網絡謠言的甄別與行政規(guī)制

□盧 博

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

一、引言

網絡謠言治理關涉公民言論自由與社會公共利益的價值權衡，在保障與限制兩方面往往面臨兩難困境。一方面，網絡謠言給社會公共利益和個人權利造成嚴重損害和威脅，有效的網絡謠言治理需要法律科學劃定其與言論自由的界限；另一方面，言論自由作為憲法賦予公民的基本權利，其表達限度在網絡謠言規(guī)制實踐中存在被強制和壓迫的可能。由此，在秩序與權利之間，實現(xiàn)網絡謠言的有效治理與規(guī)范治理的平衡，是需要法律以其特有的規(guī)范性和強制力，確認每個社會成員的言論表達范圍，排除來自非法力量的強制和侵害。與此相應，2019年黨的十九屆四中全會提出，“構建網上網下一體、內宣外宣聯(lián)動的主流輿論格局”“健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導機制”“落實互聯(lián)網企業(yè)信息管理主體責任，全面提高網絡治理能力，營造清朗的網絡空間”[1](p24)。2019年10月中共中央和國務院關于印發(fā)《新時代公民道德建設實施綱要》要求，“開展網絡治理專項行動，加大對網上突出問題的整治力度，清理網絡欺詐、造謠、誹謗、謾罵、歧視、色情、低俗等內容，反對網絡暴力行為，依法懲治網絡違法犯罪，促進網絡空間日益清朗”[2](p49)。以上皆表明，網絡謠言治理事關推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、抓好網絡空間道德建設等戰(zhàn)略任務，從法治角度對網絡謠言的規(guī)制也必須實現(xiàn)“精確打擊”，以防止公民的言論自由受到過度限制。

網絡謠言規(guī)制是一個涉及刑法、行政法以及民法等多部門法的問題，但在日常治理中刑法規(guī)制的網絡謠言認定標準高于一般違法，民法規(guī)制的網絡謠言認定范圍只涉及平等主體間，而行政規(guī)制相較于刑法和民法規(guī)制更具有主動性、公共性。例如，有學者曾對涉及網絡謠言的80起案件進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)其中有39起當事人被以擾亂公共秩序為名給予行政拘留，19起當事人被罰款訓誡或給予其他行政處罰，行政規(guī)制占比為73%[3](p5-21)。網絡謠言的行政規(guī)制彰顯了行政機關往往承擔更多的規(guī)制職能，可以在第一時間主動對網絡謠言進行規(guī)制。當前，要繼續(xù)發(fā)揮行政規(guī)制在網絡謠言治理中的正向作用，就必須深入認識行政規(guī)制網絡謠言的現(xiàn)狀，從法治角度劃定網絡謠言的界限出發(fā)，分析單純依靠行政機關的規(guī)制難以達到治理目標，并試圖從行政認定機制、依法規(guī)制機制、行政程序約束機制、行政救濟機制以及反謠言機制完善對網絡謠言的規(guī)制，以期對改善我國的網絡環(huán)境有所助益。

二、網絡謠言治理的法治緣由

網絡空間治理領域價值傾向的偏離、言論自由限度的模糊、行政主體的信任危機以及刻板印象的“先驗性”參與的影響，迫切需要對網絡謠言進行有效的規(guī)制，矯正網民偏離的社會價值傾向，法定網民言論自由的界限，營造行政引導民眾參與的共治環(huán)境。

（一）社會價值傾向的偏離

網絡謠言是社會成員的言論偏離主流價值在網絡空間里的一種表現(xiàn)形式。網絡謠言作為言論自由的外化形式之一，其中致其傳播的主要動因就是民眾價值觀的多元化。在社會轉型期，社會成員原有的價值觀念不斷被變化的、多元的社會現(xiàn)實所解構，而社會所倡導的主流價值觀尚未在人們的認識與實踐中內化，受人性中內在利益驅動機制的影響，使得部分人員的行為方式過分注重功利主義、個人主義、實用主義等價值偏好。這種行為方式強調個人的社會目的是追求個人的利益，或至少有權利為自身利益著想，而無須考量社會利益。尤其是市場經濟環(huán)境下，當此類人員的個人利益受到威脅或損害時，在利益驅動機制的作用下往往喪失適應、約束自我和維持與社會情境和諧的能力，社會公共利益往往會被忽略甚至損害。網絡謠言往往涉及部分社會成員的個人利益，進而引起他們?yōu)榱俗分鸹蚓S護自身利益對輿情推波助瀾，造成社會公共利益受損。因此，正向培育社會成員的價值觀念是凈化網絡空間和塑造網絡反謠言機制的基礎。尤其是當主流文化價值觀在網絡空間被以碎片化、調侃式、庸俗化的形式呈現(xiàn)出來，造成一些人可能在主流與非主流價值理念的選擇接受上出現(xiàn)心理排斥和選擇焦慮等問題，產生對主流價值觀的懷疑和認同危機[4](p35)。這種認同危機伴隨著多元社會價值觀念的泛濫，在網絡空間中人們的傳統(tǒng)刻板印象不斷遭受著非主流價值觀念的沖擊。由于人們的刻板印象是個人借助習慣、偏好、能力、心理舒適度以及內心期待等因素實現(xiàn)對部分客觀世界的自我反映和適應。因而，當人們自己的刻板印象面臨其他異己性觀點的質疑或挑戰(zhàn)時，個人的世界觀、人生觀、價值觀就會不穩(wěn)定甚至趨于混亂。因此，主流價值觀是一個國家、民族、社會的人們產生群體歸屬感的基礎，其被社會認同的過程也是強化個人內心對外在事物價值判斷的過程，尤其在網絡空間中面對網絡謠言能夠產生正確的事實、價值判斷。主流價值觀獲得社會認同需要一個社會化的過程，其中網絡謠言治理法治化就是對網民形成正確價值觀和行為方式的最佳社會化選擇。

