可再生能源電力優先并網權之證成
——以應有權利為視角

王文熹

（太原師范學院 法律系，山西 晉中 030600）

我國《可再生能源法》及相關規范性文件確立了可再生能源電力相較于傳統能源電力的優先地位?？稍偕茉措娏炏炔⒕W不僅可以通過清潔替代在一定程度上緩解環境保護和氣候變化難題，還可以通過長期穩定的投資回報以激勵可再生能源產業的勃興。然而，理應優先發展的可再生能源在現實中往往遭遇“靠后站”的尷尬。日益嚴峻的“棄風棄光”現象使得可再生能源電力的優先地位華而不實。從微觀法律權利層面而言，權利作為法學最核心的范疇，是對利益最有利的保障手段。可再生能源電力優先并網權能否成為一項法律上的權利？應如何對其內涵和性質進行界定？對這些問題進行探究可以為打破可再生能源優先發電“靠后站”的窘境找到法律突破口。

一、可再生能源電力優先并網的規范依據

當前，全球面臨嚴峻的能源安全、氣候變化和環境保護問題，發展可再生能源產業無疑成為各國進行能源革命的關鍵抓手。能源革命的核心任務是電力革命。[1]作為能源市場中的一般等價物，電力正成為能源結構成功轉型的中心環節。由于電力商品具有瞬時性的特點，即電力系統運行具有發、輸、配、售、用連續不間斷實時平衡性。因此，可再生能源電力并網是實現可再生能源電力價值和完善可再生能源優先發電制度的關鍵。[2]以優先并網為核心的可再生能源優先發電制度是可再生能源法律體系中的重要一環。多數西方國家通過可再生能源發展目標的頂層設計和電網擴建等法律法規的協調，確立了可再生能電力并網的優先地位。[3]例如，德國早在《可再生能源法》（EEG－2012）中就首次明確了其可再生能源在電力供應中的份額于2050年要達到80%。美國在2009年《清潔能源與安全法》中規定，2012年開始可再生能源年發電量要占全年發電總量的6%，且以后每年逐漸遞增。加拿大安大略省在2009年《綠色能源法》中規定，輸配者必須對符合規定要求的可再生發電者提供優先并網。[2]

近年來，我國也先后通過一系列立法和政策構建了可再生能源優先發電制度。首先，通過一系列立法和政策上的安排確立了可再生能源電力全額保障性收購和可再生能源消納保障機制等，以促使可再生能源優先發電制度落地。其次，《可再生能源法》第4條通過原則性宣示將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，《可再生能源法》第14條規定了電網企業的全額保障性收購義務和相關政府部門的監管責任，第29條規定了電網企業違反全額保障性收購義務應承擔的賠償責任和行政責任，這實際上是以“行為模式”加“法律后果”的規范構造為可再生能源電力優先并網提供了法律保障。再次，伴隨著電力體制改革的推進，我國智能電網在電源側、電網側和用戶側都取得了理論和應用上的重大突破，與此同時，儲能技術也在輔助風電和光伏并網發電系統中不斷得到推廣和應用，[4]為實現可再生能源電力優先并網提供了充分的技術支持。

如表1所示，可再生能源電力優先并網作為可再生能源發電的核心環節己經有了大量法律和政策上的依據。以《可再生能源法》為基礎，我國已經初步形成了可再生能源電力全額保障性收購制度。而優先并網則是通過優先安排發電計劃、簽訂優先發電合同和優先調度等環節以實現可再生能源電力全額保障性收購的有效途徑。相較于政策的及時性、階段性和靈活性，法律的長期性、穩定性和成熟性更有利于權利的保障，因此，應當將可再生能源發電企業基于可再生能源電力優先并網而獲得的利益予以法律權利實質上的定型化。

