少數民族地區農村社會治理的現狀分析與理性思考
——以寧夏塔橋村為例

劉衛寧，劉 越

(河北科技大學 文法學院，河北 石家莊 050018)

農村社會治理是較為復雜的社會政治現象，包含了政府的管理、法定的制度、國家的介入和村民自治等等。隨著經濟社會的不斷發展，傳統的農村社會治理模式也在不斷變遷，呈現出新的特點，也衍生出了一些新問題、新矛盾。特別是中國廣大西北、西南、東北等少數民族地區，與其他地區的農村社會治理有所不同，既有共性，也有獨特性。共性方面，均是以中國農村社會治理為大背景；個性方面主要反映為風俗習慣、宗教信仰和民族構成等要素差異較大。要妥善處理“三農”問題，少數民族地區的農村社會治理顯然不可或缺。本研究基于農村社會治理理論，選取寧夏銀川市塔橋村為案例，以個案分析的模式來折射出少數民族地區農村社會治理的整體情況，就現存問題尋求解決之法，構建少數民族地區農村社會治理新模式。

一、本研究的理論依據

1.少數民族地區農村社會治理

俞可平教授在研究中認為，社會治理主要包括政府管理和社會的自治[1]。中國是多民族國家，農村社會治理是將治理理論運用到廣大農村社會的治理實踐上。作為一種社會政治現象，農村社會治理的內容復雜。特別是少數民族地區農村社會治理，相較于農村社會治理更顯復雜，要全面關注社會治理中的個性因素，使社會治理工作在少數民族地區平穩快速推行[2]。

2.理論依據

本研究中涉及到的相關理論包括鄉村治理理論、公共管理理論、民族區域自治理論和社會變遷理論。鄉村治理理論，指的是以國家政權為主導力量，以農村為治理對象，立足鄉村社會，積極引入社會力量參與治理的一種形式。通過調節農村生產結構和農業發展機制的一系列政策與措施，逐步轉變目前的二元化格局，實現城鄉的協調發展，共治共建共享農村發展成果，提升農村社會治理水平，使農業獲得持續健康發展動力，增強農民的幸福感、獲得感、安全感，農村物質精神生活面貌得到根本性的改善，切實提高農民生活水平，農村政治生活保持穩定有序[3]。公共管理理論，西方國家關于該理論的研究已有百年的發展歷史，作為一門綜合性的學科，在其發展歷程中被廣泛運用到多個領域，從而發揮其自身的管理職能。該理論的特點是階段性和區域性，無法達到空間和時間方面的有效跨越。自改革開放以來，中國公共管理面臨新的機遇和挑戰。特別是在新時代，公共管理的覆蓋更為廣泛。從農村公共管理的視角切入，旨在通過該管理模式為農村社會治理提供支持，結合公共管理理論的基本框架，為少數民族地區農村社會治理的發展提供理論和智力支持[4]。民族區域自治理論，該理論符合中國國情，根據《中華人民共和國民族區域自治法》，民族區域自治有章可循。研究以民族區域自治理論為基礎，制定少數民族地區農村社會治理的基本框架和方案，維持社會穩定與繁榮[5]。社會變遷理論，社會變遷是社會學研究領域的一個全新的概念。社會變遷理論對中國的啟示在于遵循社會變遷的客觀發展規律，以此為前提條件探索出適合中國國情的、中國特色的社會主義道路，從而為中國的政治、經濟和文化的發展提供支持。

本研究將綜合應用以上理論，并融入到案例分析過程中。在案例研究前，將探討當前少數民族地區農村社會治理的變化趨勢。

二、當前少數民族地區農村社會治理的變化

在中國經濟的發展與變遷當中，社會結構發生了巨大的變化，想要適應社會結構的變遷，則社會治理等相關工作也需要有針對性地做出調整與變革。在社會治理的大框架中，農村社會治理是一個相對復雜且十分重要的部分，由于農村社會治理的特殊性，圍繞這一方面的相關研究不斷增多。做好少數民族地區的農村社會治理工作，對改善農村生活環境，維持農村社會秩序都具有重要意義。從社會發展的角度看，少數民族地區農村社會治理的變化，大致可以歸為三個層面。

1.“管理”到“治理”的變遷

從農村社會管理到農村社會治理的轉變，不僅僅體現在概念層面的變化，更是一種新的理念的詮釋階段和形態。黨的十八屆三中全會上首次提出了“社會治理”一詞，并強調社會治理要始終維持“治理體系”和“治理能力”的現代化[6]。自“社會治理”被提出，充分表明當前黨已經明確新時代中國社會轉型的焦點，并結合中國的國情要有針對性地制定發展戰略。圍繞社會治理的基本要求，各級政府不斷投身到農村的社會治理環境中，嘗試去轉變自身的角色，從主導者的角色定位，向著協調、引領和監督的方向傾斜。從“管理”到“治理”的變遷，為農村社會環境的不斷改善提供支持，更是對少數民族農村地區的社會發展起到了指導作用。

2.鄉村振興戰略明確農村社會治理方向

黨的十九大報告中提出了“鄉村振興戰略”，以推動鄉村地區的全面發展為核心目標，保持鄉村的穩定與和諧發展，推動鄉村現代化進程，穩步鞏固好鄉村的振興與發展。但想要持續保持鄉村的良好面貌，則需要“社會治理”提供支持，將關注焦點定位到民生議題上，始終堅持優化鄉村的公共服務水平，在服務領域，如交通、通信、環保、公共設施等基礎資源方面，保證基本的民生需要。“鄉村振興戰略”使農村社會治理的方向更明確，側重點更清晰。少數民族地區農村社會治理受到生活習俗、宗教信仰和經濟環境等方面的制約，存在一定的困難。要堅持農村社會治理的正確方向，為中國特色的少數民族地區的鄉村振興提供支持[7]。