（二）言論自由限度模糊未明

在網絡空間里，言論可能產生巨大的社會經濟效益，但如有不慎，也易帶來嚴重的社會危害。網絡空間中言論自由的限度法律界定模糊，造成部分人員利用信息真空制造謠言，擾亂公共秩序。且網絡謠言作為言論自由的一種異常表現(xiàn)形式，負向言語的惡意輸出則會造成對個人權益的侵害。言論自由是社會成員將所思、所見、所聞以某種方式或形式表達于外的自由[5](p62-127)。但自由是相對的，并不是一種不受約束、任意而為的狀態(tài)，是有條件的，反映在哲學層面就是對必然的認識和支配，而在法律層面反映為法律規(guī)定之權利，其邊界則是不能從事法律所禁止的行為[6](p264)。孟德斯鳩在《論法的精神》中言：“在一個有法律的社會里，自由僅僅是：一個人能夠做他應該做的事情，而不是被迫做他不應該做的事情”“自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因為其他的人也同樣會有這個權利”[7](p154)。當網絡空間中的言論自由限度模糊未明，不僅一般成員無法感知言論自由的“紅線”，而且別有用心之人更會利用制度的“真空期”或漏洞制造網絡謠言擾亂公共秩序，以期達到自我意圖。例如2020年7月，網傳央行新規(guī)：轉賬超過十萬將被嚴查。中國人民銀行回應該謠言系無中生有，是針對河北開展大額現(xiàn)金管理試點內容的歪曲解讀①信息來源于中國互聯(lián)網聯(lián)合辟謠平臺，發(fā)布時間2020年8月1日，網址http://www.piyao.org.cn/2020-08/01/c_1210730698.htm。。如何對待網絡謠言，不取決于對個人言論自由的封堵，而是法律對言論自由的疏導。正如卡斯·R.桑斯坦所言，社會大眾的思想有時會出現(xiàn)錯誤，但如果借此禁止公民發(fā)表言論，那么人類社會就不可能建立起良好運行的政治民主制度[8](p10)。言論自由不僅具有促成個人自我實現(xiàn)，維持社會穩(wěn)定和變化之間平衡的價值[9](p877-956)，而且為真理的浮現(xiàn)和彰顯提供了必要的環(huán)境[10](p17)。但是如果沒能恰當界定言論自由的限度，任何自由理論和疏導實踐皆是空談。因此，言論自由限度需要法律進行明確界定，指引社會成員在網絡空間中依法、正確、科學地表達自我言論。

（三）行政主體的信任危機

現(xiàn)代國家政府擔負著對公眾的生存照顧義務，其公信力的保有較大程度源于群眾的內在支持。與此相應，民眾間的交互言論和評價等作為內部價值和共感的傳導符號，其作用不可忽視。尤其在缺乏科學性判斷和導向性預估的情況下，網絡言論則易異化為網絡謠言，對社會秩序造成負面影響。并且因謠言的擴散和未及時規(guī)制可能造成政府公信力的大幅減損，使得政府行為面臨信任危機[11](p55)。網絡謠言不僅僅只是社會成員心理情緒的一種表達，它暗含了對行政主體權威信息披露遲緩和反謠言行動低效的危機。科學、合理的公共政策不僅需要行政主體依法執(zhí)行，而且更需要社會成員通過網絡民主參與，保障決策的公平性、正確性。而網絡謠言則會阻塞了社會成員與行政主體之間的網絡溝通渠道，不利于在面對公共社會問題時，通過“對話”達成共識。正當?shù)木W絡言論對公共權力具有輿論監(jiān)督和制約作用，促進少數(shù)人或不同意見人的利益表達[12](p642)，保障社會主義民主的健康發(fā)展。而網絡謠言則會引導部分社會成員誤入輿論“陷阱”，走向言論自由的反面，擾亂網絡空間和社會現(xiàn)實的治理秩序。要實現(xiàn)網絡空間的有效治理需要引入社會組織、社會成員等多元主體的參與，培養(yǎng)民眾和政府之間的互信關系。官民的互信關系是建立在相互了解基礎上的，需要通過民主參與、理性溝通，并且以法律形式予以固定和保障。一些帶有明顯偏見的網絡謠言可能引發(fā)民眾之間和官民之間的對抗，對多元參與主體間的信任關系構成一定的威脅和破壞。因而，行政主體作為網絡空間和社會治理的主導力量，在日常網絡謠言的治理中，運用行政規(guī)制手段依法、精準規(guī)制謠言，營造科學決策、民主參與、官民互信的網絡環(huán)境。

