網絡謠言法治化治理的法理詮釋與實踐向度

□周振超，張 梁

（1.西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120；2.西南政法大學 行政法與監察法學院，重慶 401120）

移動互聯網給人類社會交往帶來了深刻變革，我國已邁入以智能手機廣泛應用為主要標志的智能互聯網時代。以微博、微信、抖音等為代表的多種網絡社交平臺為信息傳播和言論表達提供了開放、便捷、自由的渠道，網絡輿論場在某種程度上成為觸摸當下民意的“最近場所”。幾乎每個人都生活在網絡言論所構筑的“傳聞”世界中，每天映入眼簾的既有正規網絡媒體發布的真實、有效信息，也有大量帶有欺騙性、虛假性和蒙蔽性的網絡信息，其中甚至有不少屬于網絡謠言。

移動互聯網是信息集散地、輿論策源地與思想交鋒地。網絡謠言已成為影響互聯網生態不可忽視的重要因素。網絡社會的快速發展和日益深化使網絡謠言治理越發重要，其不僅與中國互聯網社會的持續健康發展緊密聯系，也與國家治理現代化有著深刻的聯系。在法治中國建設持續深入推進的背景下，網絡法治語境下的網絡謠言法治化治理雖已逐漸成為基本社會共識，但其作為一個學術命題和實踐話題尚需在不斷革新變化的時代場域中得到充分詮釋和展開，特別是對這一治理模式所蘊含的法理邏輯及價值準則的全面化、多角度探討，有助于為正在進行的網絡法治建設具體實踐提供一定的理論參考。

一、網絡謠言法治化治理：網絡治理現代化的法治命題

（一）網絡謠言的復雜特性與負面影響

我國已全面邁入虛擬社會與實體社會復雜交織的網絡社會。網絡社會的情境虛擬性、互為主體性及管理自治性為網絡謠言大量滋生創造了客觀條件。網絡謠言本質上是借助網絡產生、傳播的不真實、缺乏事實根據的虛假信息，是網絡言論自由權遭到濫用的一種典型表現。信息技術的持續發展使網絡成為言論表達日益重要乃至最為主要的公共平臺，而移動互聯網的便捷性、開放性使智能手機應用不僅成為人們日常交往的生活平臺，也日益成為表達和傳播公共意見的民意平臺。在此情境下，網絡謠言逐漸成為網絡社會濫用言論自由的一種常態體現。當我們越來越走向深刻的網絡陌生人社會，網絡謠言日益成為謠言的主要形式和網絡社會的自然產物。

網絡謠言是網絡時代一種復雜的謠言現象，它的產生和傳播機制具有特殊性和復雜性。網絡謠言不同于傳統謠言，其常常具備很強的欺騙性，這種欺騙性既可以通過技術篡改的方式實現，也可以通過信息組合拼接以及情感渲染等方式實現，從而易使公眾受到蒙蔽。有學者研究發現，網絡謠言具有模糊性的社會事實特征、感染性的社會心理特征、集體性的社會行動特征以及工具性的社會功能特征[1](p166-172)。尤其是網絡謠言的產生和傳播常常迎合了轉型時期的復雜社會心態，從現實來看，網絡謠言除了和情感、理性有關，更與現實社會矛盾的累積、底層情緒的積壓以及制度化參與渠道不足有關。“它（網絡謠言）表現為一種特殊的集體求知、政治表達、社會動員和政治監督方式，甚至有時候還是弱者反抗的武器。”[2](p120-124)正因如此，突發公共事件往往成為網絡謠言產生、傳播的誘發源頭，其原因在于：“突發公共事件一方面激發公眾的信息渴求心理，另一方面暴露出政府應對能力的缺陷，從而為網絡謠言的表演提供了舞臺。”[3](p128-135)

學界對網絡謠言成因及傳播機理的研究已較為深入。網絡謠言是網絡社會信息配置錯位的一種社會現象，網絡謠言的產生和傳播受到多種因素和多維主體的深刻影響。網絡謠言不單純是公民、組織網絡行為失范的問題，還涉及復雜多樣的社會問題，與公眾、媒體乃至政府等諸多主體的行為密切相關。網絡謠言的產生和傳播具有復雜性、客觀性和難以預測性，特別是在社會劇烈轉型的背景下，負面情緒、弱勢心態和信任危機等復雜的社會心態極易誘發網絡謠言并與其相互作用，從而加劇了消極社會心態的群體傳播擴散。學界對網絡謠言生成與傳播機理的多維透視不斷揭示出這樣一個事實，即網絡謠言不只是謠言。網絡謠言超出網絡本身而關涉實體社會，其比傳統謠言的危害更大，已然成為公害。網絡謠言具有傳播速度快、受眾范圍廣、證偽難度大、負面影響深等特征，具有傳統謠言難以比擬的危害，特別是能在較短時間內大范圍制造公眾恐慌，擾亂社會秩序，給公益和私益帶來巨大損害。當然，在關注網絡謠言社會危害的同時，有學者也主張將網絡謠言“去污名化”“去政治化”“去敏感化”[4](p75-80)。

