水政的重構：以全國水利局為核心的體系（1914—1927）

摘 要 在近代中國社會政治和制度變遷進程中，北洋時期承轉延拓的作用十分顯然。聚焦水政建構不難發現，北洋政府時期水政在打破傳統格局的基礎上孕育了新的時代內涵，即以“全國水利局—地方水利分局”為主體，輔之以水利委員會、河工督辦等，這與清代“部院——河道總督（巡撫兼管河務）”的組織方法顯然是不同的，前者不僅打破了傳統三省六部制之慣例，還確立了分科辦事的組織原則，使水利行政在縱向與橫向建構上得到發展。與中央水利行政重在“破—立”不同，地方水利則主要體現為“變動—沿襲”。這成為國民政府時期水政制度建構和拓展的基石。

關鍵詞 全國水利局，水利分局，水利委員會，督辦

中圖分類號 K25文獻標識碼 A文章編號 0457-6241（2021）04-0053-09

我國向設有治水專官，水政①在歷代不斷發展演變，至清代趨于穩定。水政研究由來已久，古代水政研究較突出，近代水政研究略顯薄弱。②譚徐明認為“進入現代水利的標志性事件是1934年‘統一水政。統一水政是中國傳統水利行政管理體制的繼承與發展”，③但其所言黃河改道之災難、西風東漸下之技術變革則并非水政變革固有之意。民國水政呈現出獨特的歷史面相，就北洋政府時期水政而言，專門研究并不突出，多作為區域水利管理研究的附屬產品。④雖亦有學者專以水政為研究對象，但均以國民政府時期水利為重要關注點，對北洋時期水政甚少提及，⑤即或論議亦多有片面和偏見，未能反映北洋水政全貌。此外，各項研究中尚有些許歧誤。⑥鑒于此，筆者試圖通過水利機構的設置與變動、水利經費來源等呈現這一時期水政制度建構的實況。

一、全國水利局及分局之設

鄭肇經認為我國水政最早源于“黃帝經土設井，立步治畝”，①水利專官之設則源于舜帝時“伯禹作司空，負平水土之責”。②歷代中央水利職官多為司空、都水、水部。③而明清則均于工部下設都水清吏司，以郎中、員外郎總理事務。

北洋政府建立初期水利由農林部（農商部）、內務部管理。1912年第一屆內閣成立時共設十部，其中并無專管水利的機關，農林部分設四司（農務司、墾牧司、山林司和水產司），其中農務司負責“水利及耕地整理事項”，農林總長“管理農務、水利、山林畜牧、蠶業、水產、墾殖事務”。④1913年12月22日《修正各部官制通則》頒布，農林部和工商部合為農商部（設置礦政局、農林司、工商司、漁牧司），其中農林司負責“耕地整理及水利事項”及“氣候之測驗及天災蟲害之預防、善后事項”等。⑤此外，內務部下設之土木司亦管理河堤、海港及其他水道工程事項。

以導淮為契機，始有全國水利局之中央一級水政機構之創設。1913年3月張謇奉令督辦導淮事宜，在江蘇、安徽分別測量沿湖河平面、淮河支流及干流，并且籌設了導淮總局，隨后呈請設立全國水利局。1913年秋冬之際，張謇又聯合國務總理熊希齡、內務總長朱啟鈐再次呈請。究其原因，治淮誠然十分重要，但各省內地及濱江、濱海之處與淮河情狀相似且急需疏辟修治者較多，不能過于偏欹;其次，政府責無旁貸，國計民生之所關即政府經營之所及，“水利為農田之命脈，農田之利弊當為全國計，則水利之興廢亦當為全國計”;⑥再次，我國向有設立水利專官之傳統，“古之水利皆有專官，川衡澤虞分以區，川涂溝防詳其法，明載于經下”。⑦另外，鑒于其他各國辦理水務“亦必別立局、署以董治之”，⑧并為常設機關。故而，成立全國水利局既滿足急迫之所需，又有利于國計民生之發展。

1913年12月4日國務院議決水利局官制，給予水利局關防、銀質總裁官印（初為銅制小印），直隸于國務院，掌理全國水利及沿岸墾辟事務。⑨1914年全國水利局正式成立，張謇為第一任總裁，總理局務、監督指揮所屬各員，屬于二等特任職。丁寶銓被任命為副總裁，負有協理之責，總裁有事故時副總裁代理其職。1927年7月，“所有全國水利局原有職權及國際關系一切事宜”⑩均由農工部專設水利司辦理。