（四）刻板印象的“先驗性”參與

在多數(shù)情況下，人們對外部世界的認知是建立在先定義后理解基礎上的。也就是社會成員會優(yōu)先認出自己文化已有定義的事物，并按照已有文化定義所設定好的刻板印象去理解這些事物[13](p67)。刻板印象是關于某個群體或社會類別的典型特征的觀點，如將特定的某一特質歸類為某一類人，可能形成對某一群體在文化、習慣、心理上的社會認同，也可能造成對某一群體在情感上的偏見和行為上的歧視[14](p168)。當然，刻板印象并不只是一種認知的捷徑，以一種有序方式對紛雜的客觀世界進行規(guī)整，還是人們對自己價值觀、地位以及權利的理解在外部世界的投射[13](p78)。因而，人們的刻板印象總是負載著某種偏好、情緒以及感情等，形成某種先入為主的判斷。在快節(jié)奏的現(xiàn)代社會中，人際關系被一重重的空間距離所隔離開來，并在社會機器高速運轉的帶動下交流、互動。這種人際交往模式是簡單、快速地個別信息互動，由于缺少完整、深入的交往，往往人與人之間傳輸?shù)氖且恍┧槠畔ⅲ鶕?jù)捕獲的信息用刻板印象去填充出對應的完整信息內容。同樣，在對網絡謠言的認知上，當有利害關系的信息會激活人們動用刻板印象時，以原有的認知圖式去主導當前對關心內容的認識過程，并先入為主地將原有的經驗信息覆蓋現(xiàn)實內容，造成信息認知上的謬誤。尤其是在互聯(lián)網時代，視覺化通信技術將謠言內容以直觀、可視方式呈現(xiàn)于受眾眼前，給人一種身臨其境、感同身受的真實感，最易激發(fā)人們直接動用自己的刻板印象去判斷謠言內容，也就輕易相信了內容本身。因此，當人們面對網絡謠言時，往往其刻板印象限于理性發(fā)揮作用，對謠言內容來不及思考前便預先將一些性質強加于這些內容之上，更加相信謠言內容的真實性，并被其誤導。

三、網絡謠言的概念界定

（一）網絡謠言的定義

網絡謠言是發(fā)生在網絡空間中的一類謠言的統(tǒng)稱，其與一般謠言具有同質性，因此本文將其歸并為謠言進行統(tǒng)一闡釋。對謠言（rumor）的定義從過程維度考量，以《韋伯斯特英文大字典》的解釋為根據(jù)，認為是一種缺乏真實依據(jù)，或未經證實，公眾一時難以辨別真?zhèn)蔚拈e話、傳聞或輿論。國內外很多學者支持該觀點，例如有學者認為，“它是未經證實卻廣為流傳的對現(xiàn)實世界的假想，本質上是輿論的畸形變態(tài)”[15](p76)。也有學者認為，“謠言是在人們之間私下流傳的、對公眾感興趣的事物、事件或問題的未經證實的闡述或闡釋”[16](p3)。此觀點的核心是認為謠言即“未經證實”的言論，換言之，言論只要是“未經證實”的，無論好與壞、真與假皆是謠言。其僅以是否經歷了證實過程進行判定，有一定的合理性，但卻亦因缺乏“質”的判定性，容易導致結果的負向板結，影響可能狀態(tài)下的正向規(guī)正。在此觀點基礎上，若不直接由過程導向謠言的認定，而輔以對謠言進行結果的維度考量，則能夠最大程度降低誤判率，提升懲處科學性。就“結果”而言，《辭海》中指出謠言為沒有事實根據(jù)的傳聞，捏造的消息[17](p399)與此相類，有學者亦表示謠言必須是虛假不真實、缺乏事實根據(jù)的信息[18](p90)。由此，結果的核心指向則為真假性，這一條件的嵌入，使得謠言真正地得以分辨和落實。

