公共文化治理的理論維度、過程邏輯與實現路徑

□柯尊清

（云南大學 民族學與社會學學院，云南 昆明 650091）

概念建構是理論體系形成和完善的基礎。學界對“文化治理”概念見仁見智的界說帶來概念的歧義和學術對話的區隔。從概念的內涵與外延、概念使用的基本共識達成和中國語境以及理論面向、運行過程和實踐路徑看，“公共文化治理”的概念較“文化治理”貼切。從公共文化治理的理論維度、過程邏輯和實現路徑來看，公共文化治理建設就是要立足中國語境，在國家治理體系框架下完善公共文化治理體系。在全面深化改革的背景下，推進和完善公共文化治理體系能夠有力應對文化的多樣性與管理主體的單一性、文化的包容性與管理方式的封閉性、文化的導向性與管理體系的被動性、文化的滲透性與管理的運動性之間的矛盾。

一、問題的提出

葛蘭西提出的“文化霸權”（cultural hegemony）理論、福柯的“治理性”（governmentality）概念、本尼特的“文化的治理性”等構成了文化治理的理論淵源。正如“文化”和“治理”的使用中存在概念拉伸、泛化甚至濫用的問題，“文化治理”的概念界定及其闡釋也眾說紛紜、見仁見智。綜合各方觀點，關于文化治理的界定和理解大致有四種：第一，基于文化的治理性功能視角，將文化治理解釋為以文化來實施治理、管理。臺灣學者王志弘認為，文化治理就是“借由文化以遂行政治與經濟（及各種社會生活面向）之調節與爭議，以各種程序、技術、組織、知識、論述和行動為操作機制而構成的場域”[1]（p205-212）。第二，從公共管理的視角，基于治理的基本內含，將文化治理界定為對文化事務的多元主體合作共治和文化服務的多元提供。賈曉芬認為文化治理是指“由確定文化發展方向的公共部門與私營機構、非營利團體組成的復雜網絡，治理主體包括來自公共部門、私營企業、非營利團體等各種性質的機構和個人”[2]（p35-43)。第三，從文化和治理的維度，認為文化治理既體現為對文化的治理，也體現為基于文化的治理。在毛少瑩看來，“文化治理”涉及兩個方面的問題：一是作為“文化治理”的公共文化事務治理問題。二是基于“文化”與“治理”關系的文化的功能和作用在一般公共事務治理中的發揮問題[3]（p71-99)。因此“‘文化治理’可視為將‘文化’理念與‘治理’理念相結合，來處理公共文化事務、進行公共文化決策、配置文化資源與權力的過程；同時，‘文化治理’也可以理解為在這一過程中各利益相關方力量博弈形成的一種復雜的‘自組織’關系”[4]。第四，將文化治理視為一種治理模式或治理新的發展階段。胡惠林認為：“文化治理是國家通過采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服與解決國家發展中問題的工具化，對象是政治、經濟、社會和文化，主體是政府和社會，政府發揮主導作用，社會參與共治”[5]（p28-32）；國家治理先后經歷了政治治理、經濟治理和文化治理三個階段[6]（p5-13，p125）；鐘起萬、鄔家峰從國家與社會互動視角，認為文化治理是現代國家治理的形式，體現了公共文化供給模式從傳統的公共文化管理向現代的公共文化服務的根本轉變[7]（p107-111）。當然，也有學者采取審慎的態度，認為“文化治理”涉及“權力與知識”的關系問題，要慎用這一概念[8]（p9-11）。