（二）網絡謠言的應對方案與治理選擇

網絡謠言治理是建設清朗有序網絡社會的必然要求。社會各界對網絡謠言治理較為關心，學界對實踐現狀密切關注并多有反思。有學者提出，當前網絡謠言治理存在立法不完善、執法不力、網絡實名制效果不明顯、政府信息公開制度不健全等問題[5](p85-89)；還有學者認為，目前權利救濟制度不科學、實體責任制度不完善以及網絡監管手段不足[6](p94-100)；網絡謠言治理面臨諸多困境的內在原因是網絡謠言具有傳播隱蔽性更強、傳播內容日益公共化、傳播心理從眾化、傳播載體多元化等特征[7](p89-96)。隨著網絡實名制、《信息安全法》以及刑法修正案等治理措施的密集出臺，我國的網絡監管手段得以不斷加強，對于提升網絡謠言治理能力起到了顯著作用。在這種情況下，學界開始密切關注網絡謠言治理長效機制的構建問題。主要體現在以下幾個方面：

其一，網絡謠言治理差異化、重點化問題。學界普遍支持對網絡謠言作類型化區分以進行差異化治理，主要理由是：一方面，網絡謠言具有內容和危害的多樣性，需在對網絡謠言進行差異化認知的基礎上進行重點規制；另一方面網絡謠言治理橫跨多個部門法，需在科學規制的基礎上實現治理制度銜接的立體化[8](p167-174)。“網絡謠言與網絡流言存在差異，兩者的差異直接決定了對兩者規制、自治范疇的相應劃定。”[9](p38-41)有學者認為，“并非所有的網絡謠言都需要政府的直接規制，普通網絡謠言宜由言論市場自我調節，具有嚴重社會危害性、虛假的焦點網絡謠言宜由政府直接規制”[10](p116-120)。政府需要對網絡謠言進行區別化、精準化規制，主要規制可能對公民權利和公共利益產生危害后果的謠言，這類謠言主要是誹謗性言論和煽動性言論，而且應當對煽動性言論進行重點規制[11](p56-63)。關于規制的方法，對于敵意型或煽動性網絡謠言應注重從社會層面進行治理，既要通過社會改革減少社會敵意，又要通過暢通社會溝通化解社會敵意[12](p55-63)。

其二，網絡謠言治理法制化、刑事化問題。一些學者認為，當前網絡謠言治理的法制保障已較為充分，但立法專業性不足及網絡監管權配置不當，導致治理效果不彰。多數學者認為，應在制止網絡謠言和保護言論自由之間劃定精準的界線[13](p151-159，p239)。學者們還希望通過完善網絡信息安全法制，從根本上消除滋生網絡謠言的社會條件，給普通網民提供甄別一般網絡信息與不實網絡言論的標準[14](p68-71)。在執法中，治安處罰成為網絡謠言治理的重要手段之一，但公正性飽受詬病。在司法環節，學者對于網絡謠言的刑法規制則普遍保持審慎的態度，主張應實現維護秩序與保護人權的有機統一和內在平衡。如有學者對網絡謠言司法治理中凸顯的“秩序至上主義”司法邏輯提出了不同看法，主張司法機關應合理平衡公共秩序與言論自由價值的沖突，建議在客觀行為、危害后果以及主觀故意方面明確適用標準[15](p71-80)。司法機關不應盲目動用刑法手段治理網絡謠言，特別是應在所謂的“不當”行使言論的自由與犯罪之間留下合理的緩沖空間[16](p160-168)。歸根結底，我們需要認識到網絡謠言治理是系統工程，刑法規制只是最后手段，在應對網絡謠言犯罪中，應堅持刑法的“權益保護法”本質，而不僅僅是作為“風險管控法”或“行政管理法”[17](p5-24，p126)。特別是在《刑法修正案(九)》中明確加強對網絡空間秩序法益的保護后，學界對于嚴格適用有關刑法規定的探討更顯熱烈[18](p15-26)。一些學者就如何理性認識網絡空間、網絡虛假信息，如何界定公共場所、公共秩序、主觀明知提出了新的個人觀點[19](p3-19)。

其三，網絡謠言治理協同化、長效化問題。“謠言的治理應該跳出謠言本身”，構建網絡謠言的協同治理機制[20](p27-33)。有學者提出，應構建網絡謠言治理的市場機制，充分發揮市場機制在網絡謠言治理中的基礎性作用，明確政府規制宜在市場機制失靈或突發事件狀態下才能介入[21](p66-76)。有學者建議，構建政府與網絡社團“邀請合作”“項目協作”“委托代理”“職能轉移”等合作模式，通過政府與網絡社團的良性互動有效治理網絡謠言[22](p84-90)。“構建由主體構成、動力機制、支撐機制、合作機制等要素組成的網絡謠言社會協同治理機制，并著力通過完善政府信息公開機制、健全與完善法律與制度、構建科學治理框架、加強網絡倫理道德建設等途徑來實現。”[23](p221-225)亦有學者建議發動政府、公眾、媒介、技術和社會等多元力量共同參與網絡內容生態治理[24](p64-72)。學界在主張協同化治理的同時，對長效化治理提出了諸多建議，如建立相應的倫理機制維護網絡道德凈土[25](p110-115)；采取“社會主義核心價值觀引領、建設法治國家和提高公眾的理性辨識能力”[26](p8-13)，“從供給側體系建設、德治與法治相結合、網絡社區治理多方面建構符合社會治理現代化要求的謠言治理體系”[27](p130-135)；“通過加強信息公開和社會建設來重構社會信任，提升政府與媒體的公信力；展開公民教育提高公眾的理性行動能力；構建社會安全閥，增強社會結構承受沖突的能力”[28](p166-172)。還有學者認為，政府部門重視與民間的平等“對話”是網絡謠言治理之本[29](p2-11)。