此外，謠言亦部分與言論交織，而言論在性質上卻存有良與惡之別，基于此，在界定此言論是否為謠言時，亦需對其功用和影響加以考量。良性的、有益的意見和建議應不屬于謠言范疇，甚至對于“與公共事務有關的言論，由于其對民主社會發(fā)展具有重要意義，因此，無論憲法學說還是憲法規(guī)范都承認其應該受到憲法較強保護”[19](p53)。除此之外，當良性的言論經由網絡輻散式傳播，引發(fā)大量社會關注，對現(xiàn)實中不合理的事件和過錯方產生了較大施壓性影響時，則會充分顯示出斯科特“弱者的武器”之社會輿論功能，保障個人及集體利益[20]（p266-267）。由此，這一類型的言論亦不可與謠言混同。

綜合上文討論，網絡謠言可定義為在網絡空間里生成、發(fā)布、傳播的沒有事實根據(jù)或人為捏造的虛假信息。

（二）網絡謠言的特征

網絡謠言作為謠言的一種，雖然與謠言的本質特征相同，但因它是通過網絡介質（例如微博、網站、論壇、社交軟件等）而傳播的謠言，還具有一些新的特征。

第一，網絡謠言的傳播速度具有瞬時性。網絡空間無中心、無邊界的特征使謠言突破了傳統(tǒng)謠言人口相傳模式的時空局限性，通過鏈狀、樹狀、放射狀、復合式等特殊傳播模式和互聯(lián)網信息傳輸瞬時性特點極大地提高了謠言的傳播效率，使謠言短時間內在群體間獲得幾何式的增長。同時，網絡文字、圖片、視頻復制、轉發(fā)的低成本、無成本和高度的便利性，使網絡謠言的瞬時性特點更為突出。

第二，網絡謠言傳播的交互性。網絡空間里的人與人的關系是交互的，使網絡謠言傳播中每個人都可能成為信息傳播的一個擴散中心。因而，在網絡空間里每個人都能成為信息的發(fā)布者和傳播者，同時也可能成為謠言的潛在制造者和傳播者，這使得網絡謠言可以在短時間內被大量制造和快速傳播。

第三，網絡謠言傳播的低成本性。互聯(lián)網具有匿名性的特點，雖然最近幾年推行網上實名制，一定程度上制約了網絡謠言的制造和傳播，增加了違法成本，但是網絡空間畢竟是一個數(shù)字化的虛擬空間，網民還可以通過虛假身份信息進行注冊。同時，智能化時代使移動互聯(lián)網終端激增，傳播手段也多樣化，如微博、論壇、社交軟件、電子郵件等，為謠言制造者創(chuàng)造了更多的工具，增加了查找謠言源頭的難度。這種信息傳播的低成本和違法行為查找的高成本，使得一些網民誤以為可以為了娛樂、獲利等目的去編造和傳播謠言。

（三）網絡謠言的概念對比

基于以上網絡謠言的概念和特征發(fā)現(xiàn)，正確合理地甄別網絡謠言，關鍵在于把握網絡謠言的本質特性，即生成的傳播性、內容的虛假性、主觀的故意性。具體以兩組概念辨析為例，對網絡謠言的概念進行甄別。

網絡謠言與網絡虛假信息的概念鑒別。網絡虛假信息是指在網絡空間里與事實不相符的信息。網絡謠言與網絡虛假信息皆強調信息內容的不真實，但二者涵蓋面并不相同。具體而言，網絡虛假信息與網絡謠言是包含與被包含關系，前者外延要大于后者。外延差異在于網絡虛假信息僅需具備內容的虛假性或兼具生成的傳播性、主觀的故意性其中之一，而網絡謠言必須三者同時具備。正如有學者認為的，“有些消息有根據(jù)，但與事實并不完全相符，這類消息屬于虛假信息，但不屬于謠言”[3](p9)。因此，網絡謠言屬于網絡虛假信息，但網絡虛假信息不一定就是網絡謠言。

網絡謠言與網絡流言的概念鑒別。美國學者奧爾波特（Gordon W.Allport）和博斯特曼（Leo Postman）認為流言是“一種通常以口頭形式在人們中傳播，目前沒有可靠證明標準的特殊陳述”[21](p20)。通過對網絡謠言與網絡流言的概念對比，二者的共同點有：以互聯(lián)網為傳播媒介；傳播模式具有相似性（流言可能更偏向于熟人之間）；相對于受眾，信息源皆具有未知性；在傳播中受眾并不在意信息來源；損害后果皆可能導致社會秩序、公共利益等受損。在不同點方面，網絡謠言強調利用互聯(lián)網媒介傳播對公眾感興趣的、沒有事實根據(jù)的事件或事物信息，而網絡流言強調消息或言論的不確切性、非官方性、非正式性，內容上迎合受眾的信息需求；網絡謠言的信息是捏造的、虛假的，而網絡流言的信息內容則可能是真的，也可能是假的；網絡謠言的制造者主觀上有捏造虛假信息、惡意攻擊、蠱惑人心的取向，而網絡流言的制造者一般是非故意破壞社會秩序、公共利益以及個人權益，但是也存在主觀上故意的可能，并造成嚴重的損害后果。

