自治與法治之間：大學(xué)校園安全管理規(guī)定的公法規(guī)制

韓榕

摘 要：傳統(tǒng)上，公法視野下的大學(xué)自治可以區(qū)分為學(xué)術(shù)自治、管理自治、人事自治與財務(wù)自治等基本類型。與此相應(yīng)，大學(xué)自治規(guī)章則包括學(xué)術(shù)性自治規(guī)章與行政性自治規(guī)章兩類。作為大學(xué)管理自治的重要構(gòu)成部分，校園安全管理涉及校園秩序的維系與保障，關(guān)乎師生權(quán)益的法律保障。

關(guān)鍵詞：安全管理;公法基本原則;大學(xué)規(guī)章自治

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.062

1 問題的提出

大學(xué)已經(jīng)由封閉走向開放，大學(xué)與社會越來越緊密，隨之而來，大學(xué)面臨較多的校園安全管理的安全問題。校園安全管理是一個全方位的體系，校園安全管理制度對當(dāng)下校園安全事件糾紛的化解、權(quán)利的保障顯得“心有余而力不足”。

2 校園安全管理規(guī)定的法律性質(zhì)、范圍與效力位階

2.1 校園安全管理規(guī)定的法律性質(zhì)

我國目前對校規(guī)的法律性質(zhì)沒有明確的規(guī)定。校園安全管理規(guī)定也是校規(guī)的一個組成部分，在分析整體校規(guī)的性質(zhì)，是分析校園安全校規(guī)安全的校規(guī)的前提。

在界定校園安全管理規(guī)章制度的性質(zhì)之前，需先明確大學(xué)在公法上的法律地位。目前公立高等學(xué)校具有雙重的法律地位。一方面是作為行政法上行政主體中行政法律、法規(guī)授權(quán)組織，根據(jù)田永訴北京科技大學(xué)案件，法院從司法角度在判決中將高校界定為法律法規(guī)授權(quán)的組織。另一方面，在《教育法》《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部第41號令）等法律法規(guī)規(guī)章中都授予學(xué)校自主行政管理的權(quán)力。高校作為自治性行政主體的，在漫長的大學(xué)發(fā)展的歷程中，形成了與大學(xué)學(xué)術(shù)研究、相關(guān)學(xué)校事務(wù)管理的辦學(xué)自主權(quán)。

根據(jù)公立高校的法律地位，學(xué)校安全管理規(guī)定的制定權(quán)來源于之一是國家上位法的規(guī)定，即國家通過法律、法規(guī)與規(guī)章對高校具有的管理權(quán)力進(jìn)行授權(quán)。例如清華大學(xué)消防管理規(guī)定通過2009年至2010年底25次校務(wù)會通過，但是清華大學(xué)的消防安全規(guī)定依據(jù)《中華人民共和國消防法》《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》（2001年公安部令第61號）《高等學(xué)校消防安全管理規(guī)定》（2009年教育部、公安部令第28號）制定本規(guī)定。

另一方面，高校校規(guī)的自治權(quán)來源于高校在長期的發(fā)展過程中學(xué)校作為一個自治性團(tuán)體而享有的權(quán)利。這種權(quán)力從根本上源于高等教育與科研活動本身的性質(zhì)，而不是國家的授權(quán)。從權(quán)力層面來說，大學(xué)自治權(quán)可以分為三個層面：（1）自治立法權(quán);（2）自治行政行政權(quán);（3）自治裁決權(quán)。從學(xué)校規(guī)定的性質(zhì)而言，分為學(xué)術(shù)性事務(wù)與行政管理性事務(wù)。校規(guī)從本質(zhì)上來講是高校內(nèi)部規(guī)定，適用于高校內(nèi)部成員。在中國臺灣地區(qū)因為學(xué)生下載MP3檔案，警察突襲校園扣押了電腦。這個案例就是高校自主權(quán)與國家和地區(qū)警察權(quán)沖突。這種權(quán)力，在日本和我國臺灣地區(qū)被稱為“家宅權(quán)”。

基于以上分析，高校安全管理規(guī)定的規(guī)定屬于大學(xué)自治性規(guī)定中的行政性規(guī)定。然而，高校特殊的法律地位即雙重性質(zhì)，高校不僅是一個以學(xué)術(shù)為核心的自治性團(tuán)體的性質(zhì)，具有一定的管理校園維護(hù)秩序的權(quán)力。高校關(guān)于安全秩序管理的規(guī)定一方面要遵循國家法律法規(guī)。其次，也需要予以高校留足一定自治的空間。