（三）網絡謠言治理的法治化命題

移動網絡技術創造了一個民眾日益充分參與公共事務的網絡社會。“網絡社會是我國自由民主秩序進程的重要技術前提，隨著中國互聯網公共化與政治化的深度發展，官方與民間在該技術平臺上的互動博弈更加頻繁而深刻。”[30](p71-80)網絡虛擬社會向現實實體社會的日益滲透，既重構公共領域亦解構公共領域。由于網絡社會中的網絡表達“具有增進民主和誘致秩序失范的雙重屬性”[31](p156-166)，因此，今后網絡社會治理所面臨的情境將是民意表達和言論規制的復雜博弈與深刻互動。那么，如何科學合理地管制網絡表達進而實現網絡社會的有序民主呢？網絡社會的網絡謠言困境難以通過傳統實體社會治理邏輯所秉持的剛性管制來紓解，我們迫切需要扭轉單一的網絡管制主義帶來的單向型、服從型治理思維，以適度民主開放的網絡參與主義、足夠科學規范的網絡法治主義完成網絡社會的言論秩序建構，進而實現日益復雜的智能互聯網社會的網絡謠言治理創新。從文獻梳理來看，網絡謠言治理的民主化、法治化、現代化共識正在逐步形成。例如，許多學者都支持對網絡謠言進行類型化、差異化甄別，推崇網絡謠言的長效化、法治化、協同化治理，反對刑法的片面化、絕對化、提前化介入，建議通過社會調控機制和多種法律手段進行綜合治理。這反映出學界對網絡謠言治理現代化、法治化的一致期許。

網絡謠言治理現代化的基礎、前提乃至核心要義是網絡謠言治理的法治化，進言之，網絡謠言治理現代化需訴諸法治化才能得以實現。法治是現代國家治國理政的基本方式，全面依法治國是治理國家的基本方略，社會治理法治化是全面依法治國的重要組成部分。由于網絡社會治理是社會治理的重要范疇，因此，網絡社會治理法治化也是全面依法治國的重要努力方向。網絡謠言是網絡社會中出現的重要治理難題，因而網絡社會治理法治化的重要著力點和突破口就是實現網絡謠言的法治化治理。網絡謠言的法治化治理是一種通過網絡社會領域法治國家、法治政府、法治社會一體建設所實現的體系化、規范化、綜合化的治理模式。首先，網絡謠言的法治化治理是一種以網絡法治為根本導向的治理，其不僅立足于全面推進依法治國的時代精神，也符合國家治理體系和治理能力現代化的根本要求；其次，這種法治化治理是一種以民主法治為基本原則的治理，是基于保障網絡社會的有序民主、防范多數人的網絡暴政而堅持的法治化治理；最后，網絡謠言的法治化治理不排斥政治性治理、道德性治理和技術性治理，其是能夠有機包容政治、道德、技術要素的綜合性、協調性、均衡性治理，例如社會主義核心價值觀的政治性、道德性治理，網絡監控措施的技術性治理。

二、網絡謠言法治化治理的法理邏輯與內涵詮釋

網絡公共領域的日益崛起不斷考量話語民主及其法治環境，網絡謠言治理必須經由法治化轉型進而擺脫單純的管制主義路徑依賴。當前，我國正處在網絡社會建設與法治中國建設同向而行的重要階段，網絡謠言的法治化治理抑或通過法治的網絡謠言治理，有助于為網絡社會的話語民主注入持續動力和活力，進而通過法制和法治的制度化保障實現網絡文明、法治文明的共同進步。網絡謠言法治化治理并非僅僅是一種口號式、標簽化的法治宣言，也不應僅僅被理解為一種缺乏內在規定性的定義含糊、內涵不明的法治名詞。從法理學視域對這一治理模式進行規范審視可以發現，其不僅蘊含著人民監督與國家監督有機協同、相互協調的法理邏輯和內在規律，也因堅持“既保障秩序，又保護自由”“在保障秩序法益的同時兼顧個人權益”等法治理念而具有豐富的法治精神內涵。

（一）網絡謠言法治化治理的法理基礎

網絡謠言充斥于網絡社會的各個角落，其本應植根于網絡言論自由的民主空間，卻往往僭越了網絡言論自由的應有限度，淪為對公民私權抑或國家公權的不當侵害。盡管網絡謠言構成網絡秩序乃至社會秩序的重大威脅，但對網絡謠言的風險治理卻仍需超越秩序中心主義，從根本上回歸法治框架和法治軌道，切實通過遵循法治之道與法治之理夯實法治保障。為此，從法理等方面探尋和追問法治化治理實踐的正當性理由，詮釋法治化治理要求與法理正當性的內在邏輯連接就顯得尤為必要。具體而言，我們需從中國特色社會主義人民監督的元命題入手理解網絡謠言的存在基礎，并在現行憲法所構筑的具有中國特色國家權力配置框架下探尋網絡謠言法治化治理的法理邏輯。概而言之，網絡謠言與公民的言論自由、表達自由、知情權、監督權緊密相關，網絡謠言治理不僅需從根本上回應網絡社會人民監督的實質性、根本性命題，而且需要回應人民監督的正當性、規范性以及人民監督與國家監督的關系等問題。厘清這些關系事實上能夠發現網絡謠言治理法治化所依循的法理邏輯和價值歸依。