強調文化治理是一種新的國家治理模式，是國家治理體系的重要內容，或是基于我國文化體制的歷史回顧提出文化管理向文化治理的轉型，都有其合理性。但是，缺乏學術概念的基本共識便不能就此進行深入的具有建樹的學術對話，對于相關領域的實務也是不利的。對構成文化治理的“文化”與“治理”存在見仁見智的界定與闡釋，促進學術觀點累積與沉淀的同時也導致學界對文化治理的研究缺乏基本共識。從理論關切、新時代背景和政策話語看，文化治理是國家治理在文化建設領域的體現，是國家治理體系的重要組成部分，這是具有普遍共識的。國家治理體系框架下的文化治理即公共治理，文化治理不可能獨立于國家治理體系而得以存續和發展，文化治理理論研究和創新實踐需要考慮國家治理的一般性、普遍性的理念、思路和路徑，也需要關切文化在國家治理中體現出來的治理性。兼顧概念內涵的精準性和外延的適用范圍，基于中國特色社會主義文化管理體制及其環境，用“公共文化治理”的概念來替代“文化治理”更為貼切。鑒于此，公共文化治理是政府主導下的多元主體處理和協調國家文化需求表達與實現、公共文化服務供給、文化產業發展、文化傳承與創新發展中的文化利益關系和矛盾；是管理文化事務、解決文化問題、提供文化服務和產品、促進國家文化發展、保障公民文化權利、培育文化自覺與文化自信的活動過程。公共文化治理的主體包括公共的或私人的組織或個人，治理的對象包括公共文化服務、文化產業、文化傳承與創新發展。區別于文化治理，公共文化治理一方面凸顯了治理的公共性，彰顯公共文化服務的價值旨趣，能夠更好涵蓋和統合公共價值塑造、社會整合、文化認同等；另一方面公共文化治理遵循政府與市場、社會之間的關系，強調政府主導下的多元共治，蘊含著傳統文化管理模式向治理模式轉變的要素。從權力關系的維度看，公共文化治理涉及公共權力行使與文化統攝、驅動、定向、規訓的作用形成的耦合關系，文化滲透于公共權力行使的全過程，公共權力的行使需要借助文化的治理功能；從對象與載體的維度看，公共文化治理的對象既有作為治理對象的文化，即公共價值塑造、文化認同、無形的文化產品和服務，也有作為載體的文化，例如公共文化服務設施、有形的文化產品和服務等，對于不同范疇的文化，公共文化治理需要區別對待；從工具與目標的維度看，“文化治理渠道彰顯了文化‘工具理性’與‘目的理性’的價值耦合”[9]（p40-45）。為此，公共文化治理不能局限于對“文化管理”傳統模式在新時代進行簡單的機械延續，而應該是從理論維度、過程邏輯、實現路徑等全方位的轉型與重塑。

“文化”與“治理”賦予公共文化治理諸多具有共識性的內涵和要素，例如文化的治理性、文化的教化作用、多元主體、透明、責任、參與、合作共治、伙伴關系、談判等。這些共識如何嵌合于公共文化治理實踐是當前我國文化建設的重要議題，公共文化治理的多元主體、治理客體與對象、治理結構與方式如何統合于國家治理體系，對這些問題的解答，需要明晰公共文化治理的理論維度、過程邏輯以及實現路徑。

二、公共文化治理的理論維度

公共文化管理向公共文化治理的轉型過程是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和推動力，其實質就是政府、市場與社會間關系的持續調適過程，在當代中國政治與行政體制下體現為以政府為主導的一核多元的合作共治體制的建構與完善。文化治理所具有的政治、經濟與社會“三張面孔”[10]（p58-68）體現了政府、市場、社會在公共文化治理中的地位、作用和價值，為公共文化治理的理論維度奠定了基礎。與文化治理的“三張面孔”相對應，公共文化治理具有政府行動維度、市場競爭維度和社會參與維度三個理論維度。

