PPP模式下“養老機構社區化”運營機制研究

劉佳雯 安楠 常曄

摘要：我國逐漸擴大的老年群體導致對養老服務需求增多，從現實情況看，社會養老服務潛在需求與供給之間的矛盾不斷擴大，然而目前養老服務業運營機制水平落后，資源利用率低下，制度缺乏改革創新，服務體系發展陷入困境。在此情況下，引入PPP模式進入養老市場即符合當前態勢，同時推動養老業未來的可持續發展。但該模式在實際管理和運作中出現了一系列的問題，還面臨著諸多挑戰。因此我們提出PPP模式下“養老機構社區化”運營機制。

關鍵詞：養老;PPP;“養老機構社區化”;養老服務

按照聯合國的界定標準，65歲以上老人占總人口比例達到7%以上即進入老齡化社會，截至2018年年末，南京65歲及以上老年人口為99.65萬人，占總人口為14.30%，這標志著南京不僅已經進入了老齡社會，更是進入了“深度老齡社會”。當前老年群體逐漸擴大，導致對養老服務的需求也呈指數式增長。然而現有養老機構的發展遠遠不能適應養老需求，供需之間產生了嚴重的失衡。針對該現象，國家政府從政策、資源等方面都對PPP模式進入養老市場給予了支持。2019年國務院印發《關于推進養老服務發展的實施意見》，鼓勵利用PPP模式促進養老服務的基礎建設，加快供給側結構性改革，推動養老服務業的發展。順應當前養老產業的發展趨勢和國家政策的引導，我們創新性提出PPP模式下“養老機構社區化”運營機制。

一、文獻回顧

（一）PPP模式下的養老項目研究

當前國內有關養老問題的研究主要分為對基于PPP模式的養老的研究和對社區養老的研究。PPP（Public-PrivatePartnership），是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。以往對PPP模式的養老項目大多數的研究中，各位學者都肯定了PPP模式的養老項目是可以有效地緩解我國目前老齡化背景下日益增加的養老壓力也認識到我國目前PPP模式下的養老項目面臨的挑戰。韓喜平（2018）認為PPP模式的養老項目的實施促進了養老、醫療、康復多行業的共同發展，可以有效地解決養老產業的供需失衡問題。該學者也提出了目前我國PPP模式的養老項目還處于不成熟的階段，存在不合理的地方，它主要針對政府提出了發展養老PPP項目的對策。同樣的郭敏（2018）也肯定了將PPP模式引入養老項目的優勢，不僅能推動養老產業供給側改革，同時還能充分發揮市場力量，優化養老市場。

（二）對社區居家醫養結合養老模式的研究

王佳姝（2017）提出社區居家醫養結合養老模式，是基于我國老年群體多元化需求和目前已基本建成的"以居家為基礎、社區為依托"醫養服務體系，通過調動社會多方醫療和養老資源，實現醫療衛生與養老服務深度融合，打造"醫、養、護、康"四位一體的綜合化養老服務模式。劉妮娜（2020）肯定了老齡化背景下居家社區養老服務的可行性，并結合社會實際環境探索居家社區養老服務的發展途徑。

在過往研究中，多數學者都肯定了將PPP模式引入養老產業的優勢，亦或是研究社區居家養老的可行性，但是沒有研究PPP模式下“養老機構社區化”運營機制的可行性。本次研究將“養老機構社區化”和PPP項目結合，以南京市為例，探索PPP模式下“養老機構社區化”運營機制的可行性，并針對政府和社區分別提出建議。

二、數據分析

（一）問卷概況

針對PPP模式下“養老機構社區化”運營機制的研究展開問卷調查，調查采取配額抽樣，問卷調查的對象分為護工，子女和老人三類，在抽樣誤差5%，置信區間99%的情況下，確定總體樣本量為667，根據三類對象的重要程度為配額依據（護工：子女：老人≈3：8：16），各調查護工75名，子女198名，老人394名。共發放線上問卷90份，線下紙質問卷630份。經KMO檢驗、巴特利球形檢驗及信度分析顯示，見表1，問卷結構效度較好，信度較高。

（二）描述統計分析

1. 目前養老機構中護工專業程度的描述統計分析

在對性別、文化程度、培訓資質的頻數分析中，從表2可知，9.3%的調查對象為女性，85.3%的調查對象的文化水平是初中及以下，69.3%的調查對象未通過培訓獲得資質。

在對護工的從業年齡和照顧老人數目的描述統計分析中，數據均在均值的3個標準偏差范圍內波動，因此問卷統計數據中沒有異常值，可直接對均值進行描述分析。從業年齡的均值是2.05，說明調查的護工從業年齡普遍在3～5年，且根據對從業年齡的頻數分析可得，62.7%護工從業年齡都在3～5年。照顧老人數目的均值是1.79，并且78.7%的護工同事照顧3～5個老人，說明每個護工照顧的老人數目普遍是3～5個。

