年，上海港集裝箱國際中轉比例首次突破10%。而大連港貨運規模和國際貨流配置能力等方面更是遠遠低于釜山港。

從全球主要港口班期綜合服務水平排名看，大連港受到港口服務、干支航線密度和貨源基礎較弱等因素影響，源于市場選擇的國際中轉業務僅限于“歐洲至日本”“歐洲至仁川”等，在東北亞主要港口班期綜合服務水平中處于最末位置（見表2），較釜山、上海等國際公認的重要航運中心綜合實力有很大差距，國際認可度也有待于進一步提升。

（二）港口服務水平不高，航運服務高端化和國際化進程緩慢

國際航運中心的發展離不開高水平的航運服務。經過多年的努力，大連港口服務水平和通關環境得到了較大改善，特別在落實“三互”推進口岸大通關建設后，口岸保障服務水平逐步提高，海運進、出口貨物通關時間比以前有了明顯的縮短，但與其他國際航運中心相比，大連港的船舶大型化程度、碼頭作業機械自動化程度、通關環境總體狀況滿意度等指標均不高，同時還存在部門間缺乏有效協調、行政效率低下等問題，具體表現在平均通關時間、進口貨物速度、出口貨物速度、當日放行率、船舶登記業務流程等方面。

大連國際航運中心在低端航運服務業發展方面形成了一定規模，資金密集型的中端航運服務也得到一定程度的提升，主要集中于船舶代理、碼頭倉儲、貨物代理等服務領域，而具有國際流動性、產業附加值較高的高端航運服務企業數量僅為個位數，并陸續向其他經濟發達城市轉移。“十四五”期間，大連航運服務高端化、國際化將繼續面臨著發展束縛。

一是國際航運服務發展與金融、貿易以及科創策源中心建設的聯動不足，航運要素集聚層次仍然偏低。國際航運服務是金融、科技、法律等服務在航運領域的具體表現。倫敦的經驗表明，國際航運服務高端化、國際化發展得益于金融服務、科技創新、海事訴訟和制裁等領域的強大支撐。相比較而言，大連國際航運服務創新發展相關服務支撐不足。調研發現，航運業作為一個對資本市場依賴度巨大的行業，大連的航運企業融資仍然主要依賴商業銀行，產品種類單一、創新不足，缺少船舶融資專業市場及產品，即便航運融資租賃業務有了一定發展，但是實質上還是“類貸款”產品。船舶交易、海事法律等高端航運服務發展滯后，其主要表現為高端航運服務的關鍵要素的集聚程度不高，創新能力不足，向外輻射能力有限。港口作業的綜合生產效率、安全監管、自動化裝卸和倉儲等航運服務的信息化、智能化建設水平不高，尚缺乏對未來船舶低碳化發展趨勢和應對措施的針對性研究。

二是航運制度環境和接軌國際方面存在薄弱環節，服務能級有待進一步提升。大連國際航運中心已初步實現規范航運市場行為、調節航運市場價格、溝通航運市場信息等多項功能，并且積極引入國際性采購中心和批發分銷集團，以期成為跨國企業在東北亞分部的所在地。而在航運管理制度、體制和運行機制等方面建設力度明顯不夠，如國際航運政策取向、航運政策的自由化程度和寬松程度、港口保稅區與其腹地保稅倉庫的聯動程度等。從釜山港建設經驗看，釜山港以較低的港口收費、中轉貨物獎勵機制以及“境內關外”自由港政策積極吸引全球中轉貨物。目前，釜山港是東北亞最大的國際中轉樞紐，美國約80%的產品，日本、中國臺灣、中國香港、歐盟20%的產品都經過釜山港中轉。我們認為，當前大連在利用“開放”這一要素來提高航運吸引力方面，與著名航運中心相比還存在一定的差距。

四、國際化城市視角下深入推進大連東北亞國際航運中心建設的發展路徑

（一）聚焦全球產業鏈格局變動，夯實進出口貿易產業基礎

一是應對產業鏈供應鏈變遷。鼓勵頂尖科研院所與具有工業體系優勢的區縣鄉鎮以及企業進行合作，重點研發生產在國際市場具有相對不可替代性或完全不可替代性的中間品材料或關鍵零部件等高附加值產品，實現市場體量和產品不可替代相結合的產業優勢，嵌合全球供應鏈關鍵環節。