（一）政府行動維度

公共文化治理中政府行動受國家文化治理需求的驅動和引導，國家文化治理需求的表達和實現必須以一定的治理體系為保障。公共文化治理體系的建構與運行屬于上層建筑的范疇，由社會生產力發展水平、統治階段的屬性所決定。社會主義性質以及中國共產黨為人民服務的宗旨決定了我國國家文化治理需求必然堅持“以人民為中心”的發展理念。從國家文化治理需求及其實現看，國家意識形態領導權、建構國家認同、維護國家文化安全、公共文化服務供給、主流價值觀培育與踐行、建構國家文化自信與公共理性、實現社會整合等，既是國家文化治理的需求所在，也決定了政府在公共文化治理中的實踐形式。就公共文化治理體制演進而言，政府行動經過了由政府辦文化向政府管文化轉變，伴隨其中的是政府角色、政府職能及政府管理方式的全面轉型。在政府文化管理模式下，政府通過單一主體、自上而下的權力行使，主要依靠行政權力來管理文化事務；政府既對文化事務進行宏觀管理，也實施微觀管理；政府辦文化的色彩濃厚，公民的文化需求、文化參與等處于從屬地位，公民能夠享受到什么樣的文化產品和服務取決于政府提供什么。在公共文化治理模式下，黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的文化管理體制逐步建立起來，公民文化參與權利逐步得到認可與保障，政府主導下的多元合作共治的公共文化體制逐步形成。不論是在政府文化管理模式還是公共文化治理模式下，政府角色、政府職能及政府管理方式則隨著公共文化需求的變化而轉變。政府居于元治理地位，政府角色應該定位為規劃者與監管者、培育者與扶持者、服務者與合作者，角色定位隨不同層次的公共文化治理實踐有所區別。政府職能定位于糾正文化領域的“市場失靈”和“社會失靈”，政府由辦文化向管文化和服務文化轉變，強化文化的政策的制定與執行、文化市場的培育和監管，管理方式由微觀管理向宏觀調控轉變，管理手段由主要依靠行政手段轉變為更加注重法律手段、經濟手段。《中華人民共和國公共文化服務保障法》《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》《中華人民共和國非物質文化遺產法》等致力于提供基本公共文化服務的政策法律的出臺和實施，“三館一站”免費開放，等等，這些不僅是國家文化治理需求的重要表達，也是政府在推動文化治理傳承和創新發展，滿足公民公共文化需求方面履行文化職能的重要體現。

（二）市場競爭維度

市場經濟是公共文化治理的經濟背景，文化生產、文化交易和文化消費是文化市場的核心要素。市場競爭是市場在資源配置中起決定性作用以及市場主體參與公共文化活動的基本準則。黨的十九大報告提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，充分肯定了市場機制的重要地位。市場決定資源配置是市場主體必須堅持和遵從的基本規律，價格機制、競爭機制、供求關系是其基本要義。公共文化治理中的市場競爭體現為文化企業、文化事業單位、文化消費者按照市場規則參與文化生產、文化交易、文化消費等活動。從某種程度上說，當前政府“對市場經濟的認知還停留于工具性層面，即不是將市場經濟視為一種有著自身運行邏輯和自我調節機制的經濟秩序，而是可供政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具”[11]（p4-13）。公共文化治理不能僅僅從工具理性的角度來審視和利用市場經濟機制或市場規則，應該將其作為基本遵循融入公共文化治理體系。公共文化治理中的公私合作(public-private partner?ship，簡稱PPP)要求政府和企業基于市場機制來推動合同承包、租賃以及公共文化設施運營以及BOT（建設—經營—移交）。公共文化服務需要文化產業的繁榮發展為其提供豐富的產品和內容，同時，國家主流價值、國家文化安全等國家文化需求需要以文化產業作為重要載體和實現形式。在文化資源與其他生產要素結合的過程中，市場競爭堅持讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府的作用，以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度為基本訴求，讓資金、技術、資源、人才等在法治框架下自由流動。文化產業的繁榮發展需要自主經營的文化市場主體、明確和受保護的知識產權、有序的市場交易、活躍的文化消費，而這些都必須根植于文化市場的土壤，并融入完善中的社會主義市場體系。