全國水利局總裁、副總裁多是兼職，調動頻繁（見表1）。初期總裁、副總裁不乏以農商總長（或次長）職務兼任，這在一定程度上彰顯了全國水利局與農商部天然的密切關系;兼職現象在1917年后有所改變。？輥？輯？訛就任期而言，除總裁李國珍外，其余總裁及副總裁人員調動較為頻繁。？輥？輰？訛金邦平、常耀奎總裁任期分別約為8個月、7個月。1917年夏局勢動蕩嚴重，李盛鐸僅兼職17天，張國洤任期14天，副總裁許士熊任期也僅23天。①北洋時期派系斗爭激烈，政治力量此消彼長，這直接表現在中央機構人事的任免上。

值得注意的是，全國水利局雖為集中全國水利行政之機關，但并非獨攬一切水利事宜，“除河海工程特派專員，但遇事分咨接洽外”，②其余屬于在全國水利局范疇，但這些事務應由農商、內務咨會全國水利局協商辦理。如河川測驗事務中所用各儀器式樣、報告表式由內務部、農商部及全國水利局會同制定，各地測驗結果必須按月向此兩部一局匯報備案。另外，江河水利工程事或由內務部、農商部及全國水利局分派代表討論，再派專員與地方政府等接洽，1918年順直水利委員會成立，旨在施測直隸五河并制作治理方案，全國水利局派代表參會。1924年4月，部、局會議明確了導淮委員會由中央主管各部局會同蘇、皖、豫的地方長官及公正紳士共同組織，應辦理事項仍由全國水利局妥籌辦法，隨時會商各主管部辦理。

除特設全國水利局之外，1915年1月政府通令地方省份設水利分局，因傳統慣制和實際情況等影響，地方水利機關之設置頗多差異。水利分局作為“全國水利局之分支”，③是“實行設施之機關”，④局長綜理局務，由政事堂飭法制局修正文官職等表時列入薦任資格，由各該巡按使擇相當之員，商明全國水利局聯銜薦任以重職守。湖北、江蘇、安徽、福建等多省的水利分局陸續設立，分局工作由全國水利局派技師切實考察。與直隸、山東、浙江等地不同，很多地方以往并無辦理水利的傳統，它們的水利機構均肇建于北洋政府時期。另外，尚有些許省份在北洋政府時期始終未成立水利主管機構。如直至1937年，貴州始終未有水利機關，僅建設廳技術室內有水利技正一人，無實際辦理事務之成績。①

水利分局的設置符合國家、社會的需求。湖北水患頻繁，時常罹災，民眾興水利、避水害的要求十分迫切，民國成立后湖北省議會中就曾有人提議在省內設立水利總局、分局以辦理水務。1913年末全國水利局官制頒布后，湖北省議會便改議設立水利分局，然而由于經費支絀、局用難籌，只能在省公署內附設水利調查處，后中央責成地方辦理水利分局時才將水利調查處順利改為湖北水利分局。對于新設立之水利分局，時人抱有較大的期望與熱情，認為如此便可以興利除害。湖北省巡按使稱“水利分局職務不獨與農業一方面，當求日開利源”，②可以將河防、江防統籌考慮。河南省也將傳統的河防局改為水利局，時人亦言“合河防、水利兩課而兼理之，增款無多而事可兼舉”。③總之，贊嘆“大興水利設局辦理”為“富強根本”“共和內治第一要政”④者不乏其人。

二、水利委員會與河工督辦

（一）水利討論之準備——水利委員會

鑒于并非所有的省份都具備設置水利分局的能力，本著“寧缺毋濫”“以免縻費”⑤之旨，中央政府責成這些省份先設立水利委員會，其性質為“討論水利之機關”，⑥待條件成熟時再改設水利分局。水利會由水利總局在考慮地形、財力的基礎上咨商各巡按使辦理，這為日后推廣水利奠定基礎。工程實施中遇到問題則由水利委員會（簡稱“水利會”）負責人與地方縣知事會議商討，會議情形、工程開始及竣事均須由負責人與縣知事詳報巡按使，再由巡按使向全國水利局備案。1914年12月《各省水利委員會組織條例》公布，至12月22日，全國已有25個水利會。