二是共建跨區域產業園區。圍繞“一圈一帶兩區”區域發展格局，以沈陽、大連國企、區級政府為主體與省內其他區域共建跨區域產業園區，整合提升東北區域優勢資源，促進要素合理流動和優勢資源高效集聚，發揮大連國際金融、國際貿易和國際航運等開放優勢，加快打造腹地經濟新優勢。

三是打造以大連港為樞紐的國際物流園區。借鑒釜山港的物流增值模式，吸引東北亞各國（地區）在大連投資建立物流中心、配送和加工包裝中心，進口的貨物先在大連港進行加工、組裝、分類、包裝、貼標簽、檢查、管理等高附加值的流程和制造，再配送到海外地區；實行多樣化的物流稅費優惠政策，為新入駐企業提供系列稅收優惠政策，包括對直接稅實施全免政策，同時實行前五年增值稅和關稅的100%全免；實行根據外商投資額減少租賃費制度。

（二）打造東北亞重要商品集散中心，提供市場通道支撐

一是打造轉口貿易中轉基地。加強中轉貨源的開發，加速商貿物流主體集聚，吸引外國跨國公司在大連設立貿易型總部，促進各類跨國公司貨物匯集到大連子公司，與國際轉口貨物一起參與集中調撥、配送；瞄準國際冷鏈產業加速整合的時機，吸引冷鏈物流頭部企業布局大連，謀劃運輸制冷低碳化解決方案的“先手棋”；加快適應國際貿易訂單碎片化和班輪運輸大船化的趨勢，為轉口貿易提供集拼、分撥和交割等各項貿易增值服務。同時，強化國內轉口貿易業務，鼓勵大連港腹地及外省市企業貨物經大連口岸進出口，并在大連中轉、重新拼箱后發往其他目的地。

二是推動大宗進出口商品交易市場建設。推進建設大宗商品國際現貨交易中心，準確定位大宗商品種類，聚焦原油、有色金屬和化工類大宗商品，促進發展大宗商品進出口貿易；拓展大連商品交易所的交易品種，做深期貨市場和現貨市場互動發展，積極爭取國際定價權。

三是積極爭取增設免稅購物試點。在大連港國際郵輪中心增設進境免稅店，對標日本、韓國等模式，調整購物退稅政策和操作流程，以提高退稅便利度；機場、港口等離境免稅店將購買對象擴大到離境前的中國公民，允許公民出境前在市內店購買免稅品，出境時在口岸隔離區內提貨；在市內繁華商業區百貨店等國內流通渠道增設免稅店，擴大免稅經營面積、豐富免稅品種類。

（三）推動新技術引領航運“低碳智網型”發展

一是推動低碳化航運發展。加快布局氫源產業基地，啟動建設深冷液氫儲氫型加注站和液氫海上接收站等基礎設施，開發氫能應用場景和商業路徑；制定船舶低碳排放解決方案和標準，重點圍繞改善物流、提高能源使用效率、能源變革等方面的減排措施及液化天然氣（LNG）燃料、碳中性燃料、電池動力技術、太陽能面板、空氣潤滑、輕質材料等技術措施。

二是以新技術引領航運要素數字轉型和智能升級。聚焦開發基于北斗定位技術和5G技術的船聯網大數據處理、智慧海事監管服務、無人駕駛船舶智能系統、智能集裝箱配載管控等船舶和航運技術；規劃建設全自動化碼頭，聚焦開發動力能源技術、導航技術、遠程監控技術、路徑算法技術、資源調度算法技術、集成調試技術等自動化關鍵技術，實現船舶裝卸作業系統、堆場作業系統和水平運輸系統的全過程智能化操作。

三是建立專業領域的關鍵零部件和技術交易市場。著力構建能夠有效提升航運中心發展能級的新技術產業生態圈，建立高端裝備制造（航空器、軌道交通裝備、重型機械制造、現代煤化工裝備及高技術船舶主機與關鍵零部件）、新能源關鍵零部件及動力電池、節能環保設備、前沿新材料、生物醫藥、集成電路等技術交易市場；提供集保稅展示、全程物流、商務服務和供應鏈金融為一體的綜合服務配套。

