海鹽縣金融服務鄉(xiāng)村振興研究

■鄭 雪

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大報告作出的重大決策部署。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出要“健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求”。海鹽縣于2017年獲評全國現(xiàn)代農(nóng)村金融制度試點，在金融支持鄉(xiāng)村振興方面進行了探索，并取得一定成效。

一、海鹽實施農(nóng)村金融服務的現(xiàn)狀及成效

近年來，海鹽縣圍繞金融創(chuàng)新、服務“三農(nóng)”進行了卓有成效的探索。2012年、2014年先后被列為全國農(nóng)村綜合改革示范試點縣。2014年被列為全國新型城鎮(zhèn)化試點、全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)、全國美麗鄉(xiāng)村建設標準化試點縣。2015年獲批全國承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點、全國政府購買公共服務機制體制創(chuàng)新試點縣，同年被列為浙江省唯一的基本公共服務均等化改革試點縣。2016年列入浙江省農(nóng)村綜合改革探索農(nóng)村公共服務有效供給新途徑、深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革探索實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權權能、扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展等三項試點。

在前期良好的工作基礎上，海鹽縣于2017年7月獲評全國現(xiàn)代農(nóng)村金融制度試點，至2019年12月結束。海鹽縣高度重視試點工作，第一時間研究和制訂《建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度試驗方案》，通過建立“確權、賦權、活權、護權”的“四權聯(lián)動”工作機制，努力打造縣域現(xiàn)代農(nóng)村金融服務體系樣本，成效日顯。目前，全縣105個行政村都實現(xiàn)了股份制改革，農(nóng)村產(chǎn)權交易中心累計交易1432宗、累計金額3.11億元，農(nóng)村金融產(chǎn)品累計放貸10.9億元，農(nóng)村金融對于鄉(xiāng)村振興的支持力度不斷加大。

（一）創(chuàng)新金融產(chǎn)品，激活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”

1.確權賦能奠基礎

在原二輪土地承包權100%登記到戶的基礎上，深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，目前已全部完成確權并通過驗收。2014年底，完成全縣村級股份經(jīng)濟合作制改革，進一步明確了農(nóng)民的集體收益分配權。探索宅基地“三權分置”改革，累計發(fā)放農(nóng)房產(chǎn)權證3.8萬戶，占可發(fā)證總量的55%。積極創(chuàng)新金融服務，在全省率先推出針對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權的抵押貸款產(chǎn)品“農(nóng)鉆通”，針對農(nóng)房產(chǎn)權和村集體收益分配權的“農(nóng)宅通”“農(nóng)股通”，實現(xiàn)農(nóng)村“三權”金融產(chǎn)品全覆蓋，促進農(nóng)民的資源變資本、村民變股民。

2.完善標準促規(guī)范

在全省率先建立縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級農(nóng)村土地流轉和產(chǎn)權交易服務平臺，規(guī)范產(chǎn)權交易行為，優(yōu)化產(chǎn)權交易服務。截至目前，農(nóng)村產(chǎn)權交易累計成交1532宗，交易金額3.21億元。籌建全縣農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺三級聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，促進農(nóng)村產(chǎn)權交易的公開化、信息化、便捷化。在全國率先推出《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款管理規(guī)范》地方標準，對貸款的用途、期限、利率進行規(guī)范，為銀行辦理業(yè)務提供規(guī)范的操作樣本。

3.創(chuàng)新機制穩(wěn)供求

創(chuàng)新流轉土地抵押價值評估方式，將地上、地下附著物的投入及預期收入作為評估價值之一，提高農(nóng)戶貸款積極性。在土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點中，建立確權、賦權、活權、護權的“四權聯(lián)動”工作機制，形成“確權先行、權能共享、標準引領、風險分擔”的農(nóng)村流轉土地經(jīng)營權抵押貸款“海鹽模式”，在全省中期試點評估中名列第一，受到省領導充分肯定。截至目前，全縣涉農(nóng)類貸款累計發(fā)放11.5億元。