組織水利會是設局程序及現實之過渡，實踐中出現以下四種情況。其一，河南等省先設水利會，后改設水利分局。1915年初由于河南省“水利方始萌芽”、⑦時艱款絀不能立即設分局，故附設水利會于省公署內，數年后豫省興修河渠五百多處，水利漸有起色，故廢會立局。當水利會即將裁撤時，該分局長還于1920年3月26日呈文大總統，提議獎給裁撤各員勛章，以酬勞勛而資激勵。新疆情況亦是如此。

與河南省不同的是，直隸水利籌辦早、基礎好。1915年1月水利分局官制尚未頒布，直隸只能將原有水利組織改組為水利會，待官制頒布后再改設水利分局。1914年直隸省公署曾委派技正黃國璋組織河道勘測處，購置儀器分班測勘，從永定、北運二河至箭桿河、青龍灣減河，1914年10月測量完畢并繪制成圖。11月起開始在大清、南運、子牙河段施測，至1915年秋測繪完畢，繼而繪制五河匯津之總圖，為治河提供依據。不僅如此，直隸省署內組織全省河務籌議處，遴選省內講求水利、經驗豐富的官紳及當下辦理河務的人員為議董，并請海河工程局外籍工程司為顧問，以便集思廣益。

其二，一省范圍內既設置水利分局，又組織水利會。福建水利分局率先成立，1915年4月福建巡按使許世英表示，既然水利會為“水利調查測繪之機關”，①故打算將水利會附設于水利分局內，仍由局長負責一切事物，組織常任委員。福建水利會的常任委員比額定人數多一人，均為義務職，沒有薪水。

其三，未設水利分局，附設水利會于省公署，這既遵從中央政府法令，又不過度增加支出。1915年2月中下旬，黑龍江巡按使朱慶蘭以黑龍江地廣人稀、財力艱難，且正致力于招徠墾戶極力開墾為由，表示“水利工程實難遽辦”，只能根據條例暫設水利會，附屬于巡按使公署，辦公經費由公署承擔，以備將來從事調查，并公布《黑龍江省水利委員會暫行辦法》。②

其四，否認組織水利會之必要。1915年1月26日留任察哈爾都統的何宗蓮認為，察哈爾一區地當寒帶，氣候嚴冷，土地高亢，水源稀少，實“無水利可言”，僅需開溝渠以利蓄泄、通溪壑以利灌溉而已。③1915年3月13日，云南省按察使稱會酌情設置若干名譽顧問，以便隨時集會討論辦法。可見，兩省不設水利委員會的理由大不相同，前者認定無“水利”可言，后者已有水利分局定奪相關事務，④若再設水利會易導致權責不一、經費短缺。

雖然各地水利會組織各異，但基本遵循了1914年頒布的《各省水利委員會組織條例》，均采用會員制（見表2）。水利會由常任會員和臨時會員組成，酌情雇員負責繕寫文件。常任會員由1名技正和1至3名技士組成，技正兼職主任員并有指揮督導全會之職權。技正、技士的任免等人事調動須由該省巡按使咨請全國水利局核準備案。臨時會員由工程所在地的各縣知事及熟悉水道、水利工程的1至3人參加（每個縣名額不超過3人），負協助之責，屬于名譽職。⑤

為推廣水利，水利會的技正、技士須隨時調查地方水利、征求水利規劃的意見。技正負責組織測量隊，測繪全省水道并編制圖說，為規劃工程做準備，須將施工計劃書附帶詳細圖說、工程費概算向巡按使匯報。遇到必要實施的工程亦向巡按使匯報核準，繼而由巡按咨請全國水利局備案。

（二）督辦之特設

除設水利總（分）局、水利會外，中央政府還任命河工督辦，督辦或組織工程事宜處，或組織工程局以專司水利。自清至民國出現諸多職能不一的督辦，其負責之事涉及政務、稅務、鹽政、商務等方方面面，河督均負責水利工程的實施，由中央政府任命。清代河道總督負責的各項興修計劃、經費預估均須上報工部、戶部審查，繼而可以興工。民國初期受特派令督辦、會辦江蘇運河工程局的張謇、韓國鈞須將各項開辦事宜呈內務部、財政部及全國水利局查核;河督地位都低于地方最高行政長官。清代河道總督一般有尚書侍郎及都御使的頭銜，但“有清一代，兩江總督的地位大多要高于河道總督”。⑥北洋政府時期河督地位亦是如此。