因此分析可得，調查對象的文化水平普遍較低，并且未通過培訓獲得資質，但是大多數調查對象都具有相對較長的從業經驗，從而可以同時照顧多位老人。由此可見，養老機構中護工專業性的嚴重不足日益凸顯，這明顯不利于對住養老人照料護理的專業化服務。

2. 子女對PPP模式下“養老機構社區化”運營機制態度的描述統計分析

在對獨生子女和經濟收入的頻數分析中顯示，如表3所示，63.6%的調查對象為獨生子女，24.2%的調查對象為非獨生子女。

在調查中，將子女群體分為兩類，一類是愿意送自己的父母去PPP模式下的社區化養老機構，另一類是不愿意送自己的父母去PPP模式下的社區化養老機構。運用Logistic回歸分析影響子女送老人入住PPP模式下的社區化養老機構的因素。作出以下符號約定：因變量：y—子女送老人入住PPP模式下的社區化養老機構，y=0表示子女愿意送老人入住PPP模式下的社區化養老機構，y=1表示子女不愿意送老人入住PPP模式下的社區化養老機構。自變量：x1—經濟收入，x1=1表示2000元以下，x1=2表示2000～5000元，x1=3表示5000～8000元，x1=3表示8000元以上;x2—對養老PPP模式了解程度，x2=1表示從未了解過，x2=2表示了解過，x2=3表示較為熟悉;x3—認為養老PPP模式（“養老機構社區化”）是否有利于老年人安度晚年，x3=1表示有利于，x3=2表示不利于，x3=3表示不確定;利用SPSS.26.對調查數據進行Logistic回歸分析，在顯著性水平為0.05的條件下，刪除不顯著變量后得到表4所示。

最終回歸方程為：

從回歸方程的系數可分析得出，x2的系數=0.759>0，說明對養老PPP模式了解程度較高的子女表示更愿意送老人入住PPP模式下的社區化養老機構;x1的系數=-1.054<0，說明經濟收入越高的子女相對不愿意送老人入住PPP模式下的社區化養老機構。

3. 老人對養老地點傾向性的描述性統計分析

從老人對養老地點的傾向性調查中，25%的老人選擇社區養老，71%的老人選擇家庭的老人，只有4%的老人選擇機構養老。由此可以看出目前養老市場上普遍存在的機構，并不能滿足老人的養老需求，存在較大的弊端，與此同時絕大多數老人依然比較傾向于家庭養老，說明老人對社區養老的接受度還不高，影響老人對社區養老接受度的因素，和如何提高PPP模式下社區養老的可行性，在接下來會進行研究。

（三）基于Logistic回歸的老人對PPP模式下的“養老機構社區化”運營機制接受程度的影響因素分析

在調查中，老人對其認為的對PPP養老模式進行打分，打分區間為0～5，分數越高，表示老人們對PPP模式下的社區養老模式的接受度越高，認為PPP模式下的社區化養老機構能夠更好地實現社區化養老，可以做到讓老人在不遠離熟悉的環境的情況下，接受更加專業化和私人化的養老服務。調查結果顯示平均得分為2.33分，其中最高為4.6分，最低為0分，說明老人們目前普遍對PPP養老模式的接受度不高，但是數據顯示接受度差異較大，不能直接用均值得出結論。剔除中位數2.5分，打分在2.5以下的老人接受度較低，打分在2.5以上的老人接受度較高，將老人群體分為兩類，運用Logistic回歸進一步分析影響老人PPP模式下的社區養老模式接受程度的因素。作出以下符號約定：因變量：y—老人對PPP模式下的“養老機構社區化”運營機制的接受度，y=0表示老人接受度較低，y=1表示老人接受度較高。自變量：x1—退休養老金，x1=1表示1000元及以下，x1=2表示1000～3000元，x1=3表示3000元及以上;x2—居住情況，x2=1表示與子女同住，x2=2表示“單獨與配偶同住”，x2=3表示與親朋好友同住，x2=4表示其他（如養老院居住）;x3—更傾向于哪種養老方式，x3=1表示社區養老（PPP模式），x3=2表示共享養老，x3=3表示機構養老;x4—是否了解目前的PPP養老服務以及相關政策，x4=1表示不了解，x4=2表示不太了解，x4=3表示一般了解，x4=4表示清楚;利用SPSS.26對調查數據進行Logistic回歸分析，在顯著性水平為0.05的條件下，刪除不顯著變量后得到表5所示。

