區(qū)域水權(quán)交易中的糾紛特征及其防范機制

吳鳳平，陳向南，沈俊源，朱 敏

(河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

1 引言

區(qū)域水權(quán)交易是在縣級以上地方人民政府或其授權(quán)的部門、單位之間進行的一種水權(quán)交易形式。我國水權(quán)、水市場理論與實踐雖起步較晚，但發(fā)展迅速。與此同時，由于交易機制尚不完善，交易過程中交易雙方或與第三方之間的矛盾也隨之涌現(xiàn)，水權(quán)交易糾紛已成為社會穩(wěn)定性風(fēng)險的新的因素來源[1]。

東陽-義烏水權(quán)交易作為區(qū)域水權(quán)交易第一案，開創(chuàng)了國內(nèi)水權(quán)交易的先河，對于水權(quán)制度改革發(fā)揮了重要推動作用，但在交易運行過程中，出現(xiàn)的有關(guān)爭議已引起學(xué)界及政府部門的重視。通過梳理東陽-義烏水權(quán)交易案近20年的發(fā)展脈絡(luò)，試圖針對交易過程中出現(xiàn)的糾紛特征，提出相應(yīng)的防范機制。

2 東陽-義烏水權(quán)交易案發(fā)展脈絡(luò)梳理

位于浙江省中部地區(qū)的東陽和義烏兩市毗鄰，處于錢塘江重要支流金華江上游。改革開放以后，東陽市與義烏市經(jīng)濟實力不斷增強。義烏市盡管經(jīng)濟發(fā)達，但水資源短缺明顯。相對而言，東陽市水資源量相對豐富，人均水資源量達義烏市的1.88倍(數(shù)據(jù)來源：《世紀金華新風(fēng)采》，2000年出版，金華市統(tǒng)計局主編)。

隨著城市化發(fā)展進程的加速，優(yōu)質(zhì)水資源短缺問題成為義烏市社會經(jīng)濟發(fā)展的限制性因素。2000年兩地簽署協(xié)議，成就了中國第一宗水權(quán)交易案，反響強烈?；谖墨I研究和實地調(diào)研等方法對該案進行梳理。

2.1 合約達成(2000年)：基于“民主協(xié)商”

義烏市曾多次缺水，在上級行政部門的協(xié)調(diào)下，東陽市多次無償支援義烏市用水。義烏市也意識到完全依賴上級協(xié)調(diào)并非長久之計。兩市在磋商過程中，雙方就購買“商品水”還是水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是臨時性轉(zhuǎn)讓還是永久性轉(zhuǎn)讓等問題一直存在分歧[2]。2000年中國水利學(xué)會年會上，時任水利部部長汪恕誠基于我國的現(xiàn)實情況，發(fā)表了發(fā)展水權(quán)市場[3]的講話，給予東陽義烏兩市重大啟發(fā)，最終達成合作意向。2000年11月24日兩市舉行了友好而簡樸的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽字儀式，水權(quán)交易協(xié)議的核心內(nèi)容是義烏市一次性出資2億元人民幣購買東陽市橫錦水庫每年4999.9萬m3優(yōu)質(zhì)水資源(國家現(xiàn)行Ⅰ類水的飲用標準)的永久性使用權(quán)，并負責橫錦水庫到義烏市的引水管道工程規(guī)劃設(shè)計和投資建設(shè)。義烏市按照當年實際供水量以0.1元/m3向東陽市繳納綜合管理費[4]。

2.2 運行初期(2001～2004年)：獲得“一片贊譽”

交易運行初期，國內(nèi)各大媒體紛紛進行報道，贊譽不斷，認為東陽-義烏水權(quán)交易打破了行政手段壟斷水資源分配的傳統(tǒng)，證明了市場機制能夠?qū)崿F(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，標志著我國水權(quán)市場的正式誕生[5]，總體上交易雙方實現(xiàn)了“雙贏”。