表1 關于可再生能源電力優先并網的立法和政策

二、可再生能源電力優先并網權的法理基礎

本質上而言，權利和正當是息息相關的。權利和正義、正當在大部分西方語言中的表述是一致的，也就是說權利和正義、正當具有一體化的特性，權利在本質上與正當是相通的。[5]那么，什么是“正當”呢？張恒山認為，正當是一種態度，是社會對某種行為所表達的一種不反對或贊成的立場。[6]換言之，正當是一種建立在實踐理性基礎之上的社會性認識，代表著社會成員根據正義、公益等價值標準對某種行為或要求所做出的認可性判斷。

（一）可再生能源電力優先并網權—實質正義之體現

實質正義是以美國學者羅爾斯為代表的作為公平的社會正義觀的重要體現。羅爾斯認為，一種健全而持久的社會基本制度必須包含某種補償性安排。[7]實質正義關注社會領域內經濟主體之間具體的而非抽象的人格平等，主張實質的而非形式的機會平等，通過“差別原則”來對各種基于出身、稟賦等偶然因素而形成的各種社會利益沖突進行調節。[8]

近年來，隨著我國廠網分離、競價上網、市場開放等一系列電改革措施的推進，電網企業作為支撐市場交易的公共平臺仍在我國電力市場中占據壟斷地位。雖然發電企業的自然壟斷屬性消失了，但發電領域中逐漸形成了傳統能源發電企業和可再生能源發電企業兩種不同類型發電商之間的“不平等”競爭。傳統能源發電企業較早地擠占了發電市場，傳統能源電力具備成本上的優勢和供應上的穩定性，從而造就了其對于可再生能源電力的優勢地位。申言之，可再生能源發電的技術要求和經濟成本較高，與傳統能源電力相比不具任何競爭性。雖然可再生能源電力具有較大的正外部性，能夠產生良好的環境效益，但其最大的劣勢就是缺乏穩定性。因為電力的生產和消費一般是同時完成的，難以通過經濟的方式大規模地存儲，電能質量和電網安全必須依托系統頻率和電壓的穩定來保證。然而，諸如風能、太陽能、地熱能等這類可再生能源所產生的電力因受自然條件影響而存在不穩定性，一旦這種波動性較大的電源大量接入對電網會直接影響電網安全。

理論上，電網企業、傳統能源發電企業、可再生能源發電企業這三者都是平等的民事主體。其中，傳統能源發電企業與可再生能源發電企業都有權按照意思自治原則和自由競爭規則與電網企業簽訂購售電合同。但是，從現實締約機會而言，可再生能源發電企業與傳統能源發電企業之間還存在不公平的競爭條件。例如，可再生能源發電項目的標桿上網電價一般高于當地燃煤機組標桿上網電價。如果完全遵循競價上網的原則，必然會將可再生能源發電企業置于不利競爭地位。其次，從具體人格而言，可再生能源發電企業和電網企業之間存在明顯的強弱之分，電網企業易于憑借其壟斷優勢剝奪可再生能源發電企業的公平入網機會，導致滋養平等自愿原則生根的良好土壤條件欠缺。總之，當主體之間的競爭均衡被打破時，國家就不能再充當守夜人的角色，需要通過契約正義對契約自由進行修正，需要在經濟利益和發展機會方面對作為弱勢一方的可再生能源企業給予傾斜性配置。

“差別原則”作為公平的社會正義觀的精髓所在，是任何一個追求公平、合作、互惠的社會制度所追求的價值選擇。[8]因此，從法律上確立可再生能源電力優先并網權，賦予可再生能源電力企業在一定范圍內的優先締約權，實質就是通過一種行政公權力去貫徹“污染者付費”的原則。不僅創造了一個由政府啟動并后續推進的擬制市場，給發電市場創造一種相對公平的競爭環境，而且也大大保障和激勵了可再生能源產業的發展。由此可見，可再生能源電力優先并網權是實質正義在可再生能源領域的一種體現。

