南充市“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果研究

蘇燕青

(西華師范大學 校醫院，四川 南充 637009)

1 引言

貧困問題是世界各國面臨的重大挑戰之一，消除貧困是實現區域經濟社會高質量發展的基本要求[1]。我國政府高度重視貧困治理工作，通過精準扶貧戰略的實施，我國的貧困治理工作邁上了新臺階。截至2020年底，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，實現了全面消除絕對貧困的重大任務[2，3]。進入“十四五”時期，鞏固拓展脫貧攻堅成果則成為當前各級政府和學術界逐漸關注的重點。近年來，國內外學者關于脫貧攻堅的研究大多圍繞貧困發生機理[4～6]、貧困成因[7～9]和扶貧成效評價[10，11]等展開，對于后脫貧時代的返貧風險、脫貧攻堅成果鞏固和相對貧困治理等研究則相對薄弱，亟待開展相關研究。

南充市地處四川省東北部，轄3區5縣1市。截至2019年底，南充市在四川省率先實現所有貧困縣摘帽、所有貧困村退出、所有貧困人口出列，全市1290個貧困村、19.1萬貧困戶和57.8萬貧困人口告別貧困，區域性整體貧困和農村絕對貧困問題得到有效解決[12]。然而，受自然環境、新冠疫情、產業基礎等因素制約，目前存在不同程度返貧和新增貧困人口的風險，鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨較大壓力和挑戰[13，14]。進入“十四五”時期，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果關系到南充能否實現長期穩定脫貧。因此，基于南充市“十三五”時期脫貧攻堅的實施狀況，研判“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的機遇和挑戰，旨在提出南充市“十四五”時期鞏固提升脫貧攻堅成果的政策建議，為南充市可持續穩定脫貧與經濟社會高質量發展提供參考。

2 南充市“十三五”脫貧攻堅的主要成就

“十三五”時期，南充市深入貫徹落實精準扶貧戰略，不斷創新扶貧模式，總結脫貧攻堅的好經驗、好做法，高標準實現脫貧攻堅工作順利完成。通過精準扶貧政策的實施，促進了南充貧困地區經濟社會的快速發展，農村貧困人口大幅下降，群眾的生產生活條件明顯改善，貧困人口的自我發展能力逐步提高。截至2019年底，南充市脫貧攻堅戰取得決定性成效，歷史性解決了區域性整體貧困和農村絕對貧困，群眾的獲得感、安全感、幸福感明顯提升，具體表現如下。

2.1 充分發揮社會主義制度優勢，全市所取得的扶貧成效明顯

“十三五”時期，南充市深入貫徹中央、四川省打贏脫貧攻堅戰的系列決策部署，充分發揮社會主義制度的巨大優勢，以全市4個國家級貧困縣(閬中市、南部縣、儀隴縣、嘉陵區)和3個省級貧困縣(高坪區、營山縣、蓬安縣)為著力點，集中發力，動員全社會力量參與精準脫貧。自2013年以來，南充市成立精準扶貧工作領導小組，實行黨政“一把手”負責制，把扶貧開發工作納入年度目標考核范圍，建立全市各級領導調度機制，為脫貧攻堅注入強大動力和活力。不斷創新工作思路，探索融資投資機制，明確縣、鄉兩級黨政部門的主體責任，行業部門的指導責任，幫扶單位的幫扶責任，充分使工作效能最大發揮，同時實行脫貧攻堅督查機制，發現問題及時整改，確保脫貧攻堅取得實實在在的成效。

2.2 破解產業發展難題，積極促進產業發展脫貧

近年來，南充市緊緊圍繞區域產業發展難題，破解發展瓶頸，致力于產業增收。聚焦貧困群眾職業技能培訓，探索政府、企業、農民合作社與貧困群眾共贏的產業園模式，為產業脫貧模式提供很好的工作借鑒。充分利用區域優勢，發展特色林果業、有機農業、產業園區等，極大促進貧困群眾增收致富。“十三五”以來，南充市通過建脫貧產業園的方式，直接帶動9.1萬戶貧困戶持續增收。新(改)建扶貧產業基地13.3×104hm2，產業扶貧示范村230個，并努力打造全市典型的脫貧示范線，助推30萬貧困人口脫貧。南充市大力推進農產品加工能力提升行動，已有326種扶貧產業獲得“四川扶貧”公益品牌使用權，2628個扶貧產品入駐“扶貧832”平臺，并于150余家批發市場、超市形成穩定的供銷關系，有力促進貧困群眾脫貧致富。