(1)轉(zhuǎn)讓方經(jīng)濟效益顯著。對于東陽市來說，把無償棄水與農(nóng)業(yè)節(jié)水變成了有償收入。據(jù)相關(guān)部門測算，東陽市節(jié)省近5000萬m3水權(quán)的投資為3880萬元，這項投資換來了可用于水利建設(shè)的2億元資金、每年約500萬元的供水收入、每年新增發(fā)電量的售電收入，收益遠大于投資支出。

(2)受讓方投資效果明顯。對于義烏市來說，按照當年情況為獲取近5000萬m3取水權(quán)而新建水庫造價為5元/m3，共計約2.5億元，高于義烏市購買東陽市水權(quán)一次性出資價格，另外新建水庫水價遠不止0.1元/m3，也難以在時間限制內(nèi)達到近5000萬m3的城市供水規(guī)模[6]。

2.3 第一輪熱議(2005年～2011年)：質(zhì)疑“空白區(qū)域”

東陽-義烏水權(quán)交易簽約時，盡管有發(fā)達國家水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本可以借鑒，但雙方水權(quán)交易合同僅有兩頁，其余內(nèi)容都包括在“本合同未盡事宜，雙方協(xié)商解決”，留下了大量的“空白區(qū)域”[7]。隨著交易運行的不斷推進，尤其在2005年《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》(水政法〔2005〕11號)發(fā)布以后，由于協(xié)議中的交易要件多數(shù)是在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上確定的，缺乏必要的科學(xué)論證，學(xué)界普遍對因交易要件不明確而可能存在的潛在糾紛產(chǎn)生了熱議。

(3)交易過程的合法性遭受質(zhì)疑。有部分學(xué)者認為，按照《中華人民共和國水法》(2002年修訂版)規(guī)定，我國水資源屬于國家所有，這就決定了水的占有、使用、收益、處分等權(quán)能均屬于國家。中央政府作為國家的代表，其具有代表全體公民對水資源實施管理與保護的權(quán)利?？梢?，東陽-義烏之間的水權(quán)交易缺乏法律依據(jù)，與我國水資源國家所有相悖，不具備轉(zhuǎn)讓前提，地方政府是否可以作為交易主體也值得商榷(參考《水權(quán)與水市場》，水利部政策法規(guī)司2001年3月出版，第149-152頁)，可能會引起一系列法律問題。

(4)水權(quán)交易永久期限的合理性遭受質(zhì)疑。東陽-義烏水權(quán)交易中，水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓期限根據(jù)義烏需求確定為無限期，即義烏市一次性出資2億元買斷東陽市橫錦水庫部分水權(quán)的永久使用權(quán)。在簽約之初，東陽市就表示過異議，但是義烏市為了自身水資源保障，堅持永久期限的主張，雙方磨合多次之后，東陽市做出退讓。2005年《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》(水政法〔2005〕11號)發(fā)布，文件關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限方面規(guī)定，要綜合考慮與水權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)的水工程使用年限和需水項目的使用年限，兼顧供求雙方利益。學(xué)界普遍對東陽-義烏水權(quán)交易“永久期限”是否符合供求雙方利益產(chǎn)生質(zhì)疑。

(5)水權(quán)交易定價的客觀性遭受質(zhì)疑。合理的水價體系是水權(quán)市場建立與運行的關(guān)鍵[8]。東陽義烏雙方商定的供水綜合管理費為0.1元/m3，這筆費用包含了0.08元/m3的水價基數(shù)以及0.02元/m3的水資源費。隨著時間推移，不僅國家有關(guān)水價及水資源費的相關(guān)政策會發(fā)生調(diào)整，而且各種材料成本、人工成本都會發(fā)生變化，但合同中卻沒有寫明費用的調(diào)整方式。隨著土地價格、材料價格、人工投入等費用的變化，每年4999.9萬m3水資源使用權(quán)的費用是不斷增加的，而義烏市一次性支付2億元卻擁有永久使用權(quán)是否有失公平[9]。