中國現有的國家制度體系是按照人民主權理論設計并日臻完善的。“人民主權”意味著國家權力掌握在人民手中，要保障“國家權力屬于人民”的憲法承諾就必須認可人民監督權的本源性以及人民監督權與國家權力的派生關系。因此，我國現行憲法堅持貫徹人民主權的根本精神，且基于人民主權理論形成了中國特色社會主義根本政治制度——人民代表大會制度，并根據這一根本政治制度構建了不同于西方分權制約型的授權監督型國家權力配置模式[32](p96-108)。我國國家權力配置授權與監督模式立基于以人民監督權為本源的人民代表大會監督權，通過“人民監督權—人大監督權—專門監督權”的縱向化、層次性國家監督權力結構體系，保障以行政權、司法權為主體的執行權服務于人大立法權等決策權。由此可見，中國國家權力配置的憲法邏輯就是人民主權、人民授權和人民監督的根本邏輯，即人民通過主權的授予即制憲權完成人民主權到人民代表大會擁有最高國家權力的過渡，進而實現主權者到監督者的身份轉變，在通過制憲完成國家權力配置后需要通過人民監督權的實在化，確保權力不被濫用以及人民權利得到常態化保障。這種人民監督權從憲法的規定來看主要落腳于言論自由等政治自由以及控告、申訴、舉報、游行示威等政治權利，同時，這些憲法權利也通過法律法規和有關政策得到進一步細化完善。當然，人民監督權的范疇并不局限于上述實在法所限定的范疇，而自然涵攝并擴大至人民主權意義上的人民監督權。網絡社會中的網絡言論自由既屬于憲法規定的法定政治自由，又具人民監督特別是輿論監督權利屬性，是網絡時代賦予人民監督的高級和先進形式，不僅應得到憲法法律等實在法的充分保障，而且也屬于實質的高級法所致力保護的對象。

網絡言論具有“權力來源于人民”的政理、人民主權及人民監督的法理支撐。然而，網絡言論自由的行使仍需要受到限定，特別是不能濫用人民監督權危及國家共同體的秩序與公民人權。其理由在于我國的國家權力配置形式盡管以人民監督權為核心和基礎，但實質上又強調國家監督權與人民監督權的互補與協調，并就兩者的關系劃定了一定的范圍與界限，即：國家監督權來源于人民監督權，國家監督權服務于人民監督權，國家監督權的行使離不開人民監督權的參與；人民監督權的行使需要借助國家監督權得以正當化、程序化實現，在國家監督權未能忠實有效地貫徹人民監督的要求時，人民監督權對國家監督權具有一定的制約性。由此可見，人民監督權與國家監督權應是相互配合、相互支持的關系，兩者應通過積極互動、發揮合力達致良好的守法監督（包含公民、組織守法以及公權力行使者的守法）效果。網絡輿論監督秩序的建構需要正確處理人民監督與國家監督的各自邊界問題，積極引導人民監督權有序轉化為國家監督權，國家監督權充分吸納人民監督權。

從現實的網絡輿論監督來看，人民監督與國家監督機制既存在互動、合作，也存在較大的疏離。例如，公民通過公開的網絡舉報批評執法者濫用公權力，那么這時候代表國家監督權的監察委員會就應當及時介入調查，通過公民舉報（人民監督）與國家監察（國家監督）的互動達到規訓公權、促進守法的效果。從目前來看，國家監察體制改革后監察機關對公民網絡監督的回應效率大為提高，人民監督與國家監督的協同效應越發突出。在網絡舉報中，人們希望看到人民監督屬實而國家監督有力支持的場景。然而，如果公民網絡舉報失實或存在造謠，那么就可能屬于濫用人民監督權的行為，類似這種散布網絡謠言的案例每天都會發生。現實生活中，一方面網絡謠言制造者往往已偏離人民監督權行使的范疇，另一方面網絡謠言的轉發者系出于惡意或基于人民監督本意卻難以查證，在這種情況下國家監督的介入就面臨較為復雜的局面。這種情況下真實的社會心態是這樣的，即對于失實的網絡舉報，人們期望公權力機關“大人不記小人過”，對舉報人予以諒解、不予追究，以廣開言路，激勵社會監督；對于惡意造謠，多數人雖認可相關法律責任的追究，卻認為追責不應過分嚴苛，做到適度即可。在這種情況下，國家監督就應起到限制執法、司法的介入面以及違法犯罪的懲處面的作用，不應以強勢的國家監督幫助執法、司法機關否定錯位或者越位的人民監督。總而言之，網絡謠言法治化治理堅持這樣的邏輯，即國家監督和人民監督的追求都是制約公權力的濫用，在屬實的網絡舉報中，國家監督應當與人民監督緊密配合，在網絡謠言治理中，國家監督需要對錯位或者越位的人民監督進行校正。

網絡謠言法治化治理應堅持“人民監督—國家監督”的二維視角，其關鍵和難點是人民監督與國家監督兩面如何協同、平衡的問題，即在網絡社會人民監督與國家監督的合理互動中，實現維護網絡言論自由和保障網絡社會秩序的雙重目標。網絡社會存在這樣一個悖論，網民的非理性和不成熟極易導致群體極化，從而產生泛化的網絡民主即“多數人暴政”現象，進而構成網絡秩序的重大威脅，面臨民主與秩序混同的治理困境。如果考慮到網絡社會中客觀存在的“網民暴政”對實體社會秩序的重大影響，則就很容易放棄對網絡民主和網絡言論自由的維護，從而產生執法、司法邊界的過度擴張，而這種公權力的擴張卻得不到國家監督機制的積極制約。為了在防止網絡謠言泛濫的同時更好地維護網絡秩序，必須堅持人民監督與國家監督運行法治化的基本立場。其理由在于，法治是民主的保障機制和社會平衡器，法治既能夠規范人民監督權的行使邊界，也能夠規范國家監督權的行使邊界，有利于處理好人民監督與國家監督的復雜關系。一方面，從現實來看，人民監督的法治化并不充分，網絡謠言泛濫就是人民監督權未能法治化行使的典型表現，這需要從法治宣傳、法律懲戒等方面提升網民的法治意識；另一方面，國家監督的法治化也有待加強，主要表現為國家監督權的缺位，如執法、司法濫權未得到國家監督機關有力的權力監督制約，這需要從健全現有的國家監督體系，充分發揮國家監察的權力監督作用并保障國家監督權規范化、法治化運行等方面進行完善。