（二）可再生能源電力優先并網權—利益沖突之平衡

耶林認為，個人權利之保護并不是法律的唯一目的，法律的目的是在個人原則與社會原則之間形成一種平衡。[9]龐德將耶林看作一個“社會功利主義者”，他認為利益可以分為個人利益、公共利益和社會利益這三類，法律應盡可能的保護所有的社會利益，并維持這些利益之間的某種平衡或協調。[10]利益之間的平衡不僅體現為社會成員所認可的共同善，還表現為為解決利益沖突而由法律對其中某種優先利益的確認。[11]

電力系統有效穩定運行的關鍵要素包括電源、電網和負荷。首先，在電源方面，穩定、可保障的電力收購和及時的資金回籠是發電企業的利益之源。隨著科技的進步，可再生能源發電企業的學習效應和環境效益日漸明顯，其和傳統能源發電企業之間存在并網份額上的競爭。其次，在電網方面，作為公共服務的提供者，電網企業有義務為市場主體提供公平的輸配電服務和電網接入服務。但是具有高成本和間歇性特點的可再生能源電力給電網安全及電網系統的有效運行帶來了巨大挑戰，影響了電網企業的既定利益。再次，在負荷方面，在谷峰差的作用下，來自不同電源的不同規模的電力組合會給電網安全和電能質量帶來不利影響，而較高的電能質量、穩定的電價水平與廣大電力用戶的利益密切相關。其中，可再生能源電力的銷售電價包含為補貼可再生能源電力并網而向用戶征收的可再生能源電價附加。但電價補貼難以跟上可再生能源電力的發展速度，隨著電價附加補貼缺口日趨增大，如何在保障電力用戶用電成本的同時減輕補貼而導致的過重財政負擔呢？概言之，電力市場中不同利益主體之間的利益訴求存在明顯的沖突，這種沖突集中體現為環境利益與經濟利益、公共利益與個人利益之間的博弈。

因此，腹腔鏡手術實際操作過程仍有一定難度，基層醫院經常會選派優秀外科醫師進修學習。但是由于許多基層醫師一心追求手術操作，忽視基本技能訓練，操作過程中存有一些不良習慣（如進出器械缺乏距離感，過快過猛；經常術中操作器械“丟失”等），讓帶教教師無法放心。加之目前醫患矛盾加劇、醫患關系復雜，在傳統意義上“師傅帶徒弟”醫學培養模式中，“師傅”更加難以放手讓“徒弟”實踐，導致進修醫師總是抱怨實際動手操作機會過少，進修學習收獲不大。針對這一點，我們在臨床帶教過程中，使用腹腔鏡模擬訓練器進行微創外科手術基本操作規范培訓，并在后期實際手術中檢驗發現，經過培訓的進修醫師各項技術水平明顯提高。

波斯納認為，不同的法律在權利界定上會產生不同的交易成本及不同效率的資源配置。[12]社會、經濟、環境的協調有序發展離不開立法對各種資源的合理配置。低成本的傳統能源電力可以產生較大的經濟效益，高成本的可再生能源電力可以帶來較大的環境效益，看似不可調和的矛盾能夠通過可再生能源電力優先并網的實現逐漸趨于緩和。這是因為，可再生能源并網發電項目年發電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分，其中，保障性收購電量部分應當優先并網，而市場交易電量部分仍應參與市場競爭①《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》第5條。其一，可再生能源電力與傳統能源電力的消納在保障性收購制度中均可以得到一定保障。其二，競爭會在一定程度上激勵潔凈煤技術和可再生能源發電技術的提升，驅動傳統能源電力負外部性和可再生能源電力成本的雙雙降低，使傳統能源電力和可再生能源電力各自指向的經濟效益和環境效益不斷融合與平衡。此外，可再生能源電力優先并網權的實現還要求電網企業加強電網建設，擴大可再生能源電力配置范圍。電網企業作為為社會提供公共服務的自然壟斷性企業，應當將社會責任的承擔貫穿于經營的全過程，為發電商和電力用戶全力搭起一座安全、暢通和便捷的橋梁。清潔、優質、經濟以及持續穩定的電力供應可以滿足用戶日益增長的電力消費需求，為社會的良好運行安插了一臺可靠的穩定器，從而使經濟效益和環境效益在社會效益的實現中得到統一。