2.4 第二輪熱議(2012以后)：企盼“落地生根”

隨著東陽-義烏水權(quán)交易的進一步實施，當?shù)卣?、相關(guān)企業(yè)或甚至居民已感受到水權(quán)交易對自己帶來的影響，尤其是國家實行最嚴格水資源管理制度以后，社會普遍關(guān)心在水權(quán)交易中如何保障交易雙方以及第三方的利益，如何與國家的方針政策相銜接，簡言之，水權(quán)交易不能因存在懸而未決的問題留有后患，必須結(jié)合實際將水權(quán)交易中的保障措施落地生根。

(1)最嚴格水資源管理制度的發(fā)布引發(fā)熱議。2011年中央1號文件明確要求實行最嚴格水資源管理制度。2012年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)，文件規(guī)定我國水資源管理實行“三條紅線”管理原則。2016年《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)發(fā)布，按照規(guī)定，東陽市轉(zhuǎn)讓水量占用其區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標，義烏市實收水量則不占用。東陽-義烏水權(quán)交易再次引發(fā)熱議：在最嚴格水資源管理制度下，由于東陽市向義烏市轉(zhuǎn)讓的水權(quán)量需要全部計算在東陽市的用水總量中，是否會因為總量指標的限制影響自身的社會經(jīng)濟發(fā)展？

(2)第三方效應(yīng)如何衡量并解決引發(fā)熱議。水權(quán)交易中的第三方效應(yīng)是指未直接參與水權(quán)交易的行為主體，但由于水權(quán)交易的發(fā)生導(dǎo)致其權(quán)益的增加或損失。橫錦水庫建設(shè)中磐安縣農(nóng)民投入了義務(wù)勞動，東陽市政府與橫錦灌區(qū)農(nóng)民是橫錦水庫集體產(chǎn)權(quán)的共同擁有者，東陽市從嵊州境內(nèi)長樂江的主要支流--梓溪流域引水5000萬m3到橫錦水庫，使得東陽-義烏水權(quán)交易過程中，磐安縣農(nóng)民、東陽市橫錦灌區(qū)農(nóng)民、嵊州市成為交易第三方。嵊州市就曾認為，東陽市的引水會對嵊州市的水資源、水工程可能帶來負面影響，嚴重損害其自身利益，表明了其反對態(tài)度。水權(quán)交易對水質(zhì)有一定要求，在東陽-義烏水權(quán)交易中，雙方約定轉(zhuǎn)讓的水資源水質(zhì)要達到國家Ⅰ類水飲用標準。磐安縣由于地處東陽市上游，有承擔橫錦水庫生態(tài)保護的責任，但其付出卻未能得到應(yīng)有的補償[10]。

(3)水資源費調(diào)整政策引發(fā)熱議。2014年，浙江省物價局、財政廳、水利廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整浙江省水資源費分類和征收標準的通知》(浙價資〔2014〕207號)，通知規(guī)定浙江省內(nèi)水資源費最低調(diào)整為0.2元/m3。2017年，東陽市收取的義烏市水資源費已按規(guī)定變更為0.2元/m3。按照2000年雙方簽訂的協(xié)議規(guī)定，其余費用一次商定，即工程運行費、折舊費、大修理費、環(huán)保費等均維持2000年水平。這就引發(fā)了熱議：水資源費調(diào)整之后，其它供水綜合費用卻維持2000年的水平不變，是否嚴重脫離實際？

