基于政策文本視角的人才政策研究
——以江蘇省鎮江市為例

文/李秋陽

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，各大城市紛紛在高質量轉型路上闖出新道路，出臺各種類型人才政策，全面發力加速人才資源聚集，主動激發“人才紅利”。鎮江位于長三角“地理中心”，近年來出臺了“金山英才”人才戰略工程，大力引進高層次人才，培育本地人才，聚焦鄉土人才，致力于打造“遠者來近者悅”的“人才磁力場”。

一、鎮江市人才政策總體概述

（一）鎮江市近年來人才政策概況

自2015年開始，鎮江市出臺了一系列的人才政策，助力引才、用才、育才。近年來，鎮江市人才政策主要包括六個方面：1.人才引進主推“金山英才”計劃。對應全省“雙創計劃”，“十三五”期間鎮江重點人才引進工程為“金山英才”計劃，分為1個頂尖人才計劃和4個領軍人才計劃（先進制造業、現代服務業、現代農業、高技能），重點引進支持600名（個）以上產業發展領域的高層次領軍人才（團隊）；2.本土人才培養實施“169”工程。對應全省“333工程”，從1998年開始，鎮江開始實施“169工程”，五年為一個培養期，對學術技術帶頭人、科技骨干、鄉村優秀科技人才進行培育；3.聚焦鄉村振興出臺鄉土人才政策。對應省鄉土人才“三帶兩助”政策，2018年出臺鎮江市優秀鄉土人才計劃，為助力脫貧攻堅戰和鄉村振興人才支撐；4.基礎人才引進出臺高校畢業生政策。為解決長期存在的駐鎮高校畢業生留鎮率不高的問題，鎮江出臺鼓勵和支持高校畢業生來鎮就業創業12條政策，提供購房、生活、社保等就業補貼“大禮包”；5.瞄準市場化改革出臺系列配套政策。2019年2月，出臺《關于進一步加強人才工作市場化的若干意見》，人才相關領域市場化改革，實施社會化引才獎補政策、柔性引才政策以及跟獎跟補政策；6.其他人才服務配套政策。大力倡導校地合作引才，建設人才工作站，發放“金山英才卡”，著力推動完善生態人才建設[1]。

（二）鎮江市人才新政體系

2021年3月26日，鎮江市隆重舉辦了人才“鎮興”大會，向各行各業人才發出“邀請函”。在市委市政府的統一領導下，鎮江推出的“1+2+3”人才新政體系，形成人才引進、培育、服務政策集成體系。具體來說，“1”即主文件《人才“鎮興”行動》，涉及四個方面、二十項政策、五十二條細則，實施“人才引進倍增、培育提質、興業扶持、樂居保障”四大工程；“2”即兩個子文件，“金山英才”計劃和大學生“聚鎮”計劃，精準服務高層次領軍人才和大學生；“3”即三項人才服務，分別為“政策一本通”“服務一窗辦”“權益一碼清”。所有人才均按照從A到G七類標準精準匹配、悉心引培[2]。

二、鎮江市近年人才政策工具體系文本分析

該部分以2015年～2020年期間鎮江市頒布的22項人才政策為研究樣本，立足宏觀角度，運用政策文本分析法，從政策年度、政策類型、頒布主體和文種類型4個維度，系統闡述近6年來鎮江人才政策發展的基本情況，總結其階段性特征，并指出這期間人才政策存在的不足。

（一）政策年度角度分析

從2015年至2020年，鎮江市人才政策制定起步較晚，隨著經濟發展的需求及人才工作的變化，鎮江共發布了22項人才政策，其中不包括各區縣頒布的相關人才政策。從縱向趨勢來看，如圖1所示，2015年～2020年人才政策發布數量分別為：2、5、5、5、2、3。值得注意的是，2016年《鎮江市“十三五”人才發展規劃》的發布，2016年～2018年每年的人才政策出臺數量都穩定在5項，占據了近六年所發布的人才政策數量的半壁江山。

圖1 2005年～2020年鎮江市人才政策數量變化情況

從政策年度來看，每年鎮江市出臺的人才政策數量并不多，且存在以下兩個方面的不足。

1.人才政策實施細則制定數量不足且具有一定的滯后性

2016年鎮江市出臺“金山英才”人才引進計劃后，只有鎮江市財政局2016年出臺了“金山英才”計劃專項資金管理辦法，其他部門并未有所動作，實施細則類配套政策缺失。2018年，相隔兩年，教育局聯合人才工作領導小組發布了《鎮江市引進高層次人才子女就學保障實施辦法》。可以說，鎮江人才引進的配套方面政策力度不夠，影響政策落實效果[3]。

2.相關政策時效性精準度不高

近年來，社會轉型升級訴求，競爭形勢、產業趨勢以及人才結構需求不斷變化，要求人才政策制定必須積極響應市場供給變化需求。鎮江市近六年發布的人才引進類型、培育政策并沒有變動，還未跟緊時代的發展變化。例如，目前人才認定標準仍局限在學歷、專業等方面，而杭州將符合條件的快遞員被認定為高層次人才，上海接納電商主播落戶等，讓更多的人成為被城市認可與接納的新型人才，成為與城市共生共榮的長久奮斗者[4]。

（二）政策頒布主體角度分析

如表1所示，近六年，鎮江市級人才政策制定的部門主要是市人才工作領導小組，其次鎮江市人社局參與較多。同時，制定實施細則政策主體涉及相對較多，例如：財政局、教育局，內容上涉及人才的各項保障類政策，方式上都跟鎮江市人才工作領導小組共同聯合發文。