盡管如此，兩個時代河工督辦之間差異甚大。其一，清代中央水政格局定型為“部院——河道總督（巡撫兼管河務）”，河督實則相當于專事黃、運工程實施的部門，⑦此河政體制“是黃河特殊政治地位的體現”。①而北洋政府時期河督是“全國水利局—水利分局”的輔助內容，督辦屬于特任，不再以黃、運為核心，臨時任命，事畢裁撤。1913年導淮總局設于北京，1914年督辦廣東治河事宜處在廣州成立。1917年熊希齡受命督辦京畿水災善后并辦理河工，同年9月，孟憲彝被任命督辦永定河工事宜，身負對永定、北運河防局長及沿河各縣知事的指揮督導權。

北洋時各河工督辦處、督辦運河工程局大多有自籌經費之法，并不完全依賴中央政府撥款，這是各處河工督辦處（局）得以從事測量、制作報告書、計劃書的重要因素。以督辦江蘇運河工程局為例，國庫僅撥給其經常及修防等費（財政部按月撥發），治運專款則由工程局自籌，其來源主要是各縣畝捐、各稅所貨厘（該兩項均按月征收）、驗收煤渣經費、場鹽商會繳解歸江各壩經費及場運食商引捐五項（直到1926年冬季均是如此）。此外偶有變動，如1921年夏季無場運食商引捐，但有小輪航捐。①1924年冬，除五項經常收入外，該工程局尚有結收各行莊存款息金。②廣東治河事宜處經費亦多自籌。1915年北京廣東公會所撥大洋2萬元，廣東巡按史李國鈞飭令籌賑處在賑災余款項下撥發“毫銀十萬元”，香港八邑公所請廣東省官廳“撥回東紙二萬元，折合大洋九千一百元”，③合計約11萬元。雖然西江測事經費（預估約需16萬元港銀）短缺，譚學衡也只是向大總統表示“惟有極力節省，務使分毫亦不虛縻，所差款項設法籌措以應所需”，④并未主動請款。

除奉令成立的河工督辦處、督辦運河工程局等外，亦有省屬水利工程局，它們自籌經費、自行任命職員。1914年籌設江北運河工程局成立，隸屬于江蘇省政府，經費由“舊淮揚徐海各屬人民自動附加二分畝捐補助國省款之補給”。⑤此外，1924年成立的山東省建設廳運河工程局費用也是自籌。

張謇自言關注、著手導淮40多年，本希望依賴政府力量發展水利事業，但中央財政實在困窘，因無款接濟，淮域測量10年間停頓7次，這使“依賴政府之心逐漸消減”。⑥張謇在南通發展20年多年，水利、交通“未嘗依賴政府之維持”。⑦不容忽視的是，各地發展水平不一，沿海與內陸、南方和北方發展情況各異，江蘇、廣東類省份的經濟能力較強，他們所依賴的商業捐稅、公會贊助等經費來源，對于其他省份而言則獲取難度較大。

四、水政的“破”“立”

近代中國政治、社會的變動是全方位的，這在水政問題上也十分明顯。北洋政府時期水政的特點在于：其一，中央水利行政重在“破—立”，即打破了延續千年來中央水利行政以三省六部制為制度框架的慣性，不僅確立了分科辦事的組織原則，還使水利行政在縱向、橫向上得到發展;地方水利主要體現為“變動—沿襲”，即由一律交行政長官兼職、督導變為中央政府任命、兼職相結合，最大程度地吸納地方諳熟水務的人員及德高望重的士紳。其二，為國民政府水利事業的發展奠定基礎，主要體現在機構的設立及水利專家的持續性培養、發展。

具體而言，三省六部制行政框架中尚書下設工部，工部下設水部，水部下設都水清吏司，以“部”領“司”，分司設職。工部負責工程督導、工款核定、稽查等，“凡河道、海塘、江防、溝渠、水利、橋梁、道路、渡船等工程經費，以及河防官兵俸餉、皇差均在稽核估銷之列”，⑧這種建制、功能在隋唐至明清間均得到了較為穩定地承襲。都水官作為執行機構，其設立由來已久。明代都水監并入工部，繼而產生了河道總督制。清代將其繼承發展，常設河督負責黃、運事務，此外水利事宜多歸地方負責（亦有專派戶部侍郎、兵部尚書之例）。⑨以“全國水利局—水利分局”為主、輔之以水利委員會、河工督辦的組織方法與“部院—河道總督（巡撫兼管河務）”的組織（層次分級）設置截然不同，前者使水利行政更加普遍化、常態化，不在一味地關注黃、運，而是試圖將全國各水域納入統一考量、管理之中，全國水利局頒行河川測驗的儀器式樣、報告表式，規定各地測驗結果按月向內務、農商部及全國水利局備案，這也表示水利監測趨于常態化。