四、網絡謠言的行政規(guī)制

（一）網絡謠言的行政認定機制

網絡謠言的虛假性是謠言的核心特征，是法律認定制造、傳播網絡謠言行為的關鍵。認定網絡謠言的虛假性，首先是當事人主觀上具有故意去做的心理傾向。行政機關所規(guī)制的應當是以故意、惡意為目的，或旨在貶損他人人格和名譽，或意圖擾亂社會秩序、危害公共安全而制造的謠言[22](p158)。但是如果當事人主觀上是過失性的，那么這種言論應定性為流言，并通過衡量其造成的損害后果來調整規(guī)制手段。

其次，客觀上當事人編造了與事件的實質性內容不相符的信息。網絡謠言必須是對事件實質性內容的虛構捏造，或者對信息內容的關鍵點進行修改，誤導網絡空間產生錯誤的認識[23](p43)。但也要注意區(qū)分以下三類言論:第一，對事件的事實內容理解存在偏差不構成造謠。這種行為的當事人主要是在主觀上非故意，與下文中提及的“當事人的價值判斷”具有一定的相似性，因而在行政規(guī)制的認定中，需要結合其行為進行綜合判斷。第二，對事件的非實質性內容的描述存在一定偏差不構成謠言。如果網民公開散布的信息符合基本事實，只是某些細節(jié)之處與客觀事實存在偏差，也不能認定為造謠[24](p17)。例如2013年“兩高”出臺的《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了網民檢舉揭發(fā)的部分內容可能會出現(xiàn)失實，但只要不是故意捏造事實誹謗他人的，或不知是捏造的損害他人名譽的事實，在信息網絡上散布的，不應以誹謗罪追究刑責。第三，對事件的事實內容所做的價值判斷不構成謠言。網絡謠言主要是對事件的客觀情況作出的描述，而基于事件作出的價值判斷則屬于就事論事的言論自由范疇。

最后，當事人編造的謠言引起了一定的不利后果。行政機關對網絡謠言行政規(guī)制，除了對網絡謠言進行性質認定，還需滿足該謠言造成一定程度上的不利后果。假如一則網絡謠言僅僅在當事人活動范圍內傳播，沒有引起其他人的關注，尚未造成實際損害或損害后果輕微，那么可以根據(jù)所侵犯的客體采取不同的規(guī)制手段。當然，往往大部分網絡謠言皆是通過披著權威性的外貌、具備迷惑性的論據(jù)、涉及關懷性的主題和構筑故事性的情節(jié)等來增加其可信度，并且借助突發(fā)公共事件激發(fā)公眾的信息渴求心理、網絡空間的開放性、行政規(guī)制的滯后性等條件，在網絡空間煽動民眾輿論和誤導價值判斷，造成現(xiàn)實中社會秩序混亂，公共利益和政府形象受損[25](p128-135)。針對這類造成實際損害的網絡謠言，行政機關應對按照相關法律法規(guī)所規(guī)定的規(guī)制手段進行處置。但是在采取行政規(guī)制手段時，應依法認定當事人的行為責任，處置好與民事責任、刑事責任的關系。例如《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二條第(三)項規(guī)定，“二年內曾因誹謗受過行政處罰，又誹謗他人的”，也認定為“情節(jié)嚴重”，依法應予以刑事處罰。