（三）社會參與維度

公民既是公共文化事務的參與者、文化產品的消費者、公共文化服務的對象、評判者和監督者，同時還是文化資源的持有者和文化內容的生產者。文化類社會組織和公民是公共文化管理向公共文化治理轉型的基本要件，公共文化社會化管理是公共文化治理的重要實現形式。文化產生于社會，具有相對的獨立性和穩定性，對社會及其變遷產生能動的反作用，而社會則為文化的進一步發展提供載體、條件和空間。從現代公共管理理念看，政府不可能也沒必要獨自、直接承擔全部公共服務職能，通過政府購買、公私合作（PPP）、志愿服務活動等公共服務社會化手段、多元主體合作共治形式便是重要的選擇和趨勢，畢竟“通過參與、對話、分享利益等民主進程，我們可能獲得比政府獨自行動多得多的解決問題的途徑”[12]（前言）。公民在公共文化治理中的角色和地位決定了社會參與作為公共文化治理理論維度的必然性。不論是文化產業價值鏈的構成和拓展，還是提升公共文化服務對于文化需求的針對性和適應性，國家主流價值觀的培育與踐行，或是政府文化管理模式向公共文化治理轉型，都必須有社會組織和公民的參與。作為服務對象的公民，其文化需求是公共文化服務供給的出發點和歸宿；作為公共文化事務的參與者，社會組織和公民的參與才能形成多元共治的公共文化體制；作為文化資源的持有者、文化內容的生產者，公民則成為文化產業鏈中的重要一環。社會參與以明確和肯定社會組織、公民在公共文化治理中的地位為前提，以公民文化權利的制度化保障為基點，以開放、暢通、協商、共治的公共文化治理體系為保障，需要在政府向社會組織購買公共文化服務，公民文化訴求制度化表達，文化居委會實踐等方面探尋有效的實現形式。北京市朝陽區文化館探索成立社會自治組織文化居委會在朝陽區垡頭地區落地。垡頭居民自愿聯合起來，通過民主治理來滿足共同文化需求。在組織實驗上，文化居委會成員由居民推選的代表組成，在議事實驗上，文化館通過模擬訓練，對居民進行民主議事能力的培訓，依據程序規則對事關自身利益的公共事務予以商議[13]。文化居委會成為公民表達和實現文化訴求的重要平臺和窗口，公民也因此不再是高度抽象的文本概念，而是具有文化權益、文化訴求和文體理念的個體。

三、公共文化治理的過程邏輯

過程邏輯是公共文化治理階段性演進和層次提升過程的基本準則。公共文化治理的實現過程是一個階段性演進與層次性提升雙重疊加的過程；公共文化治理自身具有階段性演進的特點，公共文化領域由“管理階段”向“治理階段”的轉型是一個漸進過程；伴隨著公共文化治理的階段演進過程，公共文化治理的實現程度有高低之分，體現出層次性，換言之，公共文化治理的實現過程是一個由低層次向高層次的提升過程。包含演進階段和層次提升的公共文化治理的過程邏輯與公共文化治理的自身規律具有內在契合性。如圖1所示，從公共文化治理的階段和層次兩個面向，基于政府行動、市場競爭、社會參與的理論維度，可將公共文化治理的過程邏輯概括為“公開與知情”“動員與參與”“合作與共治”。