（二）網絡謠言法治化治理的法治內涵

網絡謠言法治化治理是網絡謠言治理走向現代化的根本途徑。當前，網絡謠言法治化治理需反思行政管制主義立場。網絡社會全覆蓋態勢下的網絡謠言只能得到遏制而無法徹底消除，因此網絡謠言治理難以實行全面的、行政化的網絡管制主義，而應該采取有利于促進網絡社會發展法治化的網絡治理主義，進而解決網絡謠言滋生、傳播的系統性問題。網絡謠言法治化治理是一種源頭性、綜合性、根本性治理，這種治理模式致力于建構網絡社會的公共理性，不僅有助于合法正當地通過法治秩序維護網絡社會秩序，還有助于更好地保護網絡社會正常的言論自由。從現實來看，“為了防止在遏制網絡謠言的同時也扼殺有益言論，政府需要在中國憲法所規定的言論自由、監督權、公共利益之間進行衡量”[33](p56-63)。只有堅持網絡謠言治理的法治主義才能較好平衡各種主體利益以及價值觀念，在制止網絡謠言和保護言論自由之間劃定界線。這需要從樹立多維、寬容的行政規制理念，培育理性、耐心的網絡言論表達主體，構建開放、包容的網絡言論場域，營造互動、自由的網絡表達秩序，容忍豐富、多元的網絡言論內容等方面持續展開。

“法治不僅需要行為規范的規制，還需要思維規則的指引。”[34](p39-49+157)網絡謠言法治化治理不僅需堅持法律思維，在具體的執法司法中依法辦事；還需堅持法治思維，以法治方式主導治理過程。在法律思維和法治思維之外，最為重要的應當是堅持法理思維。網絡謠言法治化治理所遵循的法理思維呈現出十分豐富的法治精神內涵，這些法理思維準則具體包含以下幾個方面：網絡謠言法治化治理應堅持憲法確定的有關公民言論自由的法理原則，同時注重正當程序原則、比例原則、公益原則、法的安定性原則的法理適用；特別是在懲治網絡謠言犯罪的刑事司法實踐中應堅持“罪刑法定”原則、“罪責刑相適應”原則。此外，民法領域的“誠實信用”“公序良俗”，經濟法領域的“反不正當競爭”，社會法領域的“社會公正”等原則，對于網絡謠言法治化治理也起著十分重要的法理指引作用。網絡謠言法治化治理所堅持的法理型治理思維，是在尊重法律規范、法治秩序基礎上以人類社會廣泛認可的基本法理為統籌和指導的綜合治理方式，即基于對法律條文的認可遵守和對法治秩序的信仰尊崇，自覺運用法律解釋、法治理念、法學原理特別是法律原則、法律邏輯而進行的治理。由于網絡謠言法治化治理融入了較為全面、系統的法理要素，能夠妥善協調各方面的張力關系，有利于增強推進治理現代化的向心力，因而這一治理模式具有兼容性、包容性、綜合性、協調性的鮮明特征，呈現出形式法治與實質法治的有機統一。

網絡謠言治理現代化是由傳統管制型治理向現代法治化治理轉型的過程，其中蘊含著良法善治論、公平正義論和法治系統論等法理邏輯。網絡謠言法治化治理的基本內涵就是要堅持踐行規則之治、法律主治和良法之治，通過規則之治、法律主治、良法之治和多法共治實現良法善治。網絡謠言法治化治理是現代法治化治理，現代法治化治理追求規則至上特別是法制至上，并要求良法基礎上的善治。首先，網絡謠言法治化治理應堅持規則之治。網絡治理現代化的過程也是規范化治理的過程，網絡社會治理創新與網絡監管制度的完善應保持同步。網絡言論監管規則體系要實現保障網絡秩序與網絡民主的協調統一，同時應對政府的治理行為進行精密的程序化約束，例如規范大數據網絡監控技術的使用等等。其次，網絡謠言法治化治理應堅持法律主治。網絡謠言法治化治理包含治理體系與治理能力兩個維度的制度性保障，其基礎和核心是法律制度的供給與實施的能力，即立法的持續完善和法制的有效執行。第三，網絡謠言法治化治理應堅持良法之治。良法應反映網絡社會的人民監督本質要求，以保障社會公平正義和人民監督權為根本價值取向，而這也是網絡治理現代化所追求的最高境界。良法善治蘊含人民監督與公平正義理念，其為網絡謠言治理現代化轉型奠定了堅實的法治根基，并為其提供了所應遵循的基本價值基準。第四，網絡謠言法治化治理應堅持多法共治。網絡謠言法治化治理需堅持全面依法治國，以系統方法統籌推進網絡社會治理各領域各方面的法治建設，通過多法協同構建國家治理、社會治理與個人自治三者協同、三位一體的治理格局，以實現網絡社會言論表達的多維法秩序構造。

