基于文本分析的我國人工智能政策（2015—2020年）研究

[摘 要]以國家層面的人工智能政策為研究對象，對我國人工智能政策文本進行統計分析。在構建政策目標—政策工具二維分析框架的基礎上，對政策目標和政策工具進行單維度和雙維度的內容分析。據此認為：我國人工智能政策在政策目標設置上，需更加關注文化建設和生態文明建設;在政策工具的使用上，需將供給型、環境型、需求型三種政策工具相結合;政策目標與政策工具需合理搭配，以在國家層面制定出更加完善的人工智能政策。

[關鍵詞]人工智能;科技政策;文本分析

[中圖分類號]C01 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）04-0081-13

Research on China’s artificial intelligence policy （2015-2020） based on text analysis

XU Xiang-yun1，WU Xing-xuan2，ZHAO Shuai2

（1. College of Marxism，Dongbei University of Finance amp; Economics，Dalian 116025，China;2. College of Public Administration，Dongbei University of Finance amp; Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：Taking national AI policy as the research objective，this paper makes a statistical analysis on the AI policy texts. On the basis of constructing the two-dimensional analysis framework of policy objectives and policy instrument，the content analysis of policy objective and policy instrument is carried out from single dimension and double dimension. Therefore，we should pay more attention to the construction of culture and ecological civilization in the setting of policy objectives of AI policy; in the use of policy tools，it is necessary to combine supply-oriented，environmental-oriented and demand-oriented policy tools; policy objectives and policy tools should be reasonably matched to formulate more perfect AI policies at the national level.

Key words：artificial intelligence; science and technology policy; text analysis

一、引言

人工智能是當前社會各界關注的熱點。我國對人工智能的重視程度逐漸提高，發展人工智能已上升為國家戰略。搶抓新一輪的人工智能發展機遇，需要制定合理有效的政策來保障人工智能發展的制度環境，因而對人工智能相關政策的具體研究就十分緊迫。

通過對人工智能相關政策研究文獻的梳理可以發現，大多數學者致力研究省級層面的人工智能政策，少有學者具體分析國家層面人工智能政策的發展情況，這一研究現狀對于試圖通過公共政策以推動人工智能發展而言顯然是不利的。鑒于此，本文以我國國家層面的人工智能政策為研究對象，通過對人工智能政策文本的分析，構建政策目標—政策工具分析框架，研究人工智能政策的發展，以期為我國人工智能政策研究提供一種新的思考路徑，并為未來我國制定更精準更有效的人工智能政策提供建議。

二、人工智能政策概念界定和分析路徑選擇

（一）人工智能政策概念界定

人工智能政策作為國家出臺的為促進人工智能技術良好發展的政策，其在政策類型上隸屬公共政策，考慮人工智能屬于一種科學技術，人工智能政策具體來說可以歸屬為科技政策，因此這里需要先引入公共科技政策的概念。公共科技政策嚴格上來說不屬于一種政策類型，而是政策集合，是政府為解決市場失靈，推進公共及私人部門的科學技術創新而制定的一系列干預、規制和引導相關科學研究的政策的總稱[1]。根據公共科技政策的概念，可以知道公共政策能夠良好地干預、規制和引導人工智能技術的發展。人工智能這一概念具有一定的概括性，它實際上是包含一系列技術在內的一個總的概念，這些技術都旨在借助機器來接近與模仿人的大腦認知，并最終達到與人的能動性活動相似。目前學術界對于人工智能并沒有一個共識性的概念界定，由此對于人工智能政策的定義也存在一定的爭議。政策這個概念從宏觀上來看，是政黨或國家為實現一定歷史時期的特定任務而制定的行動綱領、方針和準則[2]。結合上述公共科技政策的概念，人工智能政策的定義可以概括為：國家或政黨為推動人工智能技術的快速發展，以及相關基礎技術創新而制定的干預、引導和規制相關研究、技術研發以及成果產業化的一系列行動綱領、方針和準則。本文的分析對象是國家層面的人工智能政策。

（二）公共政策分析路徑

公共政策分析即分析公共政策，分析什么與如何分析便是公共政策分析要解決的問題[3]。公共政策文本作為公共政策存在的實際載體，不僅反映了政策的最終結果，也表現了政府決策過程中所隱含的過程性信息。因此公共政策文本是政府行為正式化和系統化的文字記錄，能夠體現政府在制定政策過程中的實施路徑，可以作為公共政策分析的事實依據和分析對象。在將公共政策文本作為分析對象時，公共政策文本研究路徑便成公共政策為分析的關鍵。本文擬采用以下兩種公共政策分析路徑。