綜上所述，盡管可再生能源電力優先并網打破了電力市場中的“平等準入”準則，使得不同類型發電企業之間的競爭在政府所設置的擬制市場中進行，但其完全符合可持續發展原則這一全社會的終極目標。可再生能源電力優先并網是全社會對實現經濟、社會、環境可持續發展的內在需要，是決策主體在綜合衡量經濟效益、社會效益和環境效益的基礎上做出的價值判斷和選擇。對可再生能源電力優先并網賦予權利的外觀，明確電網企業及其他相對人的權利義務，保障可再生能源發電企業的利益訴求，使其在電力市場的交易活動中獲得公平的競爭機會，充分符合利益平衡法則。

三、可再生能源電力優先并網權的界定

如前所述，可再生能源電力優先并網權具備合法性和正當性，應當作為一項法律權利而存在。作為一項新型權利，可再生能源電力優先并網權也包含主體、客體和內容三要素。

第一，可再生能源電力優先并網權的主體包括權利主體和義務主體?？稍偕茉措娏炏炔⒕W權的權利主體是可再生能源發電企業，其有權在法定條件下優先出售既定電力電量并取得相應收益。當然，作為權利主體的可再生能源發電企業須符合《可再生能源法》第14條規定的限制條件，即依法取得行政許可或者報送備案并符合可再生能源開發利用規劃建設。可再生能源電力優先并網權的義務主體又可以分為直接義務主體和間接義務主體。其中，直接義務主體是電網企業（含電力調度機構）①本文中的電網企業涵蓋電力調度機構，因為目前而言，我國的電力調度機構隸屬于電網企業，參與制定調度計劃、實施發電調度也屬于電網企業的業務。，其應當加強電網建設，提高吸納可再生能源電力的能力，與符合法定條件的可再生能源發電企業簽訂優先發電合同。間接義務主體是政府及能源主管部門，其應合理確立可再生能源市場準入標準、合理劃分可再生能源保障性收購份額、依法履行監管職責。

第二，可再生能源電力優先并網權的客體是被納入全額保障性收購范圍內的可再生能源電力，具體包括風力、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能等非水可再生能源電力。要注意的是，雖然《可再生能源法》將風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源界定為可再生能源，但《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》將水力發電排除在全額保障性收購范圍之外。這是因為水電在發展規模和發電技術方面比其他類型的可再生能源電力更為成熟，將水電納入優先并網范疇容易擠占其他類型可再生能源電力的發展空間。

第三，可再生能源電力優先并網權的內容包括優先獲取發電份額、優先出售其電力電量和優先獲取調度三個方面。首先，可再生能源發電企業有權獲得優先發電份額，即政府所規定的保障性收購電量。其次，可再生能源發電企業有權與電網企業依法簽訂優先發電合同，優先出售其電力電量。再次，可再生能源發電企業在輸配電環節也享有一定的優先，電力調度機構有義務優先調度可再生能源電力。

綜上，可再生能源電力優先并網權是指符合法定條件的可再生能源發電企業，在保障性收購范圍內有權與電網企業優先簽訂和執行并網協議，從而使非水可再生能源電力獲得優先于傳統能源電力并網的資格。

四、可再生能源電力優先并網權的法律屬性

（一）公法屬性—基于新保護規范理論

行政權是可再生能源立法領域的邏輯起點。[13]這是因為，在必要性方面，電力首先是一種公共服務，其次才是一種商品。[14]特別是對于可再生能源電力這種缺乏市場競爭力的準公共產品而言，較優的供給路徑是在一個由政府啟動并后續推進的市場中發展。[13]如何在可再生能源發展的過程中厘清政府導向和市場機制之間的關系？這就對行政權的制度設計和衍生空間提出了較高的要求。