2.3 強化基礎設施建設，貧困地區區域發展能力進一步提升

“十三五”以來，南充市緊緊圍繞精準扶貧的核心任務，將補齊基礎設施短板作為打贏脫貧攻堅戰的重中之重，切實解決住房、教育、醫療、交通、用水等問題。截至2019年底，南充市新(改)建農村公路8730.5 km，通村道路硬化實現全覆蓋；建成各類供水工程4.8萬余處，有效解決37.4萬人的安全飲水難題；完成貧困戶農村危房改造6.7萬戶，易地扶貧搬遷約9萬人，建成安置住房2.8萬余套，切實解決了貧困群眾面臨的實際困難問題，貧困地區區域可持續發展能力進一步提升。

2.4 聚焦教育、醫療、就業、生態脫貧，貧困群眾素質明顯提升

“十三五”以來，南充市不斷完善教育扶貧工作機制，持續推進義務教育長期均衡發展，注重教育質量、教學條件、教師隊伍建設，積極實施“9+3”免費職業教育，切實發揮教育扶貧的帶動作用。積極推進健康扶貧工作，不斷加強醫療衛生機構建設，加快培養基層醫療衛生人才、健全貧困地區基本醫療衛生服務體系，積極推進縣級公立醫院提質達標晉級建設和鄉村衛生機構達標建設，貧困人口縣域內就診率達95%以上[15]。不斷加大就業扶貧力度，積極出臺相關就業政策向貧困縣傾斜，實施就業技能培訓提升行動，2019年貧困家庭勞動力新增轉移就業7000人以上。注重生態扶貧工作，積極開展生態保護建設，加大人居環境整治力度，通過提高對全市貧困村、貧困人口的生態保護補償標準，增設生態公益性崗位2500名，有效解決了貧困群眾的增收渠道。截至2019年底，實施天保工程公益林建設3×104hm2、退耕還林1.2×105hm2畝，實施生態脆弱地區治理9×104hm2。“十三五”以來，南充市貧困群眾人均純收入大幅提高，綜合素質明顯提升，勤勞致富思想進一步樹牢，致富能力顯著增強。

3 南充市鞏固拓展脫貧攻堅成果的困難與挑戰

2019年，南充市在四川省率先實現絕對貧困的全面消除，取得了脫貧攻堅戰的決定性勝利。但是，由于自然條件、歷史基礎、產業基礎等因素影響，脫貧摘帽后，南充市鞏固拓展脫貧攻堅成果存在諸多困難與挑戰。

3.1 部分地區產業基礎薄弱，農戶多渠道增收格局尚未形成

南充市受自然條件、歷史基礎、產業結構等因素限制，全市相當比例的脫貧村尚無具有盈利能力的集體經濟，這種現象在脫貧縣表現尤為突出。除傳統種養殖外，部分脫貧縣農戶的收入來源主要是外出務工，收入渠道較為單一。在此種背景下，一些為了迎評而成立的農民合作社，在政府注入運營資金后基本無力增收和運營，沒有達到預期的效益，尚未帶動脫貧群眾增收致富。同時，南充部分脫貧縣的產業鏈條較短、產業發展組織化程度低，步入成熟期的合作社、企業等新型經營主體少，導致產業散、小、弱的問題較為突出，產業基礎尚且薄弱，對脫貧群眾穩定增收支撐仍不足。部分邊緣戶、缺乏一技之長的脫貧戶收入不穩定，農戶多渠道、長效增收格局尚未形成。

3.2 群眾內生動力有待激發，部分群眾不具備可持續發展能力

南充市在取得脫貧攻堅戰全面勝利的同時，脫貧群眾的生產生活條件、綜合素質也得到較大提升，但在硬件急速提升的背景下，部分脫貧戶的內生動力未得到激發或者激發不了。因部分群眾居住地交通不便、信息閉塞、遠離城鎮，其思想觀念陳舊，進取心不強，加之受教育程度不高、文化水平較低，缺乏創新意識和發展意識、自我發展能力較弱，存在不同程度的“等靠要”思想，其內生動力需要進一步激發。南充市部分脫貧戶在脫貧前過度依賴精準幫扶政策，自身發展潛能未得到充分激發，個人綜合素質及可持續發展能力未得到應有的提升，不利于穩定高質量脫貧。對于部分脫貧戶而言，受制于長期生活習慣、固定思維模式等因素影響，難以形成積極向上的自力更生精神，尚不具備鞏固拓展脫貧攻堅成果的能力。