1.政策內容路徑

政策內容路徑需要對政策文本的具體內容進行編碼。編碼方式是在分析概括文本內容所表達的政策含義的基礎上，將具有各類政策含義的短語、句子或段落進行分類整理，總結其特征，然后得出具有公共政策分析價值的結論[4]。政策內容路徑的特殊之處在于，其不是對政策文本進行解讀詮釋，而是將政策文本看作文字形式的數據，借助編碼的過程將文本數據轉換成統計數據，之后再運用統計分析技術來展開實證研究。我國學界在政策內容路徑研究上偏向于分析政策工具與組合理論，這些研究可以更加客觀和全面地闡釋特定領域政策工具的使用情況，進而了解政策目標的實現情況，在一定程度上推動了公共政策分析的實證化發展。

2.文獻計量路徑

文獻計量路徑在研究方法上引入了圖情學中的分析方法，重點關注政策文本中的非內容要素，比如文本數量、政策發布時間、主題詞分布等，以了解政策議題的設置和關注點[5]。在公共管理與政策分析領域，政策頒布數量與政策主題詞的文獻計量研究是比較常見的，其通過頻次統計分析和聚類分析來探討政策主題的熱點與主題變遷的軌跡。因此文獻計量路徑對于量化分析在公共政策分析領域內的應用具有推動和促進作用。

本文將結合政策內容路徑和文獻計量路徑，對人工智能政策進行較為全面的分析與解讀。一方面，使用Excel等軟件的統計分析功能進行統計分析，意在從整體趨勢上把握我國人工智能政策的走向和發展前景;另一方面，運用內容分析法，構建政策目標—政策工具二維分析框架，在對政策文件進行具體編碼工作的基礎上，進行數據量化分析，然后得出相關研究結論。

（三）政策工具分類

政策工具是完成政策目標的手段。最早對政策工具類型進行系統研究的是科臣，他提出了64種政策工具[6]，但是科臣沒有對其做進一步的整理分類，也沒有深入研究其具體含義和功能。之后在科臣研究的基礎上，學者們對政策工具進行了更為廣泛的研究，但是由于學者們沒有形成統一的分類標準，誕生了多種政策工具分類方式。

目前使用最多的是羅斯維爾的政策工具分類，其研究的樣本是技術創新政策文本，根據政策工具對技術創新政策產生的作用，將政策工具劃分成供給型政策工具、環境型政策工具以及需求型政策工具三種類型[7]。這種政策工具的分類方法在實際研究中不僅達到了降低維度的效果，而且各維度內具有高聚合效應，保證了各個維度之間的相互排斥。在有關人工智能政策文本量化分析的研究文獻中，絕大多文獻也沿用了這一政策工具分類。同時考慮人工智能作為一種科學技術，人工智能政策與這一分類標準設置時所參照的技術創新政策有諸多相似之處，選擇這一分類標準有著合理性與可行性。因此本文在對人工智能政策工具進行分析時，將采用羅斯維爾的分類標準構建具體分析指標。

三、人工智能政策的統計分析

（一）人工智能政策樣本選擇

1.樣本選擇標準

本文所選用的人工智能政策文件均為公開的數據資料，借助北大法寶數據庫以及國務院和各部委官方網站檢索獲得。由于人工智能在我國出臺的相關政策文件相對較少，在文件檢索時不考慮時間限制;同時考慮人工智能政策仍處于發展的初級階段，相關政策更偏重于頂層設計，將政策的選擇范圍限定在國家層面，以之探討人工智能政策的綜合性發展趨勢。基于此，為保證政策樣本的公開性、權威性以及相關性，樣本選擇遵循以下標準：一是政策內容與人工智能密切相關，政策標題含有“人工智能”“智能”等關鍵詞;政策內容中普遍涉及人工智能的，也予以保留。二是發文單位為中央級國家機關，如國務院及各部委。三是所選政策包括公開的法律法規、戰略規劃、綱要、條例、辦法、通知以及公告等文件類型，刪除批復和會議記錄等工作文件。四是政策必須現行有效[8]。