2.2 校園安全管理規(guī)定的范圍與效力位階

校園安全管理規(guī)定是個宏觀系統(tǒng)的體系涉及學(xué)校的安全管理的多方面。根據(jù)已有的研究成果，校園安全管理規(guī)定大致分為四個方面：一是學(xué)校行政管理方面的安全制度;二是學(xué)校教育方面的安全管理制度;三是學(xué)校學(xué)生日常安全管理制度;四是學(xué)校后勤安全管理制度。具體到學(xué)校安全具體的管理層面，以東南大學(xué)安全管理規(guī)定為例分為綜合治理、消防治安管理、交通管理、網(wǎng)絡(luò)管理等。

根據(jù)目前《立法法》規(guī)定，我國法律位階效力依次為憲法、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章，并且下位法不得違反上位法，保持法律的縱向的一致性。在既有的司法裁判中，法院將高校校規(guī)視為法律效力低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件。例如，在“甘露不服暨南大學(xué)開除學(xué)籍決定案”中，最高人民法院在其裁判理由中明確指出：“學(xué)生對高等學(xué)校作出的開除學(xué)籍等嚴(yán)重影響其受教育權(quán)利的決定可以提起訴訟。人民法院審理此類案件時，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，參照相關(guān)規(guī)章，并可參考涉案高等學(xué)校正式公布的不違反上位法規(guī)定精神的校紀(jì)校規(guī)。”顯然，在最高人民法院的裁判思路中，當(dāng)高校校規(guī)不違反上位法且正式公布，法院即可在司法裁判中“參考”適用。換言之，高校校規(guī)的法律效力低于包括規(guī)章在內(nèi)的上位法。據(jù)此，高校校規(guī)不得違反國家法律法規(guī)規(guī)章。同時，鑒于高校章程作為校內(nèi)“最高法”的地位，高校校規(guī)也不得違反學(xué)校制定的章程。

3 自治與法治之間：校園安全管理規(guī)定如何通過法律之門

校園安全管理規(guī)定屬于學(xué)校自治范圍中的行政性事務(wù)，應(yīng)當(dāng)與學(xué)術(shù)性事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分，高校安全管理規(guī)定是高校履行其自治權(quán)的表現(xiàn)方面，但這并不說明高校安全管理校規(guī)完全有學(xué)校自行規(guī)定，在法治真空中運行。校園安全管理規(guī)定的制定實施必須在法治的框架內(nèi)運行，校園管理規(guī)定的制定實施必須符合法律合法性與合理性原則，遵守行政法基本原則。

3.1 法律保留原則的適用

合法性原則是現(xiàn)代行政法的首要原則，主要指一切行政權(quán)力都具有法律依據(jù)，具體包括職權(quán)法定、法律保留、法律優(yōu)先等內(nèi)容。

根據(jù)法律保留原則的原本設(shè)立之初，在于限制沒有界限的大學(xué)自治權(quán)，具體到高校的校規(guī)中來，校園安全管理規(guī)定不屬于學(xué)術(shù)性事務(wù)，而是屬于行政性事務(wù)，關(guān)系到校園學(xué)生、教師的人身、財產(chǎn)等方面安全，學(xué)校具有“維護(hù)秩序的管理權(quán)”。對于學(xué)術(shù)性事務(wù)，不管是立法機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)都保持相應(yīng)的謙抑性，在于艷茹訴北京大學(xué)學(xué)位撤銷一案中，法院作出了北京大學(xué)敗訴的判決，對于于艷茹請求法院恢復(fù)其學(xué)位請求駁回。

然而，校園安全管理規(guī)定是學(xué)校行使管理秩序權(quán)，法律保留原則理應(yīng)介入，學(xué)校安全管理規(guī)定一方面國家立法必須給予大學(xué)自治空間。例如《清華大學(xué)違紀(jì)處罰條例》中第三章侵犯人身權(quán)、第四章侵犯財產(chǎn)權(quán)。我國《行政處處罰法》規(guī)定，除了法規(guī)、法規(guī)和行政規(guī)章以外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)置行政處罰。大學(xué)秩序管理性的規(guī)定面臨著尷尬的局面，對于師生合法權(quán)益缺乏保護(hù)。又如，開除學(xué)籍的情形已經(jīng)由《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部第41號令）第52條明定。高校制定的安全管理校規(guī)，涉及開除學(xué)籍的，應(yīng)認(rèn)真對照教育部41號令第52條，以避免違法疑義的產(chǎn)生。

當(dāng)前，我國高校校規(guī)中安全管理類校規(guī)并未受到應(yīng)有的關(guān)注與重視，此類校規(guī)的合法性問題堪憂。未來，應(yīng)基于法律保留原則，對高校校規(guī)的合法性予以全面充分的審查。

3.2 正當(dāng)程序原則的適用

高校安全管理規(guī)定的制定實施需在正當(dāng)程序之下運作，行政正當(dāng)原則又稱為正當(dāng)程序原則是行政法基本原則之一。正當(dāng)程序原則最早追溯于英國的“自然正義”，高校在秩序維護(hù)、安全管理方面的規(guī)定，不能忽略程序的價值。任何的行政行為的實施都需要遵循一定的方式。當(dāng)法律要求某種行為必須符合一定的程序時，程序就是對實體活動的約束，程序與實體同等重要，程序的不當(dāng)必然導(dǎo)致實體結(jié)果的不公正，程序的違法同樣會導(dǎo)致行為的最終違法。