最終回歸方程為：

從回歸方程的系數可分析得出，x1的系數=0.303>0，x2的系數=0.242>0，x4的系數=0.683>0，說明退休養老金較高的老人、目前已經在養老院或養老機構居住的老人、了解目前的PPP養老服務以及相關政策的老人傾向于對PPP模式下的“養老機構社區化”運營機制）的接受程度較高;x3的系數=-0.460<0，說明目前在機構養老（老年公寓、養老院等）的老人傾向于對PPP模式下的“養老機構社區化”運營機制的接受程度較低。

三、PPP模式下的“養老機構社區化”可行性分析

（一）養老機構與PPP模式相契合

持續出臺的財政政策為PPP模式在養老服務領域提供支持，引入養老PPP模式下的“養老機構社區化”是符合國家政策，順應國家基本國情，能夠增加養老服務的有效供給緩解供需不平，推動基層社區的養老服務建設，有效緩解我國老齡化背景下的養老壓力。基于養老服務業的公共事業和朝陽產業的雙重屬性和PPP的伙伴關系、利益共享、風險共擔的三大特征，在當前養老產業中推行PPP模式下的“養老機構社區化”的運營機制是可行的。

（二）具有可靠的資金扶持

PPP模式的社區化養老機構由政府和社會資本合作，政府提供少量資金或土地，社會資本出資，緩解了政府財政的壓力。我國的社會資本的投資能力十分可觀，在如今經濟快速發展的社會背景下，社會資本更偏向于尋求風險低、回報率高的投資對象。而PPP模式下的“養老機構社區化”的運營機制，政府和社會資本共同分擔風險，利益共享，符合社會資本的投資方向和盈利目標，同時緩解政府財政的壓力。

（三）具有可觀的經濟和社會效益

PPP模式下提出的“養老機構社區化”，為社會資本進入廣闊的養老需求市場提供平臺，養老市場的巨大空缺對于社會資本而言是機會，新的“養老機構社區化”模式擁有良好的發展前景，社會資本的參與增加了社區化養老機構的發展潛力和空間，也給社會資本帶來盈利，提高了“養老機構社區化”模式的運營效率，促進了經濟的發展。

以PPP項目發展“養老機構社區化”的養老運營機制可以提供醫療、養生、文娛、看護等多維服務，以基層社區為單位滿足區域內老年人的多樣化個性化的養老服務需求，促進社區內老人的交流，豐富老年活動，政府和社會資本合作即緩解了家庭的養老負擔又減緩了社區的養老壓力。

（四）國內外經驗借鑒

自1992來，政府和社會資本合作的模式就已開始在世界范圍內得到了發展和一定的推廣。例如新加坡，在新加坡的養老機構中，企業和非政府組織等社會力量承擔了大部分的養老服務，緩解了政府的壓力，實現了資源配置的最優化。臺灣地區第一養老集團是臺灣恒安照護集團，該集團為非營利組織，參與了許多養老服務的PPP項目，利用集團的資金、管理，承擔為臺灣地區提供養老服務的大部分責任。我國對于PPP項目的運用也從這些國家吸取了許多的經驗和教訓。截至2020年1月，全國PPP入庫項目已達到9459個，投資額14.4萬億元，其中許多產業的PPP項目發展成果和經驗都可以借鑒到養老產業的建設之中。

四、PPP模式下的“養老機構社區化”模式實現建議

（一）政府扮演的角色

1. 完善政策法規

政府應該明確PPP模式下的養老社區化運營機制的重要地位，在符合國家的發展養老PPP項目的統一政策前提下，針對南京各區自身的實際情況和特點，合理安排PPP養老社區化的工作，加強宣傳，提高養老PPP項目的社會認可度。完善和健全南京PPP模式下的養老社區化運營機制的制度，出臺地方政府政策，通過投融資政策、財政補貼、稅收優惠等方式引導社會資本參與養老PPP項目對接社區養老機構支持PPP養老社區化的發展，逐步提高南京PPP模式下的養老社區化運營機制的水平。

2. 加強監督與評估

加強PPP養老社區化工作的監督和評估，提高養老服務業的規范化水平。建立一套合理的科學評估養老服務質量的體系，為養老機構及政府提供統一的參考標準，能夠“快、狠、準”地對各養老機構進行對比評估，有助于機構的規范化發展。同時可以考慮建立專業的監督機制，將項目的開展工作公開透明的接受全過程的監督，健全相關政府、機構、部門的工作制度，養成良好的工作作風。政府也要嚴格遵守《養老機構服務質量基本規范》等17項國家標準，加強對PPP“養老機構社區化”工作的監管。