（二）精準金融服務，激發(fā)“三農(nóng)”發(fā)展動能

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融服務

開展“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+社員”的“三位一體”信貸支農(nóng)模式，農(nóng)戶憑借與核心企業(yè)簽訂的訂單可快速獲得授信，促進“資源、資產(chǎn)、資本”在融資中的作用。如浙江萬好食品、萬好蔬菜合作社為核心的蔬菜深加工產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈金融服務下，由小到大、由弱變強，走出一條新型產(chǎn)業(yè)化道路。目前，全縣已有5條農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈成為“鏈條式”金融服務對象，貸款金額8551萬元。

2.農(nóng)村惠農(nóng)金融服務

加強對資產(chǎn)經(jīng)營型、休閑旅游型、配套服務型等集體經(jīng)濟的重點融資支持，發(fā)放村級集體經(jīng)濟建設專項貸款，目前已支持項目23個、發(fā)放貸款金額9212萬元。加大政金合作力度，創(chuàng)新推出“財農(nóng)通”貸款產(chǎn)品，支持財政補助范圍內(nèi)的農(nóng)村綜合改革項目，有效促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展。

3.農(nóng)民創(chuàng)業(yè)金融服務

加大銀農(nóng)合作力度，在全縣范圍開展家庭農(nóng)場信用評定工作，通過四輪評定，集中授信1.30億元。全縣累計支持家庭農(nóng)場269戶，支持貸款金額2.83億元。縣農(nóng)商銀行在全省首創(chuàng)“農(nóng)貸整村批發(fā)”模式（即“陽光貸”農(nóng)戶貸款集中授信），全縣農(nóng)戶貸款由等客上門“零售式”向進村送貸的“批發(fā)式”轉變。農(nóng)商銀行在建立了7.16萬農(nóng)戶家庭經(jīng)濟信用檔案的基礎上，實現(xiàn)精準化的金融服務。目前，“陽光貸”累計發(fā)放貸款12.8億余元。

（三）注重風險管理，健全農(nóng)村金融供給市場

1.貸前風險防范機制

出臺《關于建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉機制的意見》，在全市首創(chuàng)土地流轉準入審核機制，明確對流入主體的經(jīng)營能力進行審查。健全金融機構對流轉土地的貸前審核，依托“一戶一檔”的經(jīng)濟信用檔案，加強貸前風險綜合評估。實行縣、鎮(zhèn)（街道）兩級土地流轉風險保障金制度，通過四年多運作，已建立近5000萬的風險保證金。

2.貸中風險管理機制

在全國率先制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理規(guī)范》等五項“三權分置”標準，增強土地流轉的風險管控能力。建立金融機構對抵押土地經(jīng)營情況監(jiān)測機制，依托銀行延伸至鎮(zhèn)村的網(wǎng)點和服務經(jīng)理，及時了解借款人相關信息，最大限度降低抵押貸款風險。

3.貸后風險補償機制

完善政府財政對農(nóng)村金融的風險分擔及補償機制，建立初始金3000萬元的農(nóng)村“三權”基金，當農(nóng)村承包土地經(jīng)營權等抵押貸款出現(xiàn)不良時，基金與銀行按3∶7的比例分擔損失。2018年11月，在全省首推土地履行保證保險（保險費率為2.5%，財政補助40%），通過引入第三方社會保險機構，為穩(wěn)定農(nóng)村金融風險、保障流轉各方經(jīng)濟利益，提供了有益經(jīng)驗。

二、海鹽縣金融支持鄉(xiāng)村振興的主要不足

（一）農(nóng)村金融體系供需還不平衡

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難，特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難。據(jù)調(diào)研，一半以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有獲取過信貸服務，貸款利息普遍在10%以上，“貸款難、貸款貴”問題仍比較突出。

2.基礎設施建設方面

盡管各地的融資需求和意愿都非常強烈，但受農(nóng)村基礎設施建設承貸主體缺乏有效抵押擔保物、項目風險性高、缺少現(xiàn)金流等因素制約，金融供給仍難以實現(xiàn)有效匹配。據(jù)調(diào)研，2018年上半年，海鹽縣向農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設等公共產(chǎn)品領域貸款余額為61.01億元。融資需求非常旺盛，但苦于融資渠道不暢，很多融資項目暫未落地，金融有效供給相當不足。