三、網絡謠言法治化治理的路徑拓進與實踐革新

網絡謠言法治化治理具有深刻的法理邏輯、豐富的法治意蘊。當前，需要實現其從價值、理念、精神到現實實踐的轉變。網絡謠言法治化治理需以法治思維方式統籌、融貫整個治理體系，并確保由治理體系到治理能力的法治邏輯自洽，其核心是運用法治思維和法治方式保障人民監督權益、化解社會矛盾、防控網絡秩序風險，推動網絡謠言治理在法治軌道上運行。網絡謠言法治化治理須首先貫徹形式法治的要求，即構建符合信息公開、權力制衡、民主參與等內在價值要求的完善的網絡信息監管法律制度體系。同時，要將形式法治包括科學化的立法和規范化的制度轉換為執法、司法、守法等層面的實質法治，并通過有力的法治監督使法治真正得以貫徹執行，實現形式法治與實質法治有機統一與深度融合。

網絡謠言法治化治理需在法治國家、法治政府、法治社會的一體建設中，在統籌政府、市場、社會各方力量基礎上逐步實現。首先，通過法治國家建設特別是科學立法、民主立法完善網絡法制建設，特別是通過“立改廢釋”對現有的有關網絡謠言治理的行政法規、部門規章進行整體梳理，在關注網絡謠言新現象的情況下理順位階關系，減少冗余重復的基礎上系統整合、優化現有法規范文件，不斷提升網絡謠言立法質量，在立法和釋法中應對“散布謠言”“社會秩序”等重要概念進行細化。在保障國家立法的科學性、民主性的同時，應充分保障作為國家權力和中央事權的司法權在處理網絡謠言違法犯罪中的客觀公正。其次，嚴格推進和落實法治政府建設，特別是保證政府信息公開透明，且在網絡謠言行政執法中注重程序性和合理性。最后，多措并舉推進法治社會建設，通過普法宣傳促進公民和組織守法，確保網絡參與主體合法行使網絡言論自由權利。

（一）網絡謠言法治化治理的路徑拓進

1.推進信息公開法治。移動互聯網不僅日益成為與社會日常生活不可分離的基本平臺，也將日益成為執政黨治國理政的重要平臺。在此情境下，大規模的數據開放和信息公開將成為網絡社會建設的必然選擇。網絡謠言法治化治理應從數據管理的法治化特別是信息公開的法治化著手，促進政府由信息擁有者、壟斷者、管制者向信息提供者、開放者、服務者的轉變。事實上，當前法治政府建設的重點也是信息公開和透明政府建設。通過規范化、常態化的信息公開有助于構建法治化、可預期的服務型政府，搭建政府與公民穩定信息對話機制，暢通公民在網絡社會的信息獲取渠道，保障公民的數據權、信息權以及背后的經濟、政治和文化權利，進而消除網絡謠言滋生的社會土壤，實現信息“通、聚、用”的目標。目前，信息公開法治化面臨的主要問題是如何打破信息公開的碎片化結構以及中央、地方的“多中心”信息博弈競合態勢，這需要圍繞服務型政府建設目標構建網絡謠言的信息服務型監管模式，通過充分的政府信息公開包括行政信息公示、司法信息公開等方式，以適度充分的數據開放解決國家、公民數字鴻溝帶來的信息不對稱問題。

2.推進網絡監管法治。移動互聯網的快速發展使傳統信息監管方式受到網絡全球化、實時化、非中心化等傳播特性的挑戰，網絡信息安全、自由流動的內在張力使網絡監管面臨著諸多現實難題。特別是在數字經濟日益興起的背景下，大數據等新技術的廣泛應用使網絡信息成為重要的生產資料。網絡謠言治理不僅需要側重對網絡安全和網絡秩序的保護，也應通過充分、細致鑒別后的審慎監管保障網絡信息的合理利用，不能動輒通過過濾技術屏蔽網絡信息。網絡監管法治化應在注重基礎防范和源頭管控的同時秉持一定的法理原則，特別是對于重大突發事件中產生的網絡謠言應基于公益原則和法的安定性原則予以及時回應和規制，但同時也應防范信息監管技術的過度使用風險，兼顧公益與私權。總之，網絡謠言監管法治化重在確保先進監管方式的規范性與合目的性。例如，通過大數據監管、內容控制技術等技術性嵌入手段進行網絡謠言的事前預防和約束十分必要，但應科學合理設定網絡言論權利閥限。

3.推進行政執法法治。如何平衡網絡言論自由與網絡言論監管是信息時代各國政府面臨的重大法律治理問題。網絡謠言法治化治理的關鍵在于行政執法的法治化，具體而言，網絡謠言行政執法應注重差異化原則、正當程序原則、比例原則的適用。一方面，行政監管機構應對網絡謠言進行分類甄別，依法堅決打擊整治網絡謠言，特別是凈化網上政治生態。另一方面，行政監管機構應按照正當程序和比例原則對公民網絡言論表達權利進行克減，并不斷優化行政、司法救濟機制。此外，網絡謠言行政執法應改變過去多頭管理、分段監管、職能交叉和效率不高的問題，實現治網信、公安、保密、文化執法及經信委等部門的跨部門協同治理和治理機制協調。同時，健全和完善開放式監管體制，以網絡謠言的合作治理替代多頭管理，強化網絡治理行為主體的責任。網絡技術的更新迭代以及突發事件的特殊情況會對行政機關治理網絡謠言帶來巨大壓力和挑戰，從而有可能偏離法治的軌道。在這種情況下，網絡謠言治理需要實現權力監督與司法救濟的雙輪驅動，通過人民監督與國家監督的有機協同確保執法權受到監督權的充分約束，同時以明確完善的司法救濟手段彌補監督權效能未能有效伸張的不足。