至于地方水政，前后既有沿襲又有變動。民國初期一些省份及地區仍沿襲、借鑒清代地方水利章程及組織方法，如西盟水利總局以清宣統年間墾務總局審定的簡章為藍本制定了《水利章程十條》，在內容、形式上均保留了傳統印記。①民國元年寧夏道署兼管水利機構，基層水利組織沿襲前代職能，僅人員名稱上有些許變化。②不僅如此，任何時候水利組織、機構都最大程度上調動地方行政力量及諳熟水利之人員。明代布政使掌水利之責，府之同知、通判負水利之責，不定職不定員。清代“以府州縣丞倅佐貳董其役，各給以管理水利職銜”，③在同知、通判的指導監督下“各掌汛河堤堰壩閘歲修、搶修以及挑浚淤淺、導引泉流，并江防、海防各工程”。④北洋政府時期水利委員會、工程局等也盡可能吸納地方官紳。變動之處在于北洋政府時期地方水利并非一味由地方行政長官兼職辦理，而是普設專司、分科辦事，甚至自籌。

與政治制度的顛覆性更易不同，基于具體事務治理的制度更易的傳承性和續接性特征十分明顯。就水政建制而言，國民政府水利制度建設和發展更多地以北洋時期的建制為基礎。如導淮委員會由國民政府設立，但早在1924年國務院就曾提議導淮事宜由全國水利局主辦，輔之以導淮委員會。國民政府所設之揚子江水道整理委員會由揚子江水道討論委員會改組而來，太湖流域水利委員會由督辦蘇浙太湖水利工程局改組而來，華北水利委員會由順直水利委員會改組而來，廣東治河委員會由督辦廣東治河事宜處改組而來。此外，北洋政府時期在水利機構中任職之李儀祉、王季緒、王華棠等水利專家迅速成長，均為近代中國水利事業做出了貢獻。

據實而言，北洋水政在近代水利史上具有開創意義，但亦蘊藏諸多問題。其一，全國水利局“職責空洞而無實權”。⑤一些河流被置于不聞不問之境地，京直域內除北運、永定等五大河外，無關者“河務局概不管理，即使此五河之支河亦毫不過問”。⑥與此形成對比的是，職權交錯產生的紛擾。1918年4月全國水利局制定測驗雨量條例，在中央政府審核前順直水利委員會已在直隸境內自行籌設雨量測站，“水利行政之前途至多紛擾”。⑦

其二，水利分局中存在貪腐瀆職、冗員現象。王占元督鄂時貪食局款，局員俸給及其他一切開支均由其一人領取，表冊登記的局員姓名及一切開支都是由王占元一人捏報，時人慨嘆“名為水利局，實則局內只有局長一人”。⑧夏仲膺掌湖北時盡管水利分局的調查員已不少于五六十人，他仍安插謀事人員且“每人月給三十元之薪金”。⑨

其三，因受時局、經費等影響水務時斷時續，一些水利機構脫離全國水利局督導。湖北水利分局肇建時雖分設3科，但只辦理一般水利行政事務，水利工程仍由省長公署之土木股辦理;1918年2月湖南因軍費所需推行減政，強行停辦水利分局;福建水利局經費不敷，設備極其簡陋，無法施展工作，技正林恩溥請裁撤，在財政廳的堅持下才得以存續。此外，1923年8月河南省政務會議決議將原河南水利分局改為河南水利局，10月河南水利局正式成立，局長由建設廳委任，不再經全國水利局、河南最高行政長官聯銜呈請大總統任命。

要而言之，北洋政府時期水政紛繁的歷史面相和時代內涵需要諸多角度的解讀，無論是基于制度、思想抑或是水利人物研究，“蛻變與傳承”都是其題中固有之意。

【作者簡介】焦雨楠，南開大學歷史學院博士研究生，主要研究方向為近現代水利史。

【責任編輯：王向陽】