3.金融產(chǎn)品方面

農(nóng)村金融產(chǎn)品體系還不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要，如缺乏針對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型主體的信貸產(chǎn)品，導致新型主體較難從正規(guī)金融機構融資。以海鹽縣為例，農(nóng)村金融服務產(chǎn)品基本局限于政策性農(nóng)業(yè)保險和融資貸款方面，政策性保險目前有16種，但還遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，大多數(shù)特色農(nóng)業(yè)還沒有保險種類；融資貸款產(chǎn)品基本是圍繞“三權”抵押貸款開展，缺少其他創(chuàng)新產(chǎn)品。

同時，由于基層網(wǎng)點少、支農(nóng)成本高、擔心法律風險等原因，大部分商業(yè)銀行缺乏開展和開發(fā)農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品的積極性，以我縣開展“三權”抵押貸款的金融機構為例，農(nóng)商行占貸款總額的84.85%，其余各大銀行合計總額還不到15%。

（二）農(nóng)村金融供給結構尚不合理

1.金融機構的積極性不高

受追求經(jīng)濟效益和規(guī)避風險等因素影響，資源要素尤其是金融保險支持“下鄉(xiāng)”仍然供給不足。尤其是一些金融機構仍處在“嫌貧愛富”的狀態(tài)中，相對更熱衷支持國有企業(yè)、上市公司、大型優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)等規(guī)模主體，而農(nóng)戶、農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體最需要金融扶持的小微主體卻較難得到貸款，影響了金融支持鄉(xiāng)村振興的實效。這使得一些中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不得不將融資方式延伸到銀行之外，如民間借貸，反過來又增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金壓力。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次不高

目前，從全縣范圍看，一、二、三產(chǎn)的融合還不夠充分。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在人才、技術等關鍵要素方面的瓶頸制約明顯，導致農(nóng)產(chǎn)品加工深度不足、產(chǎn)品質(zhì)量和檔次不高、產(chǎn)品品牌競爭力不強、帶動能力不強。如全縣共有54家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，但是達到省級的只有4家。

（三）村級金融市場運作不夠活躍

1.村集體經(jīng)濟組織的實力還不夠強

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，以行政村為基礎組建的村集體經(jīng)濟組織不斷發(fā)展壯大，成為帶動農(nóng)民增收致富、村莊環(huán)境治理的重要力量。以海鹽為例，“五水共治”、美麗鄉(xiāng)村、環(huán)境整治、文化禮堂等項目，都是依托村集體經(jīng)濟出資組織運作。海鹽已全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權、農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革，全縣105個村社的30.18萬農(nóng)民當上了股東，建立了“確權到人（戶）、權跟人（戶）走”的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度體系。

但是，目前海鹽村集體經(jīng)濟組織的實力還不夠強，經(jīng)營收入和現(xiàn)金流不多，給農(nóng)民股東帶來的收益不大，如2018年，全縣村級集體經(jīng)濟收入超過500萬元的村（社區(qū)）有2個，僅占1.9%；而少于200萬元的村（社區(qū)）卻有65個，占61.9%。足見，海鹽村集體經(jīng)濟組織的實力有待加強。

2.村集體項目缺少差異化支持政策

村集體項目在招商引資、稅收等方面，缺乏差異化支持政策。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施由于其公共產(chǎn)品屬性，在當前嚴格規(guī)范地方政府債務的政策背景下，一定程度上制約了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，基礎設施建設的信貸模式亟需創(chuàng)新和突破。如海鹽目前針對村級集體經(jīng)濟的金融產(chǎn)品僅有農(nóng)商行“強村惠農(nóng)”，貸款金額2743.5萬元，金融支持力度可謂微乎其微。

（四）農(nóng)村信用體系建設有待完善

1.從信息采集看，農(nóng)戶征信體系還不完善

雖然人行征信系統(tǒng)能記錄每位公民的信貸行為，但由于農(nóng)戶金融活動較少，信用記錄較少。同時，由于缺少專業(yè)性的第三方評估機構，金融機構缺少可靠渠道獲取農(nóng)戶的信用信息，只能靠貸前調(diào)查。如海鹽目前僅有農(nóng)商行開展了較為全面的貸前調(diào)查，建立了農(nóng)戶信用檔案，但在專業(yè)性、完整性、全面性等方面仍存在較多不足，且該信用檔案僅供農(nóng)商行使用，未實現(xiàn)信息共享。