4.推進民事經濟法治。從現實來看，網絡謠言治理體現在民事私權領域，重在規制網絡媒體、有影響力的網絡大V及普通網民個人對公民名譽權、榮譽權的侵害。民法典中有關名譽權、榮譽權的規定，明確了制造、傳播網絡謠言行為的民事責任，對基于公共利益的輿論監督、新聞報道行為進行了規定，界定了個人對他人提供的嚴重失實內容的合理核實義務的基本內涵。此外，民法典對于網絡媒體制造網絡謠言的民事責任也進行了明確。上述規定對于解決網絡時代公民利用自媒體進行輿論監督所產生網絡謠言的民事責任承擔問題起到了重要規范作用。除了對公民、組織名譽權、榮譽權帶來侵害之外，網絡謠言也會直接損害公民、組織的經濟權益。例如，網絡謠言給證券市場帶來巨大波動和負面影響，進而給廣大股民造成巨大經濟損失；利用網絡謠言進行不正當商業競爭，損害他人商業信譽、商品聲譽等。為此，需要從貫徹網絡實名制，建立證券市場網絡謠言損害賠償制度，完善反不正當競爭法等方面進行探索。

5.推進刑事司法法治。全球互聯網社會情境下的網絡謠言具有特殊的社會風險，其對于社會秩序的危害是現實的重大風險。基于防范社會風險的要求，需要對網絡謠言進行嚴格管控和嚴厲規制，其中最嚴格、最嚴厲的手段莫過于刑法規制。當前，社會對網絡謠言風險的普遍擔憂，正促使基于風險刑法觀的刑法規制引領著網絡謠言的治理。刑法的本質是“權益保護法”而不僅僅是“風險管控法”，更不是“行政管理法”。網絡謠言法治化治理特別應注重加強刑法與行政法、經濟法如網絡安全法、反不正當競爭法等法律的相互銜接，關注網絡謠言犯罪作為行政犯前提下行政責任和刑事責任的協調問題，并應準確把握網絡謠言刑事責任與民事責任的界限。在懲治網絡謠言犯罪的刑事司法實踐中，應嚴格把握發布不實信息與散布謠言的實質區別，基于對人民監督的包容和刑法的謙抑性，秉持“罪刑法定”原則、“罪責刑相適應”原則，堅持刑法的最后手段和最嚴格保障作用。總而言之，網絡謠言的刑法治理應重點關注網絡謠言違法犯罪的行刑銜接問題，正確區分網絡謠言違法犯罪行為，優先采用更為柔性、彈性的治理手段，通過嚴謹、客觀、謙抑的刑事法治保持網絡社會開放、自由與安全、秩序的動態平衡。

6.推進法治監督建設。網絡謠言法治化治理需要在法治國家、法治政府、法治社會一體建設的框架下才能得以有效實施和最終實現，而這離不開以健全完善、有效有力的法治監督體系為保障。黨的十八大以來，健全法治監督體系作為推進法治中國建設的基本保障機制被放在重要位置來謀劃。法治監督體系是一個包含多種法治監督主體的層次化、立體化協作體系，在這一體系中既有黨的監督、人大監督和政協民主監督，也有國家監察監督、檢察法律監督和國家審計監督，還包含社會監督、輿論監督、人民監督等監督形式，這些監督形式從廣義上都屬于法治監督的重要主體。對于網絡謠言的法治化治理而言，黨充分發揮法治監督領導和統籌作用，作為國家最高權力機關的全國人大要發揮好立法監督作用，國家監察機關要充分發揮好權力監督作用，防止行使國家公權力的公職人員濫用權力特別是濫用執法、司法權，檢察機關要充分發揮好法律監督作用，通過偵查監督、審判監督以及公益訴訟監督規范行政權、司法權。此外，人大代表、政協委員、社會媒體也應充分起到監督作用。

（二）網絡謠言法治化治理的實踐革新

網絡謠言法治化治理是良法基礎上的善良之治、創新之治和智慧之治。就網絡謠言的治理實踐而言，可以探索進行管制機制與激勵機制的協調、執法機構與專業機構的協調、多元群體與關鍵群體的協調、行政治理與技術治理的協調，以更好地實現善治、智治與協同之治。

1.以激勵型機制促進守法認同。網絡社會是積極性與消極性兼具的復雜化、多元化社會，網絡社會的消極性體現在網絡謠言等不良信息的泛濫，因此如何使網絡社會在保持多元化的同時逐漸走向成熟積極十分重要。網絡謠言法治化治理需要正視網絡多元主義和網絡謠言的必然性，探索構建網絡謠言的激勵型規制和激勵型治理模式。網絡謠言法治化治理應實現多元主體的合作治理，合作治理的前提是社會認同和公民參與，社會公眾的認同、合作與參與有助于形成從“國家單獨治理”到“國家—社會共同治理”的進步。因此，應通過必要的激勵機制培養網絡社會共同體的認同感、參與感、責任感，特別是通過加強法治宣傳教育和守法激勵機制的構建促成“解決問題用法”的守法合作。科學合理的守法激勵機制不僅有助于增加守法認同，也有助于形成從認同到遵從、由對抗到合作的認知邏輯轉變，使網民在充分享有網絡信息自由的同時，積極履行維護網絡秩序、國家信息安全和公共秩序的義務，實現從碎片化守法認同到總體性守法認同的飛躍。當然，激勵型機制的構建需從根本上回到社會激勵中來，即通過保障和改善民生力度，使網絡言論參與者真正享受社會發展的成果，通過社會激勵實現守法激勵。在全面推進網絡強國建設的進程中，網絡言論激勵型規制模式構建有助于擺脫管制型模式的單一、線性治理結構，實現可參與、有韌性的治理，不僅符合社會主義核心價值觀及公共良知、公共道德的時代建設要求，也有助于不斷提升治理績效。