3.3 過度依賴政策性收入的脫貧戶面臨返貧風險

通過走訪南充市部分脫貧戶發現，部分地區對“無力脫貧、無業可幫”的非卡邊緣戶采用加大低保、臨時救助、給予公益性崗位等方式使其實現精準脫貧。而在這部分脫貧群體中往往存在一種或多種困難疊加的困難戶，按指標評定標準這部分困難戶已達到脫貧要求，基層則按程序將其退出。但過度依賴政策性收入的此類脫貧戶，一旦政策性收入降低或消失，則大概率會返貧，無形增加了長期穩定脫貧的風險。同時，通過給予非建檔立卡邊緣戶公益性崗位的方式實現脫貧的狀況也不少，這部分脫貧戶往往缺乏勞動力，收入來源單一且不穩定，一旦未享受到原有政策則又會陷入貧困。因此，過度依賴政策性收入的脫貧戶返貧風險會相應增大，成為鞏固拓展脫貧攻堅成果的挑戰之一。

3.4 資金和人力投入不可持續，后續幫扶有待加強

在脫貧摘帽前，貧困縣工作重心集中于打贏脫貧攻堅戰，人力、資金、技術、物力等全面向貧困戶傾斜，使區域貧困狀況得到有效緩解，貧困戶生產生活條件得到顯著提高。當脫貧摘帽后，鑒于縣域經濟發展的有限性，無論是人力、物力、資金等方面，部分脫貧縣可能會存在投入減少的現象，導致后期各項投入不可持續，不利于脫貧攻堅成果的鞏固拓展。部分貧困縣在脫貧摘帽后，工作重點、工作方式、工作思路發生了轉變，尤其對于一些經濟脆弱、可持續發展條件不具備的脫貧戶，可能會面臨突然“斷奶”現象。同時，部分地區未能充分結合脫貧戶的自身特征，制定出切合實際的后續跟蹤監測、后續幫扶機制和措施，導致后續幫扶機制不健全，存在諸多工作漏洞，成為鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的困難之一。

4 南充市鞏固提升脫貧攻堅成果的對策建議

4.1 培育現代產業體系，構建農戶多元持續增收格局

(1)根據南充市場需求、資源稟賦、脫貧戶特征，圍繞全市一二三產業發展狀況，培育有條件的脫貧縣積極發展特色產業，確保覆蓋所有脫貧戶。充分發揮區域優勢，結合市場需求和脫貧戶自身特征，積極發展鄉村特色產業、品牌產業，完善“農民合作社+脫貧戶+龍頭企業”的利益聯結機制，構建脫貧縣“一村一品、一鄉一業、一縣一特”的產業發展體系，確保脫貧戶穩定增收，形成多渠道持續增收的良好局面。

(2)推動涉農產業不斷壯大，促進脫貧戶穩定增收。鑒于南充市部分脫貧縣涉農產業存在“小、散、弱”的不良特征，建議做好壯大涉農產業這篇文章。脫貧縣應找準自身優勢特征，科學制定中長期縣域農業發展規劃，進一步加大涉農資金投入，夯實涉農產業基礎，積極發展現代農業、生態農業、觀光農業等，積極促進脫貧戶穩定增收。

(3)創新產業盈利模式，加快完善市場主體作用，確保脫貧戶多元持續增收。在科學分析南充市部分脫貧縣資源稟賦、產業基礎、市場需求的基礎上，因地制宜創新產業盈利模式，探索生態產品價值實現機制，將綠水青山變成金山銀山。結合南充市生態資源優勢，大力發展生態旅游，積極推進生態旅游大景區，讓生態旅游成為帶動脫貧戶增收致富的新引擎。同時，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將脫貧戶納入市場體系中，通過農民合作社、龍頭企業等方式，帶動脫貧戶穩定脫貧，形成多元持續增收的發展格局[16]。

4.2 健全脫貧戶長效培訓機制，增強脫貧群眾內生動力

(1)加強脫貧戶的知識技能培訓，不斷完善長效培訓機制。鑒于南充市部分脫貧戶受教育程度低、思想觀念落后等現象，加大對其教育培訓力度，在培訓中同時實施“引進來、走出去”戰略，確保脫貧戶具備持續增收的能力。通過加大培訓預算、加強師資隊伍建設、開設技能培訓課程、強化技能培訓監督等手段，形成脫貧戶長效培訓機制。例如，結合南充市部分脫貧戶自身特征，科學組合實用技能、農業、牧業、建筑業、服務業、營銷、創業等門類課程，不斷強化實踐動手能力訓練，切實提高脫貧群眾的知識技能和文化素質。