2.樣本選擇結果

依據上述樣本選擇標準，在北大法寶數據庫和國務院及各部委官方網站進行全面檢索，共得到人工智能政策文件31篇（時間截至2020年10月）。樣本選擇結果見表1。

（二）人工智能政策類型及發布數量分析

按照發布形式把人工智能政策劃分為不同的類型，政策類型的不同意味著政策的重要程度不同。對政策類型進行分析可以了解人工智能政策的發布方式，進而了解我國政府對人工智能的關注度與重視程度。一般來說，政策類型主要包括通知、綱要、規劃、計劃等[9]。政策發布數量，依據2015—2020年國家層面人工智能政策在各個年度的文本發布數量進行統計。通過分析人工智能政策在各年度的發文數量，可以得出人工智能政策發布的頻次與密集度，進而對當前人工智能政策發展的整體狀況、所處階段有一定的了解。借助政策文本數量來探討一個國家的人工智能政策發展情況必然存在一定的局限性，但也可以在一定程度上反映國家對于人工智能的重視度。

1.不同政策類型占比分析

根據表1可以看出，人工智能政策類型主要包括意見、計劃、方案、規劃、指南、指引等。具體來看，首先我國人工智能政策類型最多的是行動計劃，占總政策文本的29%。這表明當前政府比較重視人工智能技術及相關應用的未來發展行動，著力于從政策層面來規范和引導人工智能技術的具體發展。其次是戰略規劃和指導意見，占比為23%。戰略規劃多為國務院發布，旨在從整體上對人工智能有所規劃，相關政策內容也較為宏觀，基本給出了發展的大框架限定;指導意見主要涉及人工智能在主要領域的具體發展方向，旨在積極推進人工智能技術與其他領域的融合發展，就經濟、政治、文化、生態、社會等領域進行目標設置和具體規劃。最后是方案、建設指南和工作指引，占比為10%。建設指南主要是針對標準體系建設而發布的，旨在建立人工智能技術標準和安全標準體系，推動人工智能技術安全穩定高效的發展;工作指引主要是科技部對相關人工智能創新發展工作建設的指引，就具體的建設任務來指導下屬部門相關工作的開展。通過政策類型的分析可以看出，當前政府仍注重于人工智能技術在各個領域的展開和應用，也涉及相關標準體系的建設、維護社會的穩定、促進綠色生態的建成等方面。我國目前具體的人工智能技術發展的法律法規還未有出臺，一些發達國家已制定與發布了相關的法律法規，我國也應盡快頒布相應的法律法規，加快完善人工智能發展的政策體系框架。

2.各年度政策發布數量分析

根據表1可以看出2015年共出臺4項政策文件，主要涉及智能制造、“互聯網+”和智能電網的相關發展，其中《中國制造2025》首次在政策文件中涉及人工智能相關發展問題。在《中國制造2025》這一戰略規劃的基礎上，2016年出臺的人工智能政策達7項，其多與“互聯網+”、智能制造、相關智能產業相關。2017年發布的政策文件僅有3項，但這一年由國務院出臺發布的《新一代人工智能發展規劃》是專門針對人工智能而出臺的第一部規劃級政策文件，其對于人工智能的發展進行了較為詳細和全面的部署和規劃，是我國人工智能發展的綱領性文件。圍繞《新一代人工智能發展規劃》，2018年人工智能政策文件的發布數量達7項，對人工智能發展的具體領域進行部署。2019年發布4項政策文件，發布數量有所下降。2020年，截止到10月，國家出臺的人工智能政策文件有6項。盡管當前國家層面發布的人工智能相關政策數量每年都有所波動，但人工智能在我國的發展方興未艾，可以預測相關政策的出臺勢必只增不減。今后我國的人工智能政策除了要關注技術發展帶來的經濟增長，還需多加關注相關的社會和倫理道德問題，推動人工智能朝著善治的方向發展。同時，國家層面的政策主要起到規劃指導的作用，相關項目和事項的具體實施還需要各級地方政府結合各地發展情況出臺相應的具體實施細則。

（三）人工智能政策層級分析

基于本文在總體政策樣本選取時只考慮國家層面發布的人工智能政策，政策層級只涉及國務院以及各部委兩個方面。從表1可以看出，國務院共發文5篇，各部委單獨發文9篇，各部委聯合發文17篇。國務院發布的政策均為宏觀規劃類政策，指導人工智能的總體發展。各部委中，單獨發文最多的是工業和信息化部及其辦公廳，共發布了5項政策文件，其中4項是人工智能應用于具體領域的相關行動的計劃。工業和信息化部參與的聯合發文數量僅次于國家發展改革委，共聯合其他部門發布了9篇政策文件。國家發展改革委（聯合頒布政策10篇）作為聯合頒布政策最多的部門，其不但具有在微觀層面對市場經濟、企業以及具體建設項目的監督管理職責，而且具有在宏觀層面對產業結構改革、經濟體制改革、社會發展戰略制定方針政策的職責，其職責范圍寬、權限大，這也是它與其他國務院部委聯合發文數量多的原因。在今后人工智能不斷發展的過程中，需要更加重視部門間的聯合，各項舉措的實施也要需相關部門的帶頭牽動，中央政府要積極支持各部委和組織加入人工智能政策的制定和實施過程中，形成合力共同推進人工智能的發展。從表1中也可以看出，各部委單獨發文數量較少，因此在各部委積極聯合行動的同時，還需各部委更加重視各自相應領域內與人工智能相關的政策建設，積極推進人工智能在相應領域內的不斷完善和發展。