2.以專業型機制促進協作共治。網絡謠言治理是一項具有技術性、專業化的治理。網絡謠言的法治化治理以網絡謠言的科學甄別與差異化控制為基礎，需要通過專業審慎的過濾、把關機制進行判別后才能實行后續的行政規制與刑事懲戒等措施。特別是網絡謠言越來越具有內容多樣化、復雜化、真假難辨的特征，一些網絡謠言非經過專業機構鑒別難以判斷真偽，因此往往不能徑行由公安機關等行政機關依據一般規程和執法習慣作出判定。基于此，對于散布網絡謠言的行為，公安機關在作出行政拘留等治安處罰決定前，一般應征詢相應專業機構并調查核實，如對于公共衛生謠言要經過衛生健康部門或疾控機構調查核實，經確認后方能進行后續的行政或刑事規制。網絡謠言甄別過程中專業機構的介入，不僅有助于規避行政執法的合法性異化與正當性不足問題，提升網絡謠言治理的科學化、法治化水平，也有助于倒逼政府信息公開，促使專業機構發布信息走在網絡謠言之前。

3.以重點人機制促進社會引領。網絡謠言法治化治理需要從培育總體性守法氛圍與個別化守法引導“兩位一體”入手營造普遍的公眾認同。網絡謠言治理需抓住“公共人物”這個關鍵群體，充分認識到公共人物對社會大眾的觀念滲透、傳導、引領作用。一方面應當充分吸納公共人物參與到公共決策、公共信息發布中來，積極引導他們在法律和職業倫理框架內行使公共意見表達權利，使他們真正擔當起公共信息專業把關人、有社會責任的輿論領袖和民意“傳聲筒”角色；另一方面，對于公共人物制造、散布網絡謠言的行為，應當堅持區別性規制、重點規制和審慎規制原則。網絡謠言法治化治理應對一般主體和特殊主體進行區別規制。原因在于，社會實踐中存在普遍的公共人物包括法人及其他社會組織制造或傳播網絡謠言的現象，而公共人物散布網絡謠言帶來的消極負面影響更為惡劣，因此對公共人物散布網絡謠言的行為應當進行充分有效規制。不過，對公共人物散布網絡謠言的行為進行規制，仍需要理性認識這些謠言的積極與消極作用[35](p158-174)。由于公共人物多是具有社會影響力的專業人士，其存在和活躍對社會發展具有一定的積極作用，因此對公共人物不夠謹慎的網絡言論進行規制應更為審慎，通過審慎規制促使這一群體的網絡言論既保持活躍又更加趨于成熟。

4.以新技術運用促進效能提升。隨著數字技術、信息技術的廣泛應用，社會治理具有了更廣泛、有力的技術支持。網絡謠言法治化治理應充分借助數字化、智能化技術實現智能化治理，以解決治理工具不足的現實困境，提高治理能力和治理效率。智能互聯網時代的網絡謠言治理需要堅持創新規制原則，通過數字治理的技術規制手段彌補法律規制短板，例如，可以充分運用區塊鏈進行網絡謠言治理。區塊鏈具有去中心化、不可篡改、自治性等特征，這些特征將對未來的網絡謠言治理產生重要影響，特別是其能通過信息互聯等方式降低網絡謠言治理中的社會信任成本，提升多元主體的參與度，加強公眾監督機制。然而，我們也需要認識到，網絡謠言法治化治理是基于良法的善治，善治既包括目的上的善良之治，也包括手段上的優良之治和手段上的善良之治。基于此，網絡謠言法治化治理應是基于良法的智治和善治的有機統一和內在平衡。技術內嵌的大規模網絡監管手段雖然有助于極大提升網絡謠言治理的效率，但對于公民隱私權和言論自由權也帶來了威脅。在技術有被濫用風險的同時，技術本身也可能存在漏洞，因而具有自身難以預測的局限性、風險性，例如嵌入智能合約的區塊鏈某種情況下會成為網絡謠言傳播的新通道。由于區塊鏈的匿名性、跨國性及智能合約的智能性、自動執行性，當網絡謠言在鏈上傳播時，不能被修改且難以刪除，為網絡謠言治理帶來了新挑戰。為此，仍需要以法律手段彌補技術手段的規制缺陷和自身缺陷，通過法律與技術的互動協作實現網絡謠言治理的良法智治。應當進一步優化《區塊鏈信息服務管理規定》，對區塊鏈平臺等主體賦予清晰且有限的責任，避免網絡言論管理的遲滯和空白。

四、結語

網絡社會是漸行漸遠的數字化、陌生化、多元化社會。網絡社會的成長和進步必須依靠制度化、法治化的方法方能得以全面有序推進。網絡謠言法治化治理是全面步入網絡社會的中國推進公共領域治理改革的重要方面，這一治理模式的形成不僅將深刻主導網絡法治建設的路徑和方向，也將成為觀測網絡法治建設成就、透視宏偉法治中國建設前景的一個重要側面。