(2)積極推進脫貧群眾的勞動技能培訓，提高其脫貧致富的本領和能力。結合南充市脫貧縣不同人群特征，分層次開展勞動技能培訓。緊緊圍繞區域主導產業和人力資本需求，對老年人、殘疾人、青壯年勞動力等不同群體開展技能培訓，不僅可提升低收入群體的謀生技能，而且為當地產業鏈發展提供勞動力保障。例如，由政府牽頭負責組織培訓機構對青壯年勞動力進行定向職業技能培訓，由當地企業提出明確的用人計劃和用人條件，對技能培訓合格人員可招聘入職，不斷激發脫貧群眾內生發展動力。

(3)加大扶志扶智工作力度，健全激勵脫貧戶內生動力機制。深入開展社會主義核心價值觀教育，樹立艱苦奮斗、勤儉節約、勞動光榮的良好風貌，組織開展扶志扶智的教育活動，不斷加強扶志扶智工作力度。健全激勵脫貧戶內生動力機制，充分保障脫貧戶本地就業或轉移就業，切實增強脫貧戶就業機會，讓脫貧戶共享扶志扶智帶來的成果。

4.3 構建脫貧后持續投入機制，加大脫貧縣后續扶持力度

(1)持續改善基礎設施條件，實現脫貧群眾穩定脫貧。結合南充市實際發展狀況，加大基礎設施建設力度，持續改善全市基礎設施條件，有助于脫貧戶實現穩定脫貧。持續增加脫貧縣農村地區基礎設施和公共服務投入，將人力、物力、財力等重點投向脫貧縣衛生、教育、社會保障、交通等領域，注重提升公共服務質量和服務水平。同時，加大對鄉鎮企業、村集體經濟的投入和幫扶，為農村致富帶頭人、實用人才提供平臺和機會，進而帶動脫貧戶穩定脫貧。

(2)加強人力、資金投入力度，為脫貧縣提供穩定脫貧保障。不斷加大對脫貧縣在產業發展、義務教育、醫療衛生、社會保障、生態文明建設、就業保障等方面的人力和資金投入力度，重點向脫貧邊緣戶、易返貧戶、相對貧困戶等人群傾斜，確保在脫貧攻堅與鄉村振興的重點領域中，財政、人力投入只增不減，為脫貧縣實現穩定脫貧提供堅強保證。

(3)加強脫貧戶后續扶持力度，促進脫貧縣經濟高質量發展。健全完善脫貧后持續投入機制，積極出臺相關幫扶措施和辦法，不斷創新脫貧戶幫扶模式，加強脫貧戶后續扶持力度。加快完善基礎設施建設，切實改善脫貧縣的人居環境、村容村貌，不斷激發教育扶貧、健康扶貧、就業扶貧、消費扶貧、生態扶貧等效應，積極構建脫貧戶后續扶持長效機制，促進脫貧縣經濟高質量發展。

4.4 聚焦鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興，做好兩者有效銜接

(1)做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的政策協同，為兩者有效銜接提供政策保障。進入“十四五”時期，南充市應保持原有的主要幫扶政策總體穩定，嚴格按照“四個不摘”的要求，做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的政策協同工作。堅持現有幫扶政策不變的原則，以財政投入、金融支持、人才支持、土地支持等政策為協同重點，充分發揮脫貧攻堅政策對返貧、新增貧困的源頭阻斷作用，健全鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的政策體系。

(2)積極推進深化農村綜合改革，完善多元主體參與鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興工作機制。結合南充市脫貧攻堅實施狀況，以深化農村綜合改革為前提，突破深層次機制障礙，切實運用改革成果，探索多元主體共同參與鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興工作機制。采取強有力措施盤活“三塊地”，探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，引導社會、企業等參與鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興工作。

(3)加大鞏固脫貧攻堅成果政策宣傳，做好資金項目投入銜接工作。充分發揮脫貧村兩委班子、駐村幫扶工作隊等基層力量作用，通過微信公眾號、微博、手機短信等媒介，加大對鞏固脫貧攻堅成果事跡的宣傳報道，不斷總結脫貧攻堅中積累的好經驗、好做法，營造鞏固脫貧成果政策宣傳的良好氛圍。完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制，對在脫貧縣本地就業的群眾實施獎補支持。充分發揮財政政策的引導作用，重點將鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉村振興作為優先支持領域，做好資金項目投入銜接工作。持續加大鄉村振興重點幫扶地區的支持力度，全力做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。