電網企業雖有義務與符合法定條件的可再生能源發電企業簽訂并網協議。但是，可再生能源電力優先并網權并不是并網協議所賦予的，而是可再生能源發電企業的一種行政法上的利益。有的學者認為優先并網是可再生能源發電企業所享有的行政法上的公權利，應當賦予經營主體行政法上的請求權。[1]也有學者認為，盡管應將可再生能源優先并網打造為行政法上的一項請求權，但當前的棄風棄光現象表明優先并網僅僅構成可再生能源發電企業行政法上的一種反射利益。[2]在行政法理論上，反射利益與公法權利這對對偶概念好似一枚硬幣的兩面，他們是行政法律關系的核心問題。[15]公法權利是指個體在行政法領域所享有的要求國家對其利益提供保護的意志力，即個體依法享有的行政法上的請求權。相反地，作為硬幣另一面而存在的反射利益，是指由于超出法律預設的范圍而無法通過意志表達要求國家為其利益提供法律救濟，即主體不具備行政法上的請求權。

不是所有的利益都能獲得法律的保護，經典的“保護規范理論”①保護規范理論認為，私人是否享有公權要依賴對實定法保護目的之解釋，主要由立法者的意志決定。認為，公法權利的判斷標準在于公法規范維護公益之余是否兼具保護個體利益的目的。[16]因為法條從社會目的中獲得其內容，立法意味著某些利益評價在現代國家通過法的意志被優先濃縮為法律命令。[17]分析《可再生能源法》的立法目的②參見《可再生能源法》第1條。，可以得知保障國家能源安全是促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構這三個要素的最終落腳點，而保護環境公益、推動經濟社會可持續發展則是可持續發展理念的體現。從語義解釋來看，該立法目的主要指向宏觀的公共利益保護。根據“保護規范理論”所提供的歷史解釋方法，此時應該去探明立法者的原意，若無法探明則應根據“一般看法”來判斷。[16]但缺乏判斷標準的“一般看法”會使依據該方法得出的“保護目的”缺乏充分依據，可再生能源發電企業的利益難以穩固落入公法權利的范疇。

那么微觀層面可再生能源發電企業的利益保護是否包含于“保護目的”之中呢？借助“新保護規范理論”③新保護規范理論認為，規范的保護目的并不能單純從規范制定者的意志推出，必須綜合考慮整個規范體系與整體制度環境。，可以判斷可再生能源發電企業所有享有的優先并網利益究竟屬于這枚“硬幣”的哪一面。因為“新保護規范理論”作為對經典“保護規范理論”的修正，在“保護目的”的確認方法上有其進步之處，使個體公法權利的范圍得到了合理擴展。“新保護規范理論”所提供的體系解釋方法可以使我們立足于《可再生能源法》所屬的能源法體系來探究“保護目的”。作為與可再生能源電力相關性最強的《電力法》④《電力法》第1條：“為了保障和促進電力事業的發展，維護電力投資者、經營者和使用者的合法權益，保障電力安全運行，制定本法?！?，其立法目的既涵蓋宏觀層面對電力事業和電力安全的促進和保障，又包含微觀層面對電力市場各主體利益的維護?？稍偕茉雌髽I的發展是保護國家能源安全和實現環境、經濟社會可持續發展這一宏觀目標的必要手段。因此，根據體系解釋可以得知，《可再生能源法》對電網企業全額保障性收購義務這一規定旨在維護公共利益的同時也對可再生能源發電企業提供間接保護。換言之，電網企業違反行政法課以的締約義務之行為不僅是對公共利益的損害也是對可再生能源發電企業個體利益的損害，故而，優先并網給可再生能源企業帶來的行政法上的利益應當落入公法權利而非反射利益范疇。

綜上所述，可再生能源電力優先并網權是可再生能源發電企業所享有的一項公法權利，該權利是可再生能源發電企業權益保護與行政行為合法性審查之間的介質，也是權利主體享受訴權的基礎。