(4)水權(quán)交易如何規(guī)范化、平臺化引發(fā)熱議。2016年4月，《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)正式頒布，我國水權(quán)、水市場管理制度逐步完善。2016年6月，國家級水權(quán)交易平臺-中國水權(quán)交易所開業(yè)，水權(quán)交易所為各類水權(quán)交易參與主體提供平臺支持，有助于發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。2000年，東陽-義烏水權(quán)交易是在欠缺規(guī)范性與平臺支持的情況下達成的，這就引發(fā)了熱議：如今雙方為了更好地合作，是否有必要依據(jù)最新政策文件，借助水權(quán)交易平臺重新約定水權(quán)交易的各項要件，以消除多年來出現(xiàn)的爭議？

3 交易糾紛特征分析

基于對東陽-義烏案近20年的發(fā)展脈絡(luò)梳理，可以看出，學(xué)界及社會對東陽-義烏水權(quán)交易案糾紛隱患的關(guān)注熱點主要聚焦于交易水量是否會影響自身發(fā)展、交易期限是否合理、交易價格是否客觀、如何補償交易對第三方造成的影響等方面。

3.1 關(guān)于可交易水量

東陽市向義烏市每年轉(zhuǎn)讓4999.9萬m3的水得益于灌區(qū)配套建設(shè)的農(nóng)業(yè)節(jié)水項目。項目實施以后，橫錦水庫每年新增城市供水能力5300萬m3。橫錦灌區(qū)改造以后，東陽市繼續(xù)實施梓溪流域開發(fā)，通過引水隧洞，引入橫錦水庫5000萬m3水。當年，在橫錦水庫滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水以及城市供水之外，還有1.65億m3水可用，而轉(zhuǎn)讓給義烏市的水僅占1/3，東陽市為自身發(fā)展留存了1億多m3水，這在當時是完全可以滿足發(fā)展需要(參考《兩億元買清水-國內(nèi)第一筆水權(quán)交易詳記》，王磊，《人民日報(華東版)》)。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，用水狀況必定發(fā)生改變，未來在提供足量交易水的同時能否保障當?shù)赜盟踩形唇?jīng)過嚴格論證。

3.2 關(guān)于交易價格

按照東陽義烏兩市水權(quán)交易合同約定，義烏市按照東陽市當年的實際供水量繳納0.1元/m3的綜合管理費。該費率是雙方在特定社會經(jīng)濟環(huán)境下友好協(xié)商得出，是符合當年實際情況的。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，水資源的稀缺價值不斷提高[11]，東陽市為了保障交易持續(xù)進行的投入不斷累加，伴隨物價調(diào)整等因素，水價勢必發(fā)生變化，一成不變的水權(quán)交易價格不能真實反映水資源的價值，有可能給水權(quán)轉(zhuǎn)讓方造成一定程度的經(jīng)濟損失；而受讓方因付出成本低而可能出現(xiàn)大量水資源浪費或污染的現(xiàn)象，使價格失去對于供需調(diào)節(jié)的杠桿作用。因此科學(xué)分析與計算水權(quán)交易價格，對于水權(quán)市場的穩(wěn)健發(fā)展具有重要作用。

3.3 關(guān)于交易期限

東陽-義烏水權(quán)交易期限為無限期，這種約定無論從國家角度，還是從交易雙方來講都是不合理的。從國家角度分析，我國水資源所有權(quán)屬于國家，國家并沒有賦予東陽市對于橫錦水庫的永久使用權(quán)，因此東陽市沒有權(quán)利與義烏市簽署永久轉(zhuǎn)讓部分水資源使用權(quán)的協(xié)議[12]；永久性的交易期限使得水資源流動性變?nèi)?，?yōu)化資源配置無從進行，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。從交易主體角度分析，交易期限對交易雙方會產(chǎn)生不同的影響。從轉(zhuǎn)讓方角度來看，水權(quán)交易期限越長，轉(zhuǎn)讓方所承擔的風(fēng)險越大，包括取水許可證延續(xù)申請風(fēng)險[13]、來水量風(fēng)險、節(jié)水工程運行風(fēng)險等。對于受讓方而言，也存在運行風(fēng)險，包括調(diào)水工程安全風(fēng)險、工程設(shè)施運行與合理經(jīng)濟年限不匹配風(fēng)險等。