四、人工智能政策的內容分析

（一）人工智能政策二維分析指標體系構建

政策目標和政策工具是政策構成的關鍵要素。政策工具決定了公共政策對政策對象施加影響的方式，不同的政策工具會導致不同的政策實施結果[10]。政策目標反映了當前我國人工智能發展的方向。基于此，本文構建“政策目標—政策工具”二維分析指標體系來對我國人工智能政策進行文本內容分析。分析框架如圖1所示。

圖1 人工智能政策文本分析框架

1.X維度：政策目標維度

政策目標是政策實施所要達到的結果或要完成的任務。從宏觀層面來看，人工智能的政策目標，應當為研究出領先的人工智能技術并為這些技術的應用提供政策支持。目前人工智能已經在社會生活的各個領域有了一定的應用，有效提高了生產工作效率以及推動了經濟轉型升級，但這并不代表我國的人工智能政策目標已經達成。新時期人工智能的發展有著獨特的歷史使命，即推動我國新時期社會主義現代化朝著更好的方向邁進。新時期“五位一體”的總體布局是一個有機整體，其中經濟建設是根本，政治建設是保障，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態文明建設是基礎，回答了要實現什么樣的發展的關鍵性戰略問題[11]。我國人工智能的發展也應當同國家發展戰略步調一致，在“五位一體”的發展框架下展開，一步步實現人工智能的政策目標。

《新一代人工智能發展規劃》對人工智能的發展進行了較為全面的規劃，因此在分析這一政策文本內容的基礎上，結合國家“五位一體”總體布局的整體框架，本文梳理歸納出人工智能發展的具體政策目標（見表2），回答了需要發展什么樣的人工智能的問題。需要注意的是，人工智能的文化建設目標不能簡單地僅從文化進行切入，人文智能這一新概念可以很好地解釋人工智能在文化建設上的特定目標[12]。人文智能更加傾向于將重點放在人類上，其目的是促進科學文化與人文文化兩種文化的相互融合，進而破解“斯諾命題”[13]。這里需要區分兩個概念，即人文智能與智能人文。智能人文即智能化的人類文化，要求人類文化朝著智能化方向發展;而人文智能則更加強調人類文化的人工智能，要求的是人工智能朝著人類文明發展，并實現二者的有機融合。因此，人工智能文化建設的政策目標應當定位為人文智能。

2.Y維度：政策工具維度

政策工具作為政策制定者為實現政策目標而使用的手段，在其具體的選擇應用上需要依照實際的政策情景，并借助政策工具的合理設計和組合來解決實際的政策問題[14]。本文采用羅斯韋爾的政策工具分類標準，將人工智能政策工具劃分為供給型、環境型和需求型三類。從整體上來看，供給型政策工具提供外在的推動力，需求型政策工具提供內在的拉動力，而環境型政策工具具有間接促進作用。具體來說，供給型政策工具指政府為人工智能的發展直接提供相應的資源要素，諸如人才投入、基礎設施建設、資金投入等，來支持人工智能的良好發展;需求型政策工具正好與供給型政策工具相對應，即政府、社會針對人工智能發展需求而制定的舉措，主要包括社會參與、社會保障、財政優惠等;環境型政策工具指政府為人工智能的發展提供各種制度、環境方面的戰略部署，如通過金融支持、法規管制、標準規范等，在提供良好的發展環境的基礎上，間接地推動人工智能的發展。人工智能政策工具的具體分類如表3所示。

（二）人工智能政策文本內容編碼

政策本身作為規范性文件，具有內容精煉、要點明晰的特征，并且其格式通常直接表現為條款形式，簡明扼要，因此本文將政策條款作為基本分析單元，采用“政策編號—條款號”的方式進行編碼。人工智能政策文本內容編碼見表4（由于篇幅所限，表4為政策文本編碼的縮略表）。