圖1：公共文化治理過程的階段與層次示意圖

（一）公開與知情

就公共文化治理活動而言，公開與知情是政府與社會關系的兩個重要面向，公開以政府為分析主體，知情則是以公眾為分析主體，公開與知情邏輯即公共文化治理中的政務公開與公眾知情的基本準則。政務公開與公眾知情是公共文化治理最低意義上的條件，也是不斷提升治理水平的起點和基礎。政務公開與公眾知情問題是政府辦文化向管文化轉型中必須首先加以解決的問題。政府在理念上需要確立開放政府、透明政府、服務型政府的實踐面向，實現政府本位向社會本位轉變；權力行使方式由單向度向雙向互動轉變；在管理方式上由運動式、管制式向常態化、服務性轉變。從信息傳播的視角看，公共文化治理中的政務信息公開與公眾知情都是在信息生產、傳播與接收過程中完成的。政府作為公共文化服務供給的主導性力量，是信息的生產者和傳播者，而公眾則是信息的接收者，政府在公共文化供給中生產了什么信息，哪些需要傳播給公眾，如何傳播，公眾知曉情況如何，這些問題構成了公開與知情邏輯的主題。公共文化治理中的政務公開以提高公共文化服務供給的透明度和保障公眾依法獲取公共文化相關信息為目標，依循“公開為常態、不公開為例外”的基本思路，按照公共文化部門的職責與權限，明確其主動公開、申請公開信息的范圍，明確和規范公開的方式與程序，并明確監督與保障機制。公眾知情是公民在公共文化治理中的知情權、參與權、表達權、監督權的前提條件。公開與知情邏輯需要三個條件予以保障和落實，一是在公共文化治理中確立和完善公共文化信息公開的機制；二是通過合適的媒介及時、全面、有效地傳播信息；三是公眾能夠有效地接收相關的信息。以公共文化服務設施利用率為例，實踐中存在“知曉率高，利用率也高”“知曉率高，利用率卻低”“知曉率低，利用率卻低”三種情形[14]（p182-183），不存在“知曉率低，利用率卻高”的情形。可見，政務公開和公眾知情是提高公共文化服務有效性的基礎和前提，也是公共文化治理的初級階段和較低層次。

（二）動員與參與

公開與知情邏輯的下一階段或是更高層次是政府動員與公眾參與，在公開與知情基礎上政府動員與公眾參與才能得以生成。動員指在政府或其他公共部門通過一定的方式、手段發動公眾、市場主體參與公共文化服務活動；參與指公民、市場主體在公共文化治理中作為某種角色，并以特定的形式發揮作用。如果公眾、市場主體沒有進入公共文化活動過程，或是進入卻沒有發揮作用，都不能稱之為參與。隨著我國市場經濟體制的建立和完善，盡管政府由辦文化向管文化、服務文化轉型不可逆轉，但是，由于全能型政府的路徑依賴，公眾參與難以完全自發生成，往往需要在政府自我變革和動員下得以實現。在政府辦文化模式下，文化的意識形態色彩濃厚，公共文化服務被視為公民的福利予以提供。就公共文化服務供給而言，政府提供什么公民就享受什么，因此，公民訴求和公眾參與并沒有成為公共文化服務活動的必要環節。在政府管文化和服務文化模式下，盡管公眾參與的空間和條件不斷得到改善，但是政府動員等政府推動力仍然不能或缺。公眾參與的生成和落地使得公共文化供給中的主體單一化向多元化轉變成為現實，治理得以在公共文化供給中形成并開始逐步發揮作用，參與式治理模式得以實現。動員與參與邏輯的生成與運行需要三個要件：其一，政府治理模式需要融入有限政府的理念，社會與公民在公共文化治理中的地位和角色得到政府的認可；其二，公共文化治理體制、模式與方式中需要為社會組織和公眾參與機制的嵌入提供必需的空間和條件；其三，避免公眾參與公共文化治理中存在的流于形式、走過場，公眾參與的過程和結果要有利于保障公民文化福利、知情權、參與權、監督權。

（三）合作與共治

張康之將20世紀90年代以來各國政府的治理實踐總結為“更多地表現出參與治理的特征”，將“參與治理”視為“合作治理的起點”[15]（p1-6），并提出工業社會向后工業社會演進的過程中參與治理應該向合作治理模式轉型[16]（p35-42）。從這個意義上看，參與是合作的前奏，合作則是參與發展的更高層次和階段。在參與治理模式下，由于多元主體共建、共享和共治理念的缺乏，作為參與主體的公民與作為主導的政府之間在地位上存在較大懸殊，公眾參與的地位和作用容易受到政府行為隨意性的影響，公民形式性參與的問題難以避免。合作與共治邏輯強調多元主體之間的關系在特定的體制下的平等、互益、伙伴關系。合作與共治邏輯要求政府主導下的一核多元的各主體間關系法治化、規范化，實現各主體間理念互認、利益互益、交流互信、責任共擔、各履其職、各得其所、各安其位、協作有效、共治共享。合作與共治邏輯有利于克服參與治理模式下的不足，社會組織和公民真正成為公共文化治理中不可或缺的主體。