（二）網絡謠言的依法規(guī)制機制

依法行政是行政機關針對違法行為采取規(guī)制手段的基本行為準則，一方面，其對處置違法行為保障各對象合法權益具有積極意義；另一方面，其亦能有效地限制行政權力被濫用的可能。網絡謠言對國家安全、社會公共利益、公民個人權益造成了巨大威脅和損害，行政機關采取封號、刪帖、罰款等具體行政行為有效地遏制了網絡謠言所帶來的危害，防范了公共利益和個人權益可能遭遇的潛在利益損害。基于行政法的基本原則，行政機關作出行政行為必須嚴格遵守法律保留原則，即行政行為必須有法律依據(jù)，法律未規(guī)定的行政主體不得擅自作出行政行為。法律保留原則作為行政法的一個基本原則和核心要素，要求行政行為必須按照法律規(guī)定作出，法律沒規(guī)定的就不得作出，對規(guī)范制約行政權所起的重要作用[26](p93)。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十五條明確規(guī)定了“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”“處五日以上十日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者500以下罰款”的行政處罰規(guī)則。《計算機信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》（2011年修訂）第五條第五款、第二十條規(guī)定了“任何單位和個人不得利用國際聯(lián)網制作、復制、查閱和傳播‘捏造或者歪曲事實，散布謠言，擾亂社會秩序的’信息”，發(fā)生以上行為的，“由公安機關給予警告……構成犯罪的，依法追究刑事責任”。以上分別規(guī)定了一般謠言和以互聯(lián)網為工具的網絡謠言侵犯社會秩序的行為，相應行政機關根據(jù)行政相對人的違法程度依法予以處罰。但是依照法律保留原則，行政機關針對網絡謠言的一些規(guī)制手段可能沒有獲得法律授權，無法及時、有效地遏制網絡謠言，造成公共秩序受損。因而，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第九條的相關規(guī)定，行政機關可以通過法律授權的方式來彌補行政行為合法性不足的問題[27](p64)。當然，法律授權的范圍不能簡單以“空白授權”的方式給予行政機關，必須對相關行政手段的使用幅度和限度予以具體規(guī)定。這個具體規(guī)定既要保障授權的行政手段具有自由裁量空間，不被限定僵化，又要防止行政權力被濫用，就必須抓好“兩條線”。一條是網絡謠言的認定線，就是分清楚謠言與言論自由的界限，不能因為錯認假言論自由而讓真謠言的制造者逃脫法律制裁，也不能因為假謠言而讓真言論自由的發(fā)表者的合法權利被限制，這兩種結構皆不利于行政機關行使行政權的合法性。另一條是危害程度的處罰線，就是當網絡謠言的制造者或者參與者行為結果輕微或主觀認識錯誤時，行政機關可以堅持以利民原則保持權力克制，交由網絡服務商等主體進行適當處置。這樣一方面可以減少行政治理成本，另一方面可以引導多元主體參與提高治理效能。但是當網絡謠言的制造者或者參與者存在主觀故意或行為結果造成巨大損失，行政機關依法給予處罰，既可以以儆效尤，也可以樹立權威。

（三）網絡謠言的行政程序約束機制

對網絡謠言的行政規(guī)制行為除了要依法進行，還需要遵照法定程序以“看得見”的方式開展。行政程序是現(xiàn)代法治的核心要素，是連通行政機關和行政相對人的橋梁。網絡謠言規(guī)制主要包括抽象行政行為的程序和具體行政行為的程序。前者主要為規(guī)范涉及不特定公眾利益的抽象行政行為而設置的程序，如網絡謠言的行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序，以及通過程序保障公眾參與網絡謠言治理機制的公正、高效等；后者主要為規(guī)范涉及相對人合法權益的具體行政行為而設置的程序，如為了確保相對人的合法權益在行政過程中不受違法和不當?shù)男姓娭频那趾Γ吨腥A人民共和國行政強制法》第四條規(guī)定，“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。行政機關對網絡謠言的規(guī)制實質上是一種不利行政行為，對相對人設定義務或者剝奪、限制其權益的行政決定[28]（p114）。對網絡謠言的規(guī)制過程是行政機關依據(jù)相對人的具體行為，依職權啟動程序作出的一系列行政行為，或表現(xiàn)為對相對人的相關權利進行限制，要其承擔違法所產生的不利法律后果。

網絡謠言的行政規(guī)制程序分為三部分。第一，引導行政機關依法、合理、正當?shù)匦惺剐姓唷碗s的網絡空間環(huán)境需要行政權具有一定的自由裁量空間，但如果沒有行政程序對其進行可行性監(jiān)控和制約，一些行政規(guī)制行為可能會出現(xiàn)恣意、失控的危險，例如《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為……沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。第二，保障行政相對人的合法程序權益。行政相對人在行政規(guī)制過程中屬于弱勢一方，通過行政程序平衡雙方力量的對比，要求行政機關在對網絡謠言采取行政規(guī)制手段時，應當給予行政相對人同等、充分的機會來陳述理由和要求，明確告知其程序權利以及可能產生的法律后果，并且有權提出異議和行使救濟權利[29]（p338）。例如行政程序中訴訟、聽證、告知、回避等制度。第三，提升網絡謠言行政治理效能。行政規(guī)制的程序使網絡謠言治理以一種“看得見”的方式實現(xiàn)公平、正義，也是社會成員學習和認知社會規(guī)范、社會價值的社會過程[30]（p185）。這一過程，行政相對人形成一種對行政規(guī)范和程序的認同，依法按程序行使參與、監(jiān)督、救濟等權利，同時自覺履行行政行為所設定的義務。行政程序不僅使網絡謠言行政規(guī)制的結果客觀、公正，更重要的是使社會成員在網絡空間中養(yǎng)成一種認知，對官方信息的認同和對網絡謠言的抵制。因此，行政程序制度給行政權力的行使提供了一個科學、民主的載體，保障了相對人的合法權益，有效規(guī)范了行政權的行使空間，促進了行政機關和公民之間的良性互動。