（三）政策目標維度編碼分析

基于政策目標的具體分類，在對政策文本內容系統編碼后，得到有效政策編碼條款共435條。政策目標編碼見表5。

由表5可知，我國的人工智能政策所要達到的目標與當前我國“五位一體”的總體布局是相匹配的。具體來看，智能經濟建設政策條款所占比重最大，緣與當前我國人工智能發展的戰略目標，即搶抓人工智能發展的重大戰略機遇，構筑中國人工智能發展的先發優勢，加快建設創新型國家和世界科技強國[15]。這充分表明我國人工智能的發展會更加注重產業化和應用化，人工智能政策的主要政策目標是利用人工智能加快我國的經濟發展步伐。智能社會建設政策條款占比較大，文化建設和生態文明建設政策條款的占比最小。這說明當前我國人工智能的發展比較重視經濟和社會建設，對于環境保護和人文智能以及相應的倫理道德問題的關注有所欠缺。在今后的政策制定中需提高對智能環保和人文智能領域的關注度，在不斷發展人工智能的同時，重視其引發的道德倫理和社會安全風險問題。下面對政策目標作具體內容分析。

1.智能經濟建設目標

經濟建設是人工智能政策貫穿始終的政策目標，這與當前我國加快發展人工智能的初衷是一致的，即借助這一新興的科學技術來推動和促進我國的經濟發展，因此將經濟建設目標放在首位是十分合理的。《中國制造2025》作為第一份提及人工智能的國家戰略性規劃文件，其涉及人工智能的政策內容主要是圍繞加快推動新一代信息技術與制造技術融合發展，把智能制造作為兩化深度融合的主攻方向，其主要目標是借助人工智能技術發展我國的制造業，這與促進經濟發展的目標密切相關。在《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》中，涉及人工智能的政策內容也主要聚焦于“互聯網+”制造業的融合發展，大力發展智能制造，為經濟增長注入新的活力。這兩項都是與人工智能相關但并不以人工智能為主體的政策，更加關注人工智能的經濟效益是其設定的合理之處。《機器人產業發展規劃（2016-2020年）》作為與人工智能密切相關的政策，是對人工智能產業發展的總體規劃，其主要目標也是實現經濟增長，促進經濟的穩定發展。《新一代人工智能發展規劃》作為第一份專門針對人工智能的戰略性規劃文件，其在目標設置上也是將經濟發展作為重點。此后發布的與人工智能相關的政策基本是以智能經濟建設目標為主要出發點，借助相應的政策工具來推動這一目標的更好實現。將智能經濟建設目標放在首位，符合當前我國人工智能政策助力經濟穩步發展的總體戰略布局。

2.智能社會建設目標

人工智能作為一項技術，相關的研發與創新必須要考慮對社會產生的影響，它應當用來維護社會的和諧穩定，保障人民的生活質量。具體到政策內容，出臺的每一項人工智能政策都涉及智能社會建設的目標。《中國制造2025》和《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》主要關注于智能基礎設施的建設，通過完善與民生相關的基礎設施領域來達成智能社會建設的目標，相應地加快智能制造在公共服務領域的發展。對人工智能發展進行總體戰略部署的幾項規劃類政策也基本以基礎設施建設為出發點來實現智能社會建設目標。《關于促進智能電網發展的指導意見》旨在促進電網與人工智能融合發展的快速推進，電網領域與社會生活息息相關，此文件除了關注基礎設施建設領域，還強調要建立完善的信息資源共享機制，建立自然災害安全防御系統，鼓勵社會各主體力量參與，加快相關民生政策的制定與實施等，智能社會建設目標設置更加全面。除了電網領域，光伏、船舶、航運、汽車、煤礦、建材工業等領域的人工智能政策也在積極推動相關領域的智能設施建設，促進信息資源的共享，加強社會各方主體力量的參與，共同促進智能社會的建設。人工智能技術的發展必須服務于人類社會，當前我國人工智能政策在智能社會建設目標的設置上是比較合理的。