四、公共文化治理的實現路徑

推進公共文化治理就是要不斷完善公共文化治理體系，這就需要在價值、行動、體制和工具方面協同推進。價值引導與公民認同強調公共文化治理的價值融入與凝聚共識，公眾參與與合作共治力圖建構起公共文化治理的運行過程，而體制建構與工具選擇則為公共文化的實現提供治理體制與工具支持。

（一）價值引導與公民認同

正如羅伯特·派克所言:“任何制度形成都是有價值基礎的，任何制度形成時無不帶著價值色彩。這個帶有價值色彩的東西在維系著制度的運行，不管人們是否認識到這點。”[17]當前，我國公共文化治理體系尚未完全建立起來，文化管理體制改革實踐主要觸及文化內容生產的外在表現形式、依托載體、物質保障以及內外環境等方面，對于文化內容生產、文化創意孵化、文化的國家治理功能發揮等軟件方面仍然存在不足。與此同時，社會結構分層帶來的社會異質化和復雜化消解著文化的公共性和凝聚力，西方國家針對我國的西化、分化等文化滲透也挑戰著國家文化的安全，為此，需要將社會主流價值觀融入國家治理全過程，傳承、弘揚和發展中華優秀傳統文化，強化中國價值觀的凝聚力、感召力和影響力。“基于文化認同而形成的國家認同是國家開展行動的價值基礎。”[18]（p5）社會主義核心價值觀是國家、社會和公民的最大公約數，在國家層面、社會層面和個人層面最廣泛地凝聚共識，是國家治理的強心劑。將社會主義核心價值觀融入文化產品和服務的生產、交易和消費環節，融入公共文化服務體系，讓社會主義核心價值觀借助優秀文化產品和服務的生產和消費，發揮強有力的感召力、吸引力和影響力，形成強烈的文化認同。習近平總書記2014年10月15日“在文藝工作座談會上的講話”中談到的“創作無愧于時代的優秀作品”“堅持以人民為中心的創作導向”“中國精神是社會主義文藝的靈魂”“加強和改進黨對文藝工作的領導”五個問題無不體現社會主義核心價值觀融入和引領文藝的考量。史學泰斗湯因比曾言：“中國文化將是21世紀人類走向全球經濟一體化、文化多元化的凝聚力和融合器”“21世紀將是中國文化的時代”[19]（p2）。中華優秀傳統文化博大精深、源遠流長，儒、釋、道、墨、名、法、兵等百家學說異彩紛呈，在人與人、人與國家、人與自然關系中具有鮮明的價值導向、形神兼備的美學思想以及“天人合一”的審美觀。優秀傳統文化為社會整合注入了強大凝聚力、向心力，為經濟社會發展提供了持久而有力的精神和智力支持，在啟發人、教育人、鼓舞人、感召人、吸引人、引導人、團結人、塑造人方面具有無可替代的功能和價值，為國家治理提供了豐厚的文化沃土、精神基因和思想養分。中華優秀傳統文化的創造性轉化和創新性發展，需要找準其與現代文化的銜接點，盤活傳統文化和地方性文化資源，充分挖掘優秀傳統文化的當代價值，將優秀傳統文化嵌入國家治理體系，融入人們的價值選擇和生活邏輯。