（四）網絡謠言的行政救濟機制

行政機關對網絡謠言的規(guī)制行為必然會引起行政相對人與之相抗爭，爭議內容可能涉及對象選擇、違法行為的認定、處罰的結果等方面，而爭議的解決機制則是網絡謠言治理、言論自由保障以及彰顯主流價值取向的關鍵。行政救濟制度是解決行政機關與行政相對人因行政行為而發(fā)生爭議的法定救濟機制。基于行政訴訟法的規(guī)定，該法定救濟機制主要包括行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)韧緩剑斝姓鄬θ苏J為行政機關的行政行為造成自己合法權益的損害時，可以選擇通過請求行政主體審查、司法機關裁判，相關機關依照法定程序審查、審理后對違法或不當?shù)男姓袨榻o予補救的法律制度。但是網絡謠言涉及網絡空間與現(xiàn)實空間、謠言與言論自由、行政主體與第三方主體等概念關系的處理，如何定位這三組關系直接關系到對發(fā)生于網絡空間的謠言行為采取何種具體行政行為或處置手段，基于不同的立場將得出完全不同的結論。例如，有學者認為網絡空間不具有現(xiàn)實空間的基本屬性，其秩序不屬于公共秩序，它僅具有工具屬性[31](p34-41)。還有學者指出，如果行政機關委托甚至命令第三方采取行動規(guī)制網絡謠言，那么行政機關就可以避開行政相對人的行政救濟行為，而且行政相對人通過民事訴訟起訴第三方也會面臨司法困境，因而第三方規(guī)制行為事后救濟將長期面臨難度[27](p63-69)。因而，網絡謠言的治理需要運用法治手段處理好三組概念的關系，疏通好網絡謠言的爭議處理路徑，使網絡空間的輿情獲得法律保障。

首先，網絡空間與現(xiàn)實空間是交互共存的關系，并不是所有網絡空間內的行為與現(xiàn)實空間內的行為可以獲得法律同等評價[24](p15-26)。《中華人民共和國電信條例》（2016年修訂）第57條第六款、第66條規(guī)定，“任何組織或者個人不得利用電信網絡制作、復制、發(fā)布、傳播含有‘散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定的內容的’信息”，發(fā)生以上行為的，“尚不構成犯罪的，由公安機關、國家安全機關依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰”。該行政法規(guī)對社會秩序的保護包括對網絡空間社會秩序的保護，但此處的“電信網絡”應是工具屬性，因利用互聯(lián)網這一工具散布謠言，擾亂社會秩序。從一定意義上講，網絡空間以現(xiàn)實世界作為參照系，是存在于現(xiàn)實世界之中的帶有一定的現(xiàn)實性，并影響、支配、塑造著現(xiàn)實世界[32](p50-57)。因而，在法律上確定好網絡空間與現(xiàn)實空間的關系，是法治手段解決網絡謠言的前提。

其次，謠言與言論自由涉及社會秩序與公民權利兩個法益的外延定性，一旦定性存在偏差，可能造成兩個完全相異的結果。因而在法律層面明確化、具體化網絡言論自由和謠言的外延，對于行政機關認定和規(guī)制網絡謠言，保障社會秩序是關鍵。

最后，行政機關與第三方共同參與網絡謠言的規(guī)制，是網絡謠言治理參與主體多元化的表現(xiàn)，有利于提高治理效能，但是也可能出現(xiàn)糾紛解決中的相互推諉現(xiàn)象，阻礙救濟機制的運行。第三方一般為民事主體，當行政相對人以一般行政救濟途徑來維護自己的合法權益時，往往會面臨法律上主體身份不符合司法受理受阻的雙重困境。行政裁決是指行政主體依照法律授權和法定程序，對當事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關的、與合同無關的特定民事、經濟糾紛進行裁決的具體行政行為。對網絡謠言進行規(guī)制的第三方和行政相對人都屬于民事主體，符合行政裁決的身份要求。行政機關對網絡謠言的認定和處理具備專業(yè)的知識和合法的身份，因而對網絡謠言爭議作出的裁決具備權威性。雖然行政機關和第三人可能在一些利益追求上存在一致性，可能影響裁決結果的公正性，但是行政裁決屬于具體行政行為，行政相對人不滿裁決結果或者出現(xiàn)裁決程序違法等情況，可以訴諸行政救濟機制。行政裁決的主體具有法定性，行政機關只有獲得法律授權，才能對授權范圍內的民事糾紛案件進行審查并裁決，沒有法律授權，行政機關不能自行決定和裁決某些民事糾紛案件。

