區域臨時用地規模標準分析
——以濟南新舊動能轉換起步區為例

朱傳廣，魏 輝，丁 鴿，王 磊，黃雪亭，燕立爽，朱宏雁

(1.濟南市勘察測繪研究院，山東 濟南 250013；2.山東工程職業技術大學，山東 濟南 250200)

1 引言

臨時用地是土地利用管理的一項重要內容，是用地單位在申請建設用地之外可臨時使用土地的一種途徑。近年來，各地相繼出臺臨時用地管理辦法，用于規范審批范圍、補償標準、土地復墾等內容，學者也從臨時用地管理制度化與規范化、管理現狀存在問題、補償標準體系、土地復墾等各方面進行研究。伍靈晶等[1]通過對深圳市臨時用地管理研究發現存在用地范圍不明確、重審批輕監管、重使用輕恢復等問題，認為通過頂層制度設計、開展專項處置行動及構建信息監管系統等可以實現臨時用地管理制度化和規范化；邵麗萍[2]認為完善臨時用地管理需要嚴格界定臨時用地范圍、加強全過程監管、規范補償和租賃標準體系、明確復墾標準；丁寧等[3]通過對滬寧城際鐵路江蘇段臨時用地案例分析發現應加強臨時用地選址、規劃審批、工程施工和復墾利用等；楊國棟[4]、沈春竹[5]、葉國華[6]、楊銳峰[7]、馮妙玲[8]、朱英華[9]、鄭小剛[10]等重點從土地復墾角度對臨時用地進行規范化研究。另目前學者對臨時用地研究重點集中于鐵路[11～13]、高速公路[14，15]等重大交通項目，對房建類項目臨時用地研究較少。

從學者研究看出，對于臨時用地規模標準的研究較少，而規模標準的研究有利于更加節約集約利用土地。因此，本文以濟南新舊動能轉換起步區為例，研究分析建設項目臨時用地使用現狀情況，發現已審批臨時用地規模存在的規律，提出規模標準建議，為后續臨時用地管理提供參考。

2 研究概況

濟南新舊動能轉換起步區，簡稱起步區，2021年國務院正式批復設立，在國家重大區域戰略中，濟南起步區是繼雄安新區起步區之后的全國第二個起步區。依據國務院批復的《濟南新舊動能轉換起步區建設實施方案》，起步區范圍具體包括太平、孫耿、桑梓店、大橋、崔寨、遙墻、臨港、高官寨 8 個街道及唐王街道中西部區域、濼口街道黃河以北區域，面積約798 km2。

目前起步區直管區范圍為太平、孫耿、大橋、崔寨、濼口街道黃河以北區域，面積約450 km2，本次研究區域為起步區直管區范圍內項目臨時用地。

3 內涵界定與數據收集

3.1 臨時用地內涵

《土地管理法》第五十七條規定“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準”?！渡綎|省國土資源廳關于加強臨時用地管理的通知》(魯國土資規〔2018〕3號)明確“臨時用地是指因建設項目施工、地質勘查、搶險救災等需要，經依法審批，按照臨時使用土地合同約定使用的或搶險救災急需臨時使用的土地”。曾文波[16]提出臨時用地是指建設單位或個人對短期內使用的與生產生活或建設工程相關聯的各種不需辦理征收與農用地，臨時使用的土地。

本文中研究的臨時用地主要是指建設項目施工過程中建設的直接服務于施工人員的辦公和生活用房臨時用地。

3.2 其它內涵界定

(1)建設用地面積。指城市自然資源和規劃行政主管部門確定的建設用地界線所圍合的用地水平投影面積。

(2)施工高峰期人數。指項目施工期間參加施工人員最多時的總人數。

(3)規劃建筑面積。指規劃設計方案在某一區域內規劃的各類建筑的建筑面積之和。

(4)臨時用地占比。指項目批復臨時用地面積與建設用地面積之比。

(5)人均臨時用地面積。指施工高峰期人數與臨時用地面積之比。

(6)每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積。指規劃建筑面積與臨時用地面積之比。

3.3 數據收集

本文選取起步區范圍內12個房屋建筑類項目臨時用地，主要包括安置房、公租房及產業項目等臨時用地。通過從起步區自然資源和規劃部門以及施工單位調研，收集每個項目臨時用地批準面積、建設用地面積、施工高峰期人數、規劃建筑面積等數據。

4 分析結果

4.1 臨時用地占建設用地比例情況

從表1看出，臨時用地面積占建設用地面積比例平均值為25%，大部分項目位于20%～25%，其中大橋西安置區一期最高為40%，崔寨安置二區最低為18%。經分析，大橋西安置區一期與村集體簽訂臨時用地租地范圍內存在廢棄坑塘一處，現場并未建設使用，導致臨時用地申請面積較大；崔寨安置二區建設用地面積較大，導致臨時用地占比較低。

4.2 人均臨時用地面積情況

從表1看出，人均臨時用地面積平均值為0.03畝，其中太平安置區項目最高為0.05畝，大部分項目為0.02～0.03畝。經分析，太平安置區項目單體較少，施工高峰期用工人數相對較少，因此施工高峰期人均臨時用地面積較小。

4.3 每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積情況

從表1看出，項目每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積平均值為1.17畝，大部分項目為0.9～1.2畝之間，其中大橋西安置區一期最高為1.97畝，崔寨安置五區一期項目最低值0.4畝。經分析，大橋西安置區一期主要由于臨時用地面積大導致每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積較高，崔寨安置五區一期項目主要是由于其規劃建筑面積相比其它安置區大，導致每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積較低。

表1 項目臨時用地數據分析

5 總結與建議

5.1 總結

根據收集數據分析結果，臨時用地規模與項目建設用地面積、施工高峰期人數、規劃建筑面積有直接關系，并且起步區已審批臨時用地規模存在如下規律：一是臨時用地占建設用地面積比例一般都小于25%；二是施工高峰期人均臨時用地面積一般都小于0.03畝；三是每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積一般都小于1.17畝。

5.2 建議

(1)參考制定臨時用地規模標準。將臨時用地占建設用地面積比例、施工高峰期人均臨時用地面積、每萬平方米建筑面積平均使用臨時用地面積等設置為臨時用地規模標準指標，并參考本文分析結果制定指標上限值，從而制定起步區臨時用地規模標準，為未來起步區大建設、大發展過程中大量臨時用地需求審批工作提供科學參考依據，實現土地節約集約利用，為起步區的快速發展提供更加堅實的土地資源支撐。

(2)細化臨時用地分類研究。本文收集臨時用地項目主要為房建類項目，并且限于新區項目較少導致案例數量不足，后續在增加案例數量的基礎上，細化臨時用地分類進行規模標準制定，例如房建類、市政道路類、鐵路公路類等。

(3)從政策方面研究制定臨時用地控制標準。參考建設用地控制標準，在細化臨時用地分類的基礎上，從政策方面研究臨時用地控制標準，形成用地約束，從而真正實現臨時用地的節約集約利用。