3. 整合社會資源

在當下相對穩定和完善的監管體系下，有效整合社會資源，鼓勵慈善機構和志愿服務機構等各方社會力量參與養老服務，在遵守法律的前提下，選擇符合條件的優秀社會資本，允許其參與PPP養老社區化工作，爭取實現政府，社會資本，人民多方共贏。在選擇社會資本的工程中，避免出現本地保護主義和隱形門檻，推動社會各界和企業依法資金流入PPP養老社會化項目，推動PPP養老社區化工作的順利進行。

4. 發揮示范項目的引領帶頭作用

統籌PPP模式下的“養老機構社區化”工作的可行性，政府通過推動現有的社區養老機構改革試點引入PPP項目或引入社會資本新建社區化的養老機構，打造出具有示范作用的PPP模式下的“養老機構社區化”試點，發揮引領和帶動作用，繼而為全面推行PPP模式下的“養老機構社區化”模式奠定基礎。

5. 培養專業養老服務人員

選用專業護工隊伍，保證養老服務人員的水平和能力，定期對服務人員進行培訓和考核，持續提高養老服務人員的專業性，逐步增加服務人員的薪資水平，調動養老服務人員的工作積極性。提高養老服務人員的社會認可度，從而吸引更多的人群投入養老服務業。政府也可以考慮在職業院校開設相關養老服務的專業和課程，為養老機構輸送更多優質的人力資源，保障養老機構服務人員的質量水準，同時也可以加強對現有醫護人員的培訓。定期讓老年人對設施和工作人員評價打分，作為服務人員的績效考核依據，實時了解當下養老工作中存在的缺陷，從而提高服務質量。

（二）社區扮演的角色

1. 建立PPP社區化養老服務網絡

結合“互聯網+養老”，利用大數據和云計算，建立南京社區智慧養老信息平臺，打破社區空間地域限制，打通養老信息交流壁壘，收集并建立詳細的養老數據信息庫，包括老年人的基本信息，不同經濟基礎的老年人的個性化養老服務需求，到老人家人的養老訴求，多樣化的養老機構模式，時下養老熱點信息，以開放的姿態推進社區間養老信息互通、資源共享，由點及面，精準對接養老需求和服務供給，爭取做到“零死角”，達到老有所養，從而實現以社區為主體到以南京地區為主體完成養老資源的有效配置。

2. 整合現有設施資源，擴大基礎設施建設

在統籌運用現有設施資源的基礎上，增加養老基礎設施的建設，盡可能提高養老服務品質，讓老年人切實體會到PPP養老社區化優勢。如：在原有社區醫院的基礎上，專門建立為老年人定制的社區診所，建立社區老年活動室等。將養老服務帶進社區，整合社區養老資源，實現“零距離”養老服務，老人熟悉的社區環境下，就可以享受專業的日常看護、康復護理、自理健康輔導、老年教育服務、緊急救援、精神慰藉服務。完善社區養老服務最后一公里，社區通過公開招標等方式引導社會資本參與推進社區內多功能的養老機構建設和運營，優化社區內養老服務消費環境，引導社會資本提供養老服務與餐飲、教育、文娛等相結合，開拓文化養老，健康養老，科技養老等新型消費領域，推動參與社區養老服務業的社會資本實現盈利。

五、結語

順應當今時代的趨勢，推動養老產業的發展和創新是中國社會的需求。一方面有國家政策的支持，另一方面養老的財政資金投入力度充足，導致養老產業開始成為涉獵極廣的新興產業，具有極大的發展潛力。PPP模式作為政府和社會資本合作的公共領域的創新體系，嵌入在養老產業里起到了重大的作用，緩解了政府財政壓力，提高了有效供給和運營效率，促進了創新和競爭。“養老機構社區化”整合城市社區養老資源和社會資本力量，順應大多數人居家和社區養老意愿，是養老服務基礎建設中的重要基礎性工作。因此，PPP模式下的“養老機構社區化”運營機制對未來我國養老業的發展也具有重要意義。

參考文獻：

[1]韓喜平，陳茉.我國養老產業PPP項目運作面臨的問題及對策[J].經濟縱橫，2018（04）：81-86.

[2]郭敏，方夢然.PPP模式與養老服務[J].中國金融，2018（07）：70-71.

[3]王佳姝，俞蕾，仇琰，趙微，譚化姣，張萍，彭歆.城市社區老年人養老服務需求及影響因素[J].中國老年學雜志，2017，37（24）：6236-6238.

[4]劉妮娜，高秀文.救助的擴展：農村居家社區養老服務的發展路徑——以北京市為例[J].天津行政學院學報，2020，22（02）：51-59.

*基金項目：江蘇省大學生創新訓練計劃2019年度省級項目（項目編號：#SYB2019046）。

（作者單位：劉佳雯、常曄，南京郵電大學經濟學院;安楠，南京郵電大學管理學院）