2.從信息效用看，失信懲戒體系還不完善

金融機構對農(nóng)村逃廢債務人缺乏有力的制約制裁手段，一般采取暫停貸款、記錄不良信用行為、訴訟等措施，整體懲戒效果欠缺。有時，即使金融機構能夠勝訴，實際中很難執(zhí)行。如去年農(nóng)商行在處理得勝村一起逃債中，戶主通過“農(nóng)宅通”在農(nóng)商行獲取30萬元貸款，后因無法償還外逃，銀行在對抵押物進行處理時發(fā)現(xiàn)，除戶主外還有其家庭成員6人居住在內(nèi)，且其家人對戶主的貸款并不知情，如強制執(zhí)行將遇到社會問題。從社會影響考慮，農(nóng)商行只能靜觀其變，至今未果。

三、推動縣域金融支持鄉(xiāng)村振興的對策

（一）進一步健全適應鄉(xiāng)村振興要求的農(nóng)村金融體制機制

1.建立健全財政投入保障體制機制

進一步發(fā)揮好財政資金的引導和撬動作用，加強銀政企深度合作，完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系和再擔保體系，探索設立風險補償基金，實行“政府增信+銀政共管”模式，通過擔保費率補助、貼息、以獎代補等方式，撬動金融資源更多地投向鄉(xiāng)村振興。

2.建立健全社會資本參與體制機制

鼓勵發(fā)展“公司+農(nóng)戶”“公司+家庭農(nóng)場”模式，通過產(chǎn)業(yè)鏈的合理分工，帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老和農(nóng)村“三產(chǎn)融合”發(fā)展項目，形成長期和穩(wěn)定的收益分享機制。縱向拉伸產(chǎn)業(yè)鏈，重點支持建設一批產(chǎn)加銷各環(huán)節(jié)融合度高、綜合競爭力強、帶動作用明顯的示范性農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，加快牛羊屠宰場項目建設，促進稻米加工、葡萄果飲等農(nóng)業(yè)項目落地，推動水果、蔬菜、豬肉加工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)精品化，補足糧食鏈、拓展果蔬鏈、延長牛羊鏈；橫向拓展農(nóng)業(yè)功能，以市場需求為導向，促使農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、休閑養(yǎng)生、文化教育等產(chǎn)業(yè)深度融合，培育分享農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。

3.建立健全金融服務農(nóng)村體制機制

加快制定金融機構服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策意見和考核評估辦法，在現(xiàn)有“農(nóng)鉆通”“農(nóng)股通”“農(nóng)宅通”“農(nóng)財通”“農(nóng)鏈通”等產(chǎn)品的基礎上，進一步創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務，鼓勵金融機構開展農(nóng)村“三權”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施等抵（質(zhì)）押貸款。相關部門加強對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)范化管理，指導其提高經(jīng)營管理能力和財務核算水平，增強經(jīng)營信息的透明度。

（二）進一步構建適應鄉(xiāng)村振興要求的農(nóng)村金融服務體系

1.厘清各類金融機構的職能定位

政策性金融，作為一種結構性的資源配置手段，應進一步聚焦“三農(nóng)”基礎性、戰(zhàn)略性領域，發(fā)揮好政策性金融的先導引領和示范帶動作用。商業(yè)銀行，應明確支農(nóng)責任，完善專業(yè)化的“三農(nóng)”金融服務供給機制，重點在支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上發(fā)力，特別是加大對地方主導產(chǎn)業(yè)及大中型龍頭企業(yè)的支持。農(nóng)商行等合作性金融機構，應發(fā)揮機構網(wǎng)點優(yōu)勢，下沉服務重心，把支持“三農(nóng)”作為主戰(zhàn)場，持續(xù)加大對農(nóng)村中小企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的支持力度。