3.國家安全建設目標

人工智能政策在政治建設目標上具體體現為維護國家安全。人工智能作為一項新科技，在其研發與創造過程中存在無法估量的安全隱患，很可能危及國家和社會的安全與穩定，因此借助人工智能建立和提升國家的智能防控體系和風險防范能力是人工智能政策需要達到的政治建設目標。這一目標在政策內容上主要表現為構建人工智能技術標準和安全標準。在人工智能總體規劃類政策中，人工智能標準的建立和完善只是一個籠統的提法，沒有具體的建構原則和標準規范。為完善人工智能標準體系建設，工業和信息化部聯合國家標準化管理委員會發布了《國家智能制造標準體系建設指南》（以下簡稱《建設指南》）2015年版和2018年版，指出了具體的建設標準。這兩份《建設指南》旨在落實國務院《中國制造2025》的戰略部署，加快推進智能制造發展，發揮標準的規范和引領作用，指導智能制造標準化工作的開展。2015年版《建設指南》的主要目標是解決標準體系融會貫通和基礎標準缺失的問題;2018年版《建設指南》的主要目標是解決標準體系的完善及標準在全制造業領域推廣應用的問題。在《建設指南》發布后，2020年國家標準化管理委員會又聯合工業和信息化部、中央網信辦、國家發展改革委和科技部發布了專門針對人工智能的《國家新一代人工智能標準體系建設指南》，明確提出到2021年完成關鍵通用技術、關鍵領域技術、倫理等20項以上重點標準的預研工作，到2023年初步建立人工智能標準體系，重點研制數據、算法等急需標準，從基礎共性技術、軟硬件平臺、行業應用、安全倫理等方面進行了具體標準體系的建構。通過專門的政策來指導和推動人工智能標準化建設，對于國家安全的維護無疑是十分有效的手段。人工智能政策在政治建設目標上的設置是符合我國當前社會發展趨勢的。

4.人文智能建設目標

人工智能政策在制定時應當將人文和社會風險考慮在內，做到提前預判和防范。《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》中提到要滿足并引導用戶多元化負荷需求;《智能硬件產業創新發展專項行動（2016—2018年）》中強調要加強用戶信息安全保護;《新一代人工智能發展規劃》中提到了圍繞教育、醫療、養老等民生需求，發展便捷高效的智能服務;《智能汽車創新發展戰略》中涉及網絡安全、數據管理等法律問題及倫理規范研究。相較于其他建設目標，涉及人文智能建設目標的政策較少。當前發展人工智能偏重經濟建設和社會建設是十分合理的，但隨著人工智能技術的不斷發展，人工智能引發倫理道德風險的可能性將不斷上升，在之后的政策制定中需要在保持經濟穩定發展和社會穩步前進的基礎上重視人工智能引發的倫理道德風險問題。

5.智能環保建設目標

人工智能政策的生態文明建設目標是利用智能技術進行環境保護。《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》將智慧環保納入了其中，明確提到要大力發展智慧環保，利用智能監測設備和移動互聯網，完善污染物排放在線監測系統;《關于促進智能電網發展的指導意見》則要發展清潔能源，推廣節能智能項目;《智能制造發展規劃（2016—2020年）》提出發展綠色制造業，提升智能制造技術綠色化水平;《關于促進林業和草原人工智能發展的指導意見》主要聚焦于智能環保，旨在利用人工智能技術來保護和發展林業及草原;已發布的煤礦及建材工業領域的人工智能政策也強調了智能環保的重要性，積極促進將新型人工智能技術及產品推廣應用到環保及人力無法完成的工作上，努力建設綠色生態環境。隨著國家對生態文明建設的日益重視，人工智能政策對于生態環境的關注也日益增多，人工智能的不斷發展也增加了相應的智能環保建設目標的設置。

（四）政策工具維度編碼分析

將435條有效政策編碼條款劃分為3個一級指標和15個二級指標。政策工具具體分類見表6。

從表6可以看出，我國人工智能政策綜合運用了供給型、需求型和環境型政策工具，這三類政策工具的使用頻率差距較小，結構設置較為合理。具體來看，供給型政策工具使用最多，占比達到38.62%，相應的二級指標中技術支持和基礎設施這兩個類目使用較多;其次是需求型政策工具，占比為31.26%，相應的二級指標中示范推廣和社會參與使用較多;最后是環境型政策工具，占比為30.12%，相應的二級指標中標準規范和目標規劃使用較多。供給型政策工具作為一種外在的推動力，對人工智能的發展可以起到直接的作用，國家層面對于這種直接的推動型工具是十分青睞的，傾向于使用供給型政策工具也是為了更好地推動人工智能的發展。需求型和環境型政策工具的促進作用相較供給型政策工具就沒有那么明顯的效果，但需求型政策工具作為內在的拉動力，能夠從根本上拉動人工智能更好更快地發展;而環境型政策工具旨在為人工智能創造一個良好的環境氛圍，這對于人工智能的未來發展也是至關重要的。因此，在政策工具的使用上可以逐漸向環境型和需求型政策工具偏移，將三類政策工具都盡可能地充分使用，使其各自發揮最大的效用。下面對這三類政策工具作具體內容分析。