（二）私法屬性—基于強制締約制度

根據《電力法》和《電網調度管理條例》的相關規定，電網企業應當與可再生能源發電企業根據平等互利、協商一致的原則簽訂優先發電合同和并網調度協議。以此來看，電網企業與可再生能源發電企業之間是電力市場中平等的民事主體，合同自由和意思自治原則理應得到適用。而根據《可再生能源法》的規定，電網企業應當優先收購保障性范圍內的可再生能源電力電量。兩個法律地位平等的私主體被要求強制締約，是否有違反合同自由原則之虞呢？可再生能源發電企業與電網企業之間的優先發電合同又是否符合強制締約的法律構造呢？

強制締約制度是現代民法上的一個制度創新，是契約正義對契約自由原則的修正。[18]該制度主要適用于一方事實上是或容易形成自然壟斷的電力、交通、供水等社會公共利益領域，體現了主體社會責任和主體自由之間張力的協調，如我國《電力法》、《民用航空法》、《郵政法》等多部立法中都有關于強制締約的條款。在強制締約制度中，締約義務人負有與要約人訂立契約的義務，對要約人的請求非有正當理由不得拒絕承諾。[19]《可再生能源法》第14條和第29條分別規定了電網企業全額保障性收購可再生能源電力的義務和違反義務的責任，這實際上是國家管制與私人自治的接軌，是對電網企業意思自治的一種限制，體現了能源主管部門對“發電方—輸電方”之間合同自由的管制。

強制締約雖然表現為對私人自治的一種限縮，對私法自治產生了一定的沖擊，但是并沒有動搖私法的基本原則，是私法社會化的一部分。[20]換言之，強制締約仍然屬于合同法的規制范疇，依然表現為民事主體之間的有償交易活動，主觀要件上要求至少須有締約一方的意思表示，而另一方則可以采取法律擬制的方式來確定。[21]在可再生能源優先發電合同中，可再生能源企業是要約方，電網企業非有“正當理由”①《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》第8條：“電力調度機構進行日計劃方式安排和實時調度，除因不可抗力或者有危及電網安全穩定的情形外，不得限制可再生能源發電出力。本辦法所稱危及電網安全穩定的情形，由電力監管機構組織認定?！辈坏镁芙^承諾，這是對電網企業自由選擇締約相對人的一種限制。另外，由于我國可再生能源電力的上網價格實行政府定價和政府指導（招標價格）價兩種形式，而保障性收購電量與可再生能源電力的上網電價、各地能源資源稟賦、發電項目投資成本、一定的資金收益率、長期貸款利率和項目的裝機容量等因素相關，這說明優先發電合同的內容也在一定程度上受到限制。

契約正義要以契約自由為前提，而契約自由又需要通過契約正義來修正。[22]在可再生能源優先發電合同中，電網企業選擇締約相對人的自由以及合同的內容都受到限制，這種限制是可再生能源電力優先并網的正當性對契約自由的糾偏，旨在通過對經濟利益與環境利益、公共利益與個人利益之間的平衡以實現實質正義。故而，為實現可再生能源優先并網而簽訂的優先發電合同是強制締約制度在可再生能源發電領域的適用，可再生能源優先并網權的私法屬性在一定程度上得到了體現，可再生能源企業依此享有締約請求權，若電網企業違反合同義務則可再生能源企業相應享有履約請求權。

五、結語

從應然角度而言，可再生能源電力優先并網權不僅符合實質正義和公共利益保障的要求，也是對可再生能源發電企業合法利益進行的有力法律保障?？稍偕茉措娏炏炔⒕W權包含優先獲取發電份額、優先出售電力電量和優先獲得調度的權利。進一步而言，其又表現為可再生能源發電企業所享有的行政法上的請求權和電網企業所負有的強制締約義務。明確這一點，也就不能否認政府在保障可再生能源電力優先并網權實現上的作用和責任。因此強化政府的職責和個體行政法上的訴權是督促電網企業履行消納義務的有利支撐。在能源革命和生態文明建設的要求下，將可再生能源電力優先并網權由應有權利轉化為法定權利和實有權利的需求愈來愈迫切。可再生能源電力優先并網權的實現還需相關理論研究的進一步擴展，為解決可再生能源電力消納問題提供法律上的進路。