（二）公眾參與與合作共治

從公共管理范式轉型來看，治理理論是一種成長中的科學范式，對于我國文化管理體制的建立和完善具有重要的范式價值。從文化管理體制演進看，公共文化需求滿足、文化產業發展繁榮、文化傳承與發展等要求文化管理模式從政府一元化的文化管理模式向政府主導下多元主體合作共治的公共文化治理模式轉變。這一轉變過程，實質上就是要從管理走向治理，由政府辦文化向管文化和服務文化轉變，培育文化市場和文化社會組織，公民由被動接受文化服務轉變為主動表達文化訴求和參與文化活動，進而實現公共文化的善治。不論從理論還是實踐方面看，在國家治理體系現代化中，基于共識、互信、協商、參與、合作的公共文化治理體制建構乃大勢所趨，也將大有可為。通過參與、合作來建構和完善公共文化治理體制有三個著力點：其一，公共文化治理以文化需求為導向，扎根公民文化生活，以文化事務的社會效益為首要目標；其二，在政府與市場的關系上，承認市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，讓公私合作、政府購買成為市場參與公共文化治理的有效實現形式；其三，在政府與社會的關系上，政府并非公共文化治理的唯一主體，摒棄文化福利取向的家長式選擇，讓社會組織參與公共文化事務管理，引導公民合理有序表達文化訴求，讓公民在公共文化事務治理中享有知情權、參與權、發言權和監督權。在公共文化治理體制完善的當下，其任務在于推進政府向社會力量購買公共文化服務，通過公共文化領域合同外包、公私合作模式、特許經營，以及通過稅收優惠和文化產業引導基金等，來引導資本、人才、文化資源等要素向公共文化領域合理有序流動，進一步調動社區居委會、行業協會、中介機構、文化企業等公共治理主體的積極性，拓展區域間公共文化治理的政策學習和創新擴散的深度和廣度。

（三）體制建構與工具選擇

根據哈耶克的自發秩序論，人們共同遵循的一般行為規則是由文化、傳統、道德倫理、習俗等傳承、選擇和傳播的。文化為國家治理方式創新提供了軟化和緩沖的空間，文化對國家治理的能動性和治理性構成了文化融入國家治理的前提條件。“放棄了對文化之于社會治理關系的深刻認識，都不可能有效地實現對國家的治理，尤其是‘善治’。”[5]（p28-32）國家治理體系需要文化土壤和文化治理場域、文化適應和文化滋養才能保證持續的治理績效輸出，需要文化發展與國家治理的融合，將文化融入國家治理體系。“在‘五位一體’發展理念的指導下，文化治理能力和體系現代化建設需要在頂層設計中統籌文化與其他因素的關系，注重發展的系統性、整體性、協同性，在多元的發展中努力尋求發展文化和發展產業之間的關系，尋求歷史與現實的平衡點。”[20](p1-7、p31)理念和體制機制的轉型必然要落實到政策工具和管理手段的選擇上，管理向治理的轉型必須以管理手段的選擇和使用為依托。柔性管理手段的運用是治理區別于管理的重要特點。通過教育、規勸、疏導、價值引領、公民創造性和積極性的激勵等融情、理、法于一體，將先進文化融入國家治理體系，直接為公共文化治理的柔性治理方式運用提供文化滋養。“以文教化”“以文化人”“以文化物”需要找到融入國家治理的橋梁和通道，并為此建構和完善融入機制。因此，實現文化生產、文化傳播、文化傳承、文化消費的深度融合，公共文化活動與私人文化活動的同向發力與良性互動，公共文化服務、文化產業發展、文化傳承與發展的互嵌與協同，完善文化在國家治理體系中的整合、教育、導向功能的輸出機制，對于完善公共文化治理體系具有重要意義。

結語

“公共文化治理”的概念較“文化治理”的貼切之處主要體現在概念的內涵與外延、概念使用的基本共識達成和中國語境，以及理論面向、運行過程和實踐取向上。公共文化治理建設的實質就是要立足中國語境，在國家治理體系框架下完善公共文化治理體系。政府行動、市場競爭、社會參與的理論維度，構成了公共文化治理的主題和理論旨趣；公開與知情、動員與參與、合作與共治的過程邏輯，標明了公共文化治理階段推進與層次提升的運行過程；價值引導與公民認同、公眾參與與合作共治、體制建構與工具選擇的實現路徑，提供了推進公共文化治理的路徑選擇。