（四）爭取吸引高端航運要素的政策和制度突破

一是研究探索航運稅負減免試點方案。參照國際現代船舶噸稅的通行做法，在我國現行傳統船舶噸稅制附加政策性船舶激勵制度的框架下，結合實際情況對東北區域主要港口和歐美的定期集裝箱船制定切實可行的稅率優惠方案，提升在東北亞港口群、尤其與釜山港競爭中的比較優勢。

二是實施更包容的航運服務業開放政策。不斷深化國際船舶登記制度改革，將自貿試驗區內國際航運功能性機構、國際船級社分支機構、國有和民營主要航運公司分支機構設立審批改為備案管理；探索開展具有實質性“境內關外”的自由港政策，國外貨物從大連港轉港出口可以不進行備案等。

三是加快推進口岸政策制度改革落地。探索有利于“中日韓自貿區”框架下國際貿易“單一窗口”國家版和地方特色功能互聯互通試點運行的配套政策；持續提升國際貿易“單一窗口”“提前申報、貨到驗收”等多項海關制度功能，在各業務領域全面推廣應用國際貿易“單一窗口”標準版，爭取實現國際貿易“單一窗口”主要業務覆蓋率達到95%，大幅提升進出口貨物抵港（離港）到提離、單證辦理效率，并降低相關費用。

（五）提升現代航運服務業發展能級

一是實行基于供應鏈服務的全方位聯盟。主動參與到與現代物流有關的各個環節，通過出租碼頭或與船公司聯盟等形式吸引更多的船公司掛靠，開辟更多的外貿航線特別是遠洋干線，增加港口航班密度和擴大覆蓋范圍；培育在港吞吐量超百萬箱的大型船公司，吸引建立船公司中轉基地，加大港口集貨能力；優化大連港全部作業流程，將增值活動、非增值活動和無效活動甄別出來，在內部和外部的物流鏈中實現無縫連接，達到國際最高服務標準。

二是打造自貿區綜合航運物流保險營運中心。支持航運保險產品注冊制改革，鼓勵發展離岸再保險業務，吸引日本、俄羅斯等國家和地區及東北腹地的航運物流保險資源向大連集聚。推動航運物流保險產品創新，結合高端裝備制造出口、冷鏈物流、物流產業園等各種航運物流新業態，推出航運物流滅失保險、責任保險、產業鏈保險等高端業務。

三是強化與大連區域性國際金融中心建設聯動。充分發揮大連商品交易所金融交易功能，爭取金融機構總部政策支持以及知名全國性交易平臺的延伸業務；引進2-3家國內排名前十的航運融資租賃公司分支機構，加快完善融資租賃產業發展配套服務；鼓勵金融機構加強航運金融產品研發和創新，探索通過產業鏈延伸、股債聯動與投租結合、專業化運營等方式創新金融產品；支持在自貿試驗區開展航運金融衍生品交易，形成航運融資中心和航運資金結算中心。

四是打造東北亞地區冷鏈物流發展最優環境。在疫情防控常態化條件下，大連作為國內國際物流鏈、供應鏈的重要節點城市，是“外防輸入”的重要陣地和暢通“雙循環”的重要樞紐，進口疫情防控工作異常艱巨。要切實發揮大連在全國冷鏈產品進口中的重要作用，助推大連冷鏈產業高質量發展，加快制定《“十四五”時期大連冷鏈物流發展規劃》，大力培育冷鏈物流業，逐步完善標準化體系建設，積極推進東北亞冷鏈產品交易平臺、大連冷鏈物流指數以及大連冷鏈貨物貯運訂單（期貨、現貨）平臺、大連冷鏈物流公共信息服務平臺、相關冷鏈物流業勞務人員中介服務平臺“四個平臺”建設，不斷提升行業監管力度，全力打造國際化、現代化冷鏈物流標桿城市。充分利用大連自由貿易試驗區的創新優勢，優化口岸服務環境，在冷鏈貨物通關、關稅減免、人員出入境、船舶管理等方面實施更開放、更便利措施，打造東北亞地區冷鏈物流發展最優環境，助力提升大連現代服務業發展能級。

（作者單位：大連市發展改革研究中心）