落實正當(dāng)程序原則須履行告知制度、說明理由制度、申辯制度、聽證制度等。告知制度是指行政主體在實施一定行政行為時，按照一定的方式向相對人通知、說明行政行為的一種程序性的制度。行政主體在做出影響相對人的權(quán)利之前、之中、之后，有義務(wù)通過書面或是口頭的形式通知相對人，行政主體未履行告知義務(wù)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政公開是指高等學(xué)校根據(jù)信息公開相關(guān)的法律法規(guī)，按照規(guī)定的程序，向社會公眾及時、真實、客觀的公開學(xué)校辦學(xué)過程中產(chǎn)生的各項信息。

高校安保人員若是在執(zhí)行安全秩序維護(hù)時，站在中立角度，能夠事前告知相關(guān)人員必要的學(xué)校規(guī)定，相關(guān)人員有權(quán)向?qū)W校申請聽證從程序的啟動，避免高校內(nèi)部人員之間的糾紛。當(dāng)校園安全管理規(guī)定對學(xué)生權(quán)益構(gòu)成重大影響時，有必要建立相應(yīng)的聽證制度，以充分保障學(xué)生的程序權(quán)利。同時，借由這一程序裝置，亦可以對校園安全管理權(quán)的運行予以規(guī)限和制約，避免其恣意妄為。

3.3 比例原則

比例原則，要求行政主體在實施行政行為在權(quán)衡實現(xiàn)公共利益時不能對相對人的個人利益進(jìn)行過度的侵害。比例原則作為憲政與法治國建設(shè)的基本原則，其在高校安全管理校規(guī)制定中的適用，能夠增進(jìn)校規(guī)的理性與審慎，避免懲戒失當(dāng)或過度。

在高校安全管理規(guī)定的制定中，高校在制定實施安全管理規(guī)定時不利于學(xué)生、教師的利益時，采取的懲罰措施與懲罰手段是相適應(yīng)的，《清華大學(xué)違紀(jì)處罰條例》第十二條做出相關(guān)規(guī)定。條例中懲罰金額與身份的處理雖然作出金額的區(qū)別處理與對待，但是其中的金額的設(shè)置與處分是否處分過于嚴(yán)格。

4 對策與建議

校園安全管理規(guī)定如何在法治的框架下運行，在宏觀層面要遵守行政法上的基本原則，再具體的制度安排上，要建立起事前、事中、事后的整套法治框架制度。

4.1 事前建立校園安全管理規(guī)定合法性審查

高校安全管理規(guī)定由學(xué)校校務(wù)會通過，在向全校師生公布。在制定安全規(guī)定的主體上看，缺乏專門的校規(guī)制定機(jī)構(gòu)，在程序上缺乏公眾參與，并且無專門的法律顧問進(jìn)行專家意見。高校需建立專門負(fù)責(zé)學(xué)校各項校園規(guī)定的專門法律事務(wù)辦公室，配備專門的專業(yè)性人員對各項規(guī)定進(jìn)行合法性審查。在審查完畢后聘請校外的法律顧問對相關(guān)的規(guī)定提出專家咨詢意見。建立起一套事前專門人員審核，專家咨詢建議制度，確保相關(guān)規(guī)定遵循上位法，保障師生的合法權(quán)益。

4.2 事中加大民主參與制度

教育部在《依法治教實施綱要（2016—2020）》推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化。加大民主參與制度，最重要程序正當(dāng)、過程公開、公眾參與。民主的參與以校園規(guī)定制定過程透明化為前提，學(xué)校在制定相關(guān)規(guī)定的時候，要公布相關(guān)的制定程序，舉辦師生座談會、聽證會。加大學(xué)生代表大學(xué)、教職工代表大會參與學(xué)校的制度化科學(xué)決策的過程中來。

4.3 事后建立校園安全規(guī)定清理制度

學(xué)校安全管理規(guī)定制定來源于國家層面的法律、法規(guī)規(guī)章，在部分涉及人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定中經(jīng)常出現(xiàn)違反上位法的情形，結(jié)合現(xiàn)實中我國高校在辦學(xué)的幾十年中積攢了大量的安全管理規(guī)定，學(xué)校在制定修改相關(guān)規(guī)定時結(jié)合最新規(guī)定予以修改。隨著《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的最新修訂，大量涉及安全管理的高校校規(guī)亟待被清理或修訂。例如，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部41號令）中對于第五十五條中對學(xué)生做出損益性行為，理應(yīng)聽取學(xué)生意見并予以根據(jù)學(xué)生申辯意見做出決定。

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