1.供給型政策工具

供給型政策工具主要表現為政府為人工智能技術的發展直接提供相應的資源要素[16]。結合《新一代人工智能發展規劃》，供給型政策工具包括基礎設施、人才投入、資金投入、技術支持和資源共享5個二級指標。其中，使用最多的是技術支持，其主要內容基本是圍繞加快發展智能制造裝備和產品、推進關鍵技術的研發和產業化，說明政府更加傾向于從技術層面推動人工智能的發展，力爭從技術上實現人工智能的創新驅動，這一政策傾向對于搶抓人工智能機遇是十分有利的。使用較多的是基礎設施，人工智能的發展與基礎設施建設存在密切的聯系，只有打好基礎才能使人工智能更快更好地發展。人才投入、資金投入、資源共享這三類工具的應用則基本相同，政府對于人才、資金和資源的投入也是比較重視的。

2.需求型政策工具

需求型政策工具從人工智能的發展需求入手，從內部作用于人工智能以拉動其發展[17]。結合《新一代人工智能發展規劃》，總結提煉出社會參與、財政優惠、社會保障、示范推廣和宣傳動員5個二級指標。其中，使用最多的是示范推廣，推動智能技術的大范圍使用對于促進經濟的快速發展是十分關鍵的，因此它也是所有政策工具二級指標中使用最多的。示范推廣基本作用為推進智能技術在社會各個領域的示范應用，加強智能設施的試點示范和應用推廣。社會參與使用較多，其作用在于將部門、地方、企業和組織整合在一起，積極與高校、科研院所開展產學研合作，加強國際交流與合作，從而推動人工智能的內在需求潛力，因此重點使用這一工具有其合理性。社會保障、財政優惠和宣傳動員這三類工具使用較少，在之后的政策制定上需加強對相關問題的關注。

3.環境型政策工具

環境型政策工具旨在為人工智能的發展提供各種制度、環境方面的支持和保障。根據《新一代人工智能發展規劃》的政策內容，將環境型政策工具的二級指標確定為目標規劃、標準規范、法規管制、金融支持和知識產權5個。具體來看，標準規范使用最多，大多政策文本都在政策內容中提到了要加快構建人工智能技術標準和安全標準體系框架，相關部門為了促進標準體系的建構還專門出臺了標準建設指南。在工業和信息化部、國家標準化管理委員會發布了《建設指南》之后，專門針對人工智能，工業和信息化部、國家標準化管理委員、中央網信辦、國家發展改革委和科技部共同制定下發了《國家新一代人工智能標準體系建設指南》，這表明中央政府對于人工智能標準體系建設的重視。目標規劃與標準規范的使用基本相同，目標規劃重點在于經濟目標和政治目標的規劃，規劃人工智能產業的快速發展以及相關標準體系的建立。法規管制也使用較多，多從第三方評價檢測、加強相關政策落實、研究制定行業規范準則和制度等方面進行監督管理，為人工智能創造良好的制度環境是其關注的重點。金融支持和知識產權的使用相對較少，我國當前的知識產權保護體系還不完善，相關的風險投資體系的建設也有待加強，在一定程度上影響了人工智能對這兩方面的關注度，在以后的政策制定中需提高對這兩方面的關注度。

（五）政策目標—政策工具二維度分析

在上述政策目標維度編碼和政策工具維度編碼的基礎上，我們把二者的編碼結果進行交叉列表，形成政策目標—政策工具二維度編碼（見表7）。

從表7可知，智能經濟建設目標主要是使用了技術支持和示范推廣政策工具，通過培養和引進優秀人才進行核心技術的研發，以及加快基礎設施建設來提高我國在人工智能領域的技術話語權。國家安全則主要通過標準規范來實現，完善人工智能發展的技術標準和安全標準，進而維護國家的安全穩定發展是十分正確的選擇。人文智能建設使用政策工具較少，主要是通過法規管制進行了一些探討，試圖在人工智能所引起的倫理道德風險上給予一定的關注。智能社會主要采用了社會參與和基礎設施這兩個政策工具，加強相關的人工智能基礎設施建設，鼓勵社會機構、高校、科研院所參與人工智能相關技術研發以及應用，對于創建和諧穩定的智能社會有著積極的作用。智能環保主要依賴于示范推廣，在環境保護方面充分利用人工智能技術實現相關污染的檢測和監測預警，完成一些人力不可及的危險作業，推動建設綠水青山工程。雖然當前相關政策在政策目標與政策工具的搭配使用上有其優勢，但政策工具的使用還是較為單一，許多優質的政策工具并沒有發揮其應有的作用，在今后的政策制定中需要充分考慮政策工具與政策目標的搭配使用。下面我們作具體政策目標—政策工具二維度分析。