（五）反謠言機制

網絡謠言的行政規(guī)制不能僅僅停留在被動出擊的層面，應當構建多元主體參與的反謠言機制，否則法律規(guī)則會經常被現(xiàn)實所突破。在日常情況下，行政機關是發(fā)現(xiàn)和規(guī)制網絡謠言的主導力量，實時掌控網絡信息發(fā)布情況，根據(jù)謠言的產生、傳播、影響情況及時給予官方回應，以增強政府公信力、保障社會秩序以及凈化網絡空間環(huán)境。而在反謠言機制中行政機關是發(fā)揮引導作用，通過法定的信息公開程序，除涉密政策外其他政策信息向社會公開、透明，保障行政機關的行政行為在引導多元主體參與反謠言行動中的可信任性和權威性。行政機關的威信一旦在社會中建立，不明確事實真相的社會成員就會對網絡空間內的一些不實言論采取審慎態(tài)度，行動上等待官方信息而不是隨意傳播來源不明的信息。在反網絡謠言中，廣大網民的積極參與是防范網絡謠言傳播的中堅力量。行政機關通過網絡謠言認定標準和程序的法治化，培養(yǎng)網民理性認知網絡謠言的表征、特性以及法律后果的能力，使其在日常網絡空間中能夠依靠自己的判斷力甄別出網絡謠言的真?zhèn)危瑩斊鸱粗{言的“哨兵”角色。除了行政機關和廣大網民外，行政規(guī)制網絡謠言的傳播還需要第三方網絡平臺、網絡媒體的參與。第三方網絡平臺是網絡謠言的發(fā)起和傳播的載體，對于認定網絡謠言的發(fā)起人和傳播者，增加網絡謠言成本，限制網絡謠言的生成空間，切斷網絡謠言傳播路徑等發(fā)揮著不可替代的作用，引導其參與防范網絡謠言行動是反謠言機制的重要組成部分。網絡媒體是現(xiàn)代社會信息流通傳播的重要手段和載體，其影響已經延伸到人們生活的各個方面，不僅是主流價值觀在網絡空間傳播的“喉舌”，而且擔負著防范網絡謠言等負面信息流通的職責。網絡謠言的治理成效關乎人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，需要“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”[33](p16)。因此，行政機關、第三方網絡平臺、網絡媒體、社會成員等多元主體應共同參與打造有效的防范網絡謠言的制度壁壘。

五、結語

烏爾里希·貝克認為：“生產力在現(xiàn)代化進程中指數(shù)式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度。”[34](p3)由于現(xiàn)代信息技術的高度發(fā)達，由風險和災難所導致的恐懼感和不信任感將轉變成各種猜測和謠言，并通過網絡迅速傳播到社會各處，引發(fā)社會恐慌，威脅社會和諧與穩(wěn)定。網絡謠言可能對公民權利、社會秩序、公共利益造成極大影響，是必須依法進行規(guī)制的社會問題。行政機關作為網絡謠言的主要規(guī)制機關，承擔著維護社會秩序、保障公共利益的職責，其在行使職權過程中需審慎辨別，合法執(zhí)行。反之，若在未進行科學辨別的情況下盲目采取全面否定的懲罰和強制措施，則雖可能使網絡謠言在一定程度上受到控制，但公民在網絡空間的言論表達也會受到影響。言論自由既給予了公民自我價值實現(xiàn)的機會，也成為目前公民進行政治參與和輿論監(jiān)督的主要渠道。網絡謠言治理的法治化在“主動改革”（規(guī)范執(zhí)法行為和方式）和“現(xiàn)實倒逼”（社會成員監(jiān)督）的社會環(huán)境中更加凸顯。法治化治理方式需要依法明確網絡謠言的范圍，對一些行政規(guī)制手段進行明確的法律授權，實現(xiàn)規(guī)制行為的合法化。同時行政機關應重視謠言規(guī)制的公眾參與，對信息公開范圍進行全面擴容。此外，行政權具有主動性，能有效規(guī)制網絡空間內的部分謠言，但是面對層出不窮的謠言，被動出擊為常態(tài)，不可避免帶有一定的滯后性。因而，行政機關還需要與第三方網絡平臺、網絡媒體以及廣大網民構建反謠言的防范機制，通過信息公開、依法認定、事中回應、媒體監(jiān)督、網民參與等多途徑方式，建立起一套事前預防、事中回應、事后制裁的多元規(guī)制體系。大力促進網絡言論正態(tài)化，科學實現(xiàn)網絡謠言嚴懲化，以規(guī)范我國網絡空間治理，打造良好的網絡生態(tài)。