3.4 關(guān)于第三方負效應(yīng)評估與補償

對于水權(quán)交易負效應(yīng)的評估與補償非常重要，因為其帶給第三方的是多種方面的損失，這與水權(quán)交易的目的相悖，如果不能及時有效識別、量化并進行補償，則會抵減水權(quán)交易的整體效益[14]。東陽-義烏水權(quán)交易案已表現(xiàn)出較為明顯的第三方負效應(yīng)，包括影響了橫錦灌區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)用水，從境內(nèi)的梓溪流域引水引發(fā)了嵊州市的不滿，未考慮磐安縣農(nóng)民在橫錦水庫建設(shè)與生態(tài)保護中的作用等，迫切需要認真審視該案第三方負效應(yīng)的大小，并能提出切實的補償方式。

4 糾紛防范機制

東陽-義烏水權(quán)交易案開創(chuàng)了國內(nèi)水權(quán)制度改革的先河，該水權(quán)交易案雖屬個案，但其中出現(xiàn)的糾紛現(xiàn)象在我國區(qū)域水權(quán)交易中具有典型性。如何針對區(qū)域水權(quán)交易中的糾紛特征提出相應(yīng)的防范機制，對完善國家水權(quán)交易制度、促進水權(quán)交易的達成、保障交易主體及第三方的利益等均具有重要意義[15]。

4.1 建立可交易水量測算機制

東陽-義烏兩市水權(quán)交易協(xié)議將交易水量定為每年4999.9萬m3來自于2000年的數(shù)據(jù)及資料，隨著時間推移，顯然不符合新的實際情況。科學(xué)計算各行業(yè)的節(jié)水潛力能夠為確定水權(quán)交易中的可交易水量提供依據(jù)[16]：Step1：測算區(qū)域農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)以及生活用水等及綜合節(jié)水潛力。Step2：制定可交易水量確定原則。水權(quán)交易量必須遵循我國水資源管理的新要求(參考《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發(fā)[2012]3號))，依據(jù)國家政策要求，提出可交易水量確定原則如下：不突破用水總量控制紅線；不突破用水效率控制紅線；保障生活基本用水需求；保障生態(tài)基本用水需求；可交易政府預(yù)留水量不突破政府預(yù)留水權(quán)總量五個原則。Step3：測算可交易水量。若可交易水量>0，則表明該區(qū)域可出讓部分水權(quán)；若可交易水量<0，則表明該區(qū)域配置的初始水權(quán)量不足以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要購買一定數(shù)量的水權(quán)[17]。

4.2 建立基礎(chǔ)價格測算與動態(tài)調(diào)整機制

通常認為影響水權(quán)交易價格的成本包括資源成本、工程成本和環(huán)境成本等三個方面。在實際區(qū)域水權(quán)交易過程中，由于不同地區(qū)之間水權(quán)交易可能會給轉(zhuǎn)讓方造成一定損失，因此，水權(quán)交易需要對水權(quán)轉(zhuǎn)讓方進行經(jīng)濟補償。在傳統(tǒng)成本項的基礎(chǔ)上，補充生態(tài)補償成本[18]，利用完全成本法確定水權(quán)交易基礎(chǔ)定價，并設(shè)立相應(yīng)的調(diào)整系數(shù)進行修正。

基礎(chǔ)價格作為指導(dǎo)價格，只是一個點。實際成交還需要通過雙方議價才能得到達成，由此提出一種議價區(qū)間的測算方法，在理論上表征一旦突破這個區(qū)間，可能對交易的某一方或第三方造成傷害。基于完全成本法所求得的價格作為水權(quán)交易議價下限分析，而議價上限應(yīng)確定為受讓方跨流域調(diào)水或?qū)嵤┕?jié)水措施要投入的工程建設(shè)投資分攤到單位水量上的投入。