1.智能經濟建設目標與工具

經濟建設目標對于政策工具的使用是較為全面的。使用最多的是需求型政策工具中的示范推廣。示范推廣的本身就是為了推動經濟增長，因此其作用于經濟的效力是非常直接的，經濟建設目標與示范推廣兩者的搭配實現了政策工具與政策目標的一致性。運用較多的是供給型政策工具中的技術支持。在人工智能技術上加大支持力度，保障技術的強力發展自然也是在保障經濟的發展，智能經濟建設與技術支持兩者相輔相成，利用技術支持來實現經濟建設目標也是十分合理的。總體上，經濟建設目標較多使用了供給型政策工具，當前我國發展人工智能技術的主要目標是助推我國經濟的穩步發展，供給型政策工具可以助推經濟建設目標的實現，符合當前的發展情況。環境型政策工具使用最少，其作用于經濟建設主要借助于目標規劃和金融支持，從經濟建設的角度進行目標規劃是當前人工智能政策的重點，重視對人工智能的金融支持，拓寬投融資渠道為人工智能引入充足的發展資金，也是要通過人工智能的發展促進經濟的穩步增長。

2.國家安全建設目標與工具

國家安全建設目標主要用到環境型政策工具中的標準規范，建立相應的技術標準和安全標準體系對于維護國家安全至關重要。環境型政策工具中使用較多的是目標規劃和法規管制，這兩類政策工具基本是政府靠其強制力來規范人工智能技術的發展，使人工智能朝著合理合法的方向穩步前進，為國家安全創制合理的智能化系統，同時約束相關技術不與人道主義相背離。供給型政策工具和需求型政策工具使用較少。供給型政策工具只使用基礎設施，在僅有的兩條政策條款中涉及建構安全合理的智能化基礎設施系統。需求型政策工具則是使用了財政優惠，政府在為企業提供相關稅收優惠和補貼政策的同時，引導企業朝著安全的方向發展，以維護社會穩定和國家安全。

3.智能社會建設目標與工具

智能社會建設目標在政策工具使用上最多的是需求型政策工具中的社會參與，鼓勵社會各界參與智能社會的創建。在供給型政策工具中選擇的主要是基礎設施，通過智能化設備的使用和推廣，加強服務型基礎設施建設，以創建智能和諧穩定的社會結構，保障人們的生活質量。環境型政策工具使用較少，因其主要是為人工智能創建利于發展的空間環境，對于智能社會的建設幫助不大。

4.人文智能建設目標與工具

人文智能建設目標使用的政策工具更加單一，使用最多的是環境型政策工具中的法規管制。人文智能建設旨在應對人工智能可能引發的社會風險和倫理道德問題，而應對措施主要依靠政府的強制力量來推進和實施，因此使用法規管制是十分必要的。人文智能建設目標還采用了目標規劃和標準規范政策工具，但沒有使用到需求型政策工具，這在今后的政策制定中需要關注這一問題。

5.智能環保建設目標與工具

智能環保建設目標使用到的政策工具也不多，使用最多的政策工具是示范推廣。這一政策工具的使用主要體現在國家林業和草原局在2019年出臺的《關于促進林業和草原人工智能發展的指導意見》中。這一圍繞智能環保出臺的政策文件，主要針對人工智能技術應用于林業和環境保護，相應的示范推廣項目是基于智能環保的建設任務而實施的，相關的基礎設施建設也是為了智能環保的建設目標。其他政策文件中智能環保建設目標和政策工具的搭配使用幾乎未涉及，這與智能環保建設目標本身設置的不足有關聯。

五、結語

本文以國家層面的人工智能政策為研究對象，綜合運用定量分析和定性分析對我國人工智能政策進行文本內容分析。我國人工智能政策存在以下不足：政策目標設置不太注重文化建設和生態文明建設;政策工具使用不太注重需求型和環境型政策工具;政策目標與政策工具不太注重多元化搭配。依據上述不足提出以下建議：我國人工智能政策在政策目標設置上需更加關注文化建設和生態文明建設，將“五位一體”的發展框架融入人工智能政策中;在政策工具的使用上需更加多元化，綜合使用供給型、需求型、環境型三種政策工具;政策目標與政策工具應該相輔相成、合理搭配以促進人工智能政策的制定和完善，進而推動我國人工智能事業的發展。

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[責任編輯 王艷芳]