表1 2015年～2020年鎮江市人才政策主要文本情況

從政策頒布主體角度來看，2005年～2010年人才政策制定呈現出兩個特點。

1.發文主體定位明確

鎮江市人才工作領導小組是各項人才政策的發文主體，各部門發文基本上都是跟鎮江市人才工作領導小組共同聯合發文。人才工作的核心可以說都落在鎮江市人才工作領導小組，出臺了大量人才政策文件。鎮江市委、市政府制定頒布了《鎮江“金山英才”計劃通知》和《關于鼓勵和支持高校畢業生來鎮就業創業若干政策的意見》兩大組合拳，發揮總攬全局作用，負責全市人才工作的頂層設計部分。

2.人才政策實施細則制定協同性較低

雖然在人才政策制定的“統”字上做了些文章，但在“聯”字上下的功夫還不夠。人才工作內容涉及項目招引、資金管理、社會生活等各個方面，也需要各工作部門的協同聯動，全力打造優質人才生態。

有感染惡化的IRIS通常為自限性，不用特殊處理而自愈；而表現為潛伏感染出現的IRIS，需要進行針對性的抗病原治療；嚴重者可短期應用激素或非甾體類抗炎藥控制。激素避免用于卡波西肉瘤患者以及不確定的結核病IRIS患者（即不能排除治療無效的情況）。CMV感染患者慎用激素，如需要使用，應當采取短程口服治療。

（三）政策類型角度分析

從政策類型角度看，如圖2所示，鎮江人才政策以激勵政策為主，綜合類、人才引進與培養、人才保障類為輔，涵蓋了人才政策六個類型，相對完善，但在人才評價和人才培養方面的政策存在短板。

1.國家、省級層面人才政策影響較大

2016年中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》和2017年江蘇省委出臺《關于聚力創新深化改革打造具有國際競爭力人才發展環境的意見》文件后，鎮江市于2017年發布了《關于進一步優化人才生態促進人才優先發展的若干意見》《鎮江市支持園區聚集創新人才八條意見》。根據2018年江蘇省發布的《關于進一步支持企事業單位聚才用才強化高質量發展人才引領意見》文件精神要求，鎮江市于2019年2月，出臺《關于進一步加強人才工作市場化的若干意見》，推進人才引進使用、分類評價等領域市場化改革，相關工作被中組部組工信息報道。

2.人才流動方面的政策缺失

如圖2所示，關于人才評價方面的專項文件僅有一項，而關于人才流動方面的細則目前還是空白。雖然人才流動以市場調節為主，但政府也應發揮積極作用，亟待破除人才評價、認定、流動等方面的障礙[5]。

圖2 2015年～2020年鎮江市人才政策類型變化情況

（四）政策文種類型角度分析

雖然鎮江市人才政策制定起步較晚，但近六年來圍繞人才的引進、培養、保障等制定了多種多樣的政策文件，如圖3所示，其中指導意見類和管理辦法類數量最高，均有7項，共占到總數的60%以上；其次是實施細則類，共6項，占總數的27%。

圖3 2015年～2020年鎮江市人才政策文種類型/項

從政策文種類型角度看，鎮江市發布的人才政策文種形式多樣，具有以下兩種顯著特征。

1.文種類型豐富，但缺乏法規類

鎮江市人才政策體系涵蓋四大類型，涵蓋多項具體文種，如管理辦法、實施辦法、暫行辦法、試行辦法等類型非常豐富，但目前法規條例類的文件還未出臺。

2.政策類型宏微觀相結合，注重落實

在全市人才政策體系中，既有宏觀層面、注重戰略規劃的綜合類文件類型，搭建了整個人才政策體系，又有管理辦法、實施細則等細致類文件，從細節之處保障人才政策落地見效，推動鎮江創新驅動發展戰略不斷深入。

三、結論與建議

針對前期鎮江人才政策制定方面存在的政策內容缺乏細致性、政策調整滯后性等問題，筆者提出如下建議。

（一）注重政策工具選擇的多元化與組合的均衡化

人才政策的制定，必須貫徹系統性思維，以法律法規的形式制定人才政策，配套更加多元與均衡的組合型政策工具，將綜合效應發揮到最大化。目前，鎮江市的人才政策多以激勵為主，更多的是政府資金的直接投入，而培育政策、保障政策、評價政策則是短板，相互配合，產生合力。政府部門可針對人才政策的制定進行座談、訪談以及抽樣問卷調查等形式，了解人才在科研、生活中的剛性需求，制定好相應的配套政策，如科研項目、機構管理、社會福利等，保障政策注重各項政策的協調性和適配性。

（二）強化多方合作關系，優勢互補實現共贏

明確鎮江市人才工作領導小組在人才工作中占據統籌領導地位，在“統”字上下的功夫非常到位。然而，僅由一個部門或少數部門制定政策進行主觀引導扶持，得不到其他機構的支持和協助，政策的執行效果很難理想。為此，在“分”字上，做到細化各責任主體明確責任分工，立足職能、多點突破、分工協作，出臺完備配套細則。其次，寫好“聯”字文章，部門聯動的工作機制，聯合評議、聯合認定、聯合監督，有效形成聯席、聯析、聯動的“三聯”工作格局。

（三）完善有效績效評估，健全政策評價體系

在人才評定過程中，多以學歷背景、國家科學技術獎、國家自科、社科基金項目作為人才引進和獎勵的主要因素。一方面，在人才評價上要做到“破四維”和“立新標”并舉，弱化獲獎數量和等級，將人才潛在的、持續發展的能力量化作為評估的重要因素。另一方面，建立鎮江人才政策科學考評機制。不能為了引進而引進，在做好創新人才政策和制定相關制度方法的同時，還應重點加強對人才政策和制度落實的科學評估，依據評估結果更精準地推進相關政策和制度的健全與完善。