水資源的稀缺性價值是對水資源稀缺性的量化，是針對有使用價值的水資源而言的，沒有使用價值的水資源，例如污染嚴重的水，不具有稀缺性價值。在區(qū)域水權(quán)交易中，對于轉(zhuǎn)讓方而言，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其水資源的稀缺價值將越來越顯著，因此應(yīng)結(jié)合水資源稀缺價值變化建立水權(quán)交易價格動態(tài)調(diào)整機制。

4.3 建立合理交易期限評估機制

合理的水權(quán)交易期限是交易雙方獲取投資收益的基礎(chǔ)。2002年，水利部曾規(guī)定水權(quán)交易期限不超過20年，2009年試行的《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實施辦法》(黃水調(diào)〔2009〕51號)規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)換期限不超過25年。雖然國家有關(guān)部門以及法律法規(guī)對于水權(quán)交易期限有指導(dǎo)性的規(guī)定，但如何因地制宜依據(jù)工程因素、交易主體受益等確定水權(quán)交易期限值得深入探討，由此提出一種以工程因素作為主要因素評估合理交易期限的方法。

4.4 建立第三方效應(yīng)評估機制

東陽-義烏水權(quán)交易中，多個第三方負效應(yīng)已開始顯現(xiàn)。第三方效應(yīng)必須在明確水權(quán)的基礎(chǔ)上，反映在水權(quán)交易價格體系中。因此，在科學(xué)測算第三方效應(yīng)的前提下明確補償標準，以第三方負效用帶來的經(jīng)濟損失來進行評估。

4.5 建立水權(quán)交易糾紛調(diào)處機制

東陽-義烏水權(quán)交易是基于當時的社會經(jīng)濟情況確定的。但是隨著時間的推移，交易糾紛不斷顯現(xiàn)，為保障交易有序進行，建立有效的水權(quán)交易糾紛調(diào)處機制是十分必要的。在區(qū)域水權(quán)交易中，交易主體應(yīng)秉承坦誠的合作態(tài)度，借鑒2016年中國水權(quán)交易所出臺《中國水權(quán)交易所糾紛調(diào)解辦法(試行)》提出的糾紛處理辦法與流程，客觀公正的提出利益訴求，請求相關(guān)技術(shù)部門及上級部門進行科學(xué)評判，提出解決機制。交易主體可結(jié)合自身的認識提出對評判標準與解決辦法的異議，通過建立調(diào)處機制達成一致意見。調(diào)處機制的運用應(yīng)基于客觀條件變化及時有效的調(diào)節(jié)。

5 結(jié)語

東陽-義烏水權(quán)交易作為我國區(qū)域首例水權(quán)交易，影響深遠。其成功之處在于充分利用水權(quán)、水市場相關(guān)理論，引入市場機制，實現(xiàn)了水資源的合理配置。但是，隨著理論與實踐的不斷深入，特別是我國為規(guī)范水權(quán)市場頒布了一系列法律法規(guī)，經(jīng)過對雙方交易協(xié)議與執(zhí)行的冷靜觀察，發(fā)現(xiàn)其在交易水量、交易價格、交易期限以及第三方效應(yīng)等水權(quán)交易要件中存在不合理之處，已經(jīng)引發(fā)了一些交易糾紛，如不加以關(guān)注，及時采取防范措施，可能會導(dǎo)致沖突升級?；诳山灰姿俊⒔灰變r格、交易期限以及第三方負效應(yīng)等提出了區(qū)域水權(quán)交易糾紛的防范機制，為保障水權(quán)交易順利進行提供了理論依據(jù)。未來，水權(quán)交易勢必如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，采取科學(xué)的方法確定水權(quán)交易要件，能夠有效防范水權(quán)交易糾紛，充分發(fā)揮區(qū)域水權(quán)交易優(yōu)化水資源配置的作用，提高交易雙方的期望收益。