2.推進農(nóng)村金融產(chǎn)品及模式創(chuàng)新

農(nóng)村金融產(chǎn)品上，根據(jù)承貸主體、資金用途、資金規(guī)模的不同特點，有針對性地研發(fā)適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際的信貸產(chǎn)品。建立多元保險體系，開發(fā)設計以貸款保證保險為風險緩釋手段的小額貸款產(chǎn)品，探索開展訂單融資和應收賬款融資，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設備、設施抵押貸款等業(yè)務。農(nóng)村金融模式上，探索財政涉農(nóng)資金整合貸款以及產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，拓展抵押擔保物范圍，如可以將存單、保單、期貨、農(nóng)用具等作為抵（質(zhì)）押物。

3.合力優(yōu)化金融支農(nóng)的外部環(huán)境

健全財稅和貨幣支持政策，落實涉農(nóng)貸款增量獎勵政策，加大獎勵力度。應延長小額貸款利息免稅政策，提高免征小額貸款稅的起征點，提高涉農(nóng)貸款損失準備金稅前計提比例，降低稅收負擔。加強差異化監(jiān)管，鼓勵金融機構適度放寬涉農(nóng)不良貸款容忍度，監(jiān)管部門靈活掌握監(jiān)管尺度，引導金融機構區(qū)別對待暫時面臨困難的各類農(nóng)業(yè)主體。完善風險分擔和補償機制，以建立政策性擔保機構和設立風險補償基金為抓手，把項目資金和金融資金有機結合起來，提高風險分擔和補償能力，形成多方合作、銀企共贏的格局。

（三）進一步培育適應鄉(xiāng)村振興要求的村集體經(jīng)濟組織

1.發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟組織

加快農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確權登記，抓好村集體經(jīng)濟組織股份制改造落地，使更多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正成為市場化的經(jīng)營主體，最大限度地開發(fā)利用農(nóng)村集體資產(chǎn)資源，為金融服務對接提供切入點。進一步規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理，探索對村級賬戶開展公開招投標，引導更多金融機構加大對村級市場的有效金融供給，為農(nóng)村集體資金的保值增值提供更加多元的金融服務。

2.探索以合作社為單位成立村級企業(yè)

通過企業(yè)化的運作模式，聘請職業(yè)經(jīng)理人對村級集體資產(chǎn)進行運作，打破現(xiàn)在村級集體經(jīng)濟政府行為主導的模式，進一步拓寬村級經(jīng)濟的融資渠道和融資范圍。

3.研究制訂差異化的扶持政策

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性，建議實行有別于工商企業(yè)的稅收政策，并給予一定的財政貼息、獎勵、補助等專項扶持資金，加快集體經(jīng)濟發(fā)展，惠及更多農(nóng)民群眾。

（四）進一步完善適應鄉(xiāng)村振興要求的農(nóng)村信用體系建設

1.組建農(nóng)村資產(chǎn)評估機構

引入獨立的第三方評估機構，鼓勵和支持以市場化方式成立農(nóng)村資產(chǎn)評估機構，適當降低民營評估機構的行業(yè)準入門檻和條件，讓更多中介機構進入農(nóng)村資產(chǎn)評估市場，滿足農(nóng)村資產(chǎn)日益增多的評估需求。

2.完善信息采集共享系統(tǒng)

要建立農(nóng)村資產(chǎn)信息庫，對農(nóng)村資產(chǎn)評級定等，制定基準價格，并做好信息登記，反映價格變動態(tài)勢。應建立符合當?shù)貙嶋H的農(nóng)村資產(chǎn)價格評估方法和最低保護價制度，引導金融機構制定農(nóng)村資產(chǎn)抵押具體標準，縮小農(nóng)村資產(chǎn)抵押物評估值與貸款額度之間的差距。同時，建議由人民銀行牽頭、各金融機構合力，共同建設一個完整的信息共享系統(tǒng)，對采集到的信息，以及平時農(nóng)業(yè)主體參與金融活動的情況進行匯總登記，實時更新變動，參與的金融機構實現(xiàn)信息共享。

3.推進農(nóng)村信用體系建設

重點加強對失信行為人的司法、行政懲戒力度。建議將村民守信情況，列入文明村等各類評定的條件之中。村民違約后，村級組織有義務配合司法部門落實強制執(zhí)行。并通過限制宅基地、村級股份分紅、財政補貼享受等集體經(jīng)濟組織的行政措施，加大失信人員的違法成本，依法保護金融債權，樹立良好的農(nóng)村信用風氣。□