3.村民自治成為主流治理模式

在農村的新型社會治理中，農村社區治理成為一項主要選擇。以村民自治的方式來達到農村社會治理的目標，發揮少數民族地區居民的主動性和積極性，共同為本村的公共事務、共同利益作出努力，達成自我管理的目標。目前從推行情況看，少數民族地區的自治性組織已經普遍建立，但治理效果有待提高。在2015年的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》中，民族地區農村社區的概念被界定，作為一種基層的社會治理組織框架，有效拓寬了農村地區的社會治理空間，為社會的和諧穩定提供支持[8]。在少數民族地區農村社會治理環境中，村民自治成為主流治理模式。

三、寧夏塔橋村社會治理的現狀調查與分析

1.塔橋村社會治理的現狀調查

在梳理概念和把握當前少數民族地區農村社會治理變化趨勢基礎上，本文采用人類學和社會學田野調查的方法，以寧夏銀川市興慶區大新鎮塔橋村為案例，對少數民族地區農村社會治理現狀進行剖析和反思。

位于中國西北地區的寧夏回族自治區是中國5個自治區之一，首府銀川市。2021年，寧夏全區常住人口數量為720萬人。居住在鄉村的人口有252萬，占比35.04%。漢族人口461萬，占比64.05%；各少數民族人口258萬，占比35.95%；其中回族人口252萬，占比35.04%。該自治區作為多民族聚居區域，主要有漢族和回族，以及維吾爾族、東鄉族、哈薩克族、撒拉族和保安族等。大量的農村人口和少數民族居民讓農村地區的社會治理更顯關鍵。調查對象是寧夏銀川市興慶區大新鎮塔橋村，距離銀川市市區僅有3公里，屬于典型的城鄉結合部的雜居村。全村共有農戶800多戶，共計3000余人，其中回族人口占比為48.7%。塔橋村占地面積3.3萬平方公里，現有耕地3730畝[9]。該村是自治區小康建設、村民自治、新農村建設的試點示范村，先后被評選為全國文明村。以該村的社會治理情況作為研究的焦點，能夠看到當前少數民族地區農村社會治理面臨的現實問題，為政策制定打好基礎。尤其是黨的十八大以來，寧夏塔橋村的社會治理取得了很大的成就。十九大以來實行“鄉村振興戰略”，塔橋村的社會治理取得了更好的社會效果。

為進一步獲取塔橋村社會治理的基本情況，采取了問卷調查的方法。共計發放調查問卷160份，回收問卷156份，回收率97.5%；有效問卷153份，有效率98.1%。對問卷數據的具體結果進行統計分析，獲得基礎數據。以數據支撐展開本選題的研究，為后續的社會治理現狀的深層次挖掘奠定數據基礎[10]。

在性別和年齡的調查方面，得出塔橋村被調查性別和年齡數據，見表1。

表1 塔橋村性別、年齡調查結果(N=153)

隨機抽選的調查結果中，36～45歲男性比例較高，達到15.7%，其次是46～55歲男性，占比13.8%。在女性的調查中，36～45歲占較大比例，為7.8%。

塔橋村文化程度調查數據見表2。發現塔橋村的村民文化程度多集中在小學，占比達到41.2%，初中文化程度的占比24.8%，高中或中專占比17.3%，大專7.8%，本科僅為3%。總體來看，塔橋村村民文化水平偏低。

表2 塔橋村文化程度調查數據(N=153)

對農村發展是否有信心調查數據見表3。對于農村發展是否充滿信心，關系到農村社會治理的有序展開。從調查數據反映的情況看，村民有信心占比40.2%，有一點信心占比44.5%。在一定程度上說明農村建設和社會治理存在不足之處，表現為村民的信心不足。

表3 對農村發展是否有信心調查數據(N=153)

對村委會選舉法了解情況的調查數據見表4。塔橋村村民對村委會選舉法的了解情況調查，發現非常了解占比5.2%，了解占比14.4%，一般了解17.7%，不清楚33.3%，不了解29.4%。由此可見，大部分村民對村委會選舉法的了解程度有限，宣傳工作的落實不到位。

表4 對村委會選舉法了解情況的調查數據(N=153)

民主決策參與情況的調查數據見表5。調查發現，從未參與過民主決策的占比為67.3%，偶爾參與的占比22.9%，經常參與的僅占比9.8%。從該數據可以看到，大部分塔橋村村民沒有深入參與到鄉村社會治理實踐中來。

表5 民主決策參與情況的調查數據(N=153)

村務公開情況的調查數據見表6。調查結果發現，塔橋村村務公開情況多集中在一年公開一次，占比58.1%；半年公開一次，占比15.1%；沒有關注占比19.6%。村民對于村務是否公開的關注度不夠。

表6 村務公開情況的調查數據(N=153)

村委會依法管理宗教情況的調查數據見表7。從調查結果來看，大部分村民認為管理情況良好，占比達到51.6%；管理一班占比33.9%；管理不好占比14.50%。

表7 村委會依法管理宗教情況的調查數據(N=153)

法律對保護農民權利情況的調查數據見表8。大部分村民已經逐漸意識到法律對自我權利的保護作用，認為拿起法律武器保衛自己顯得至關重要，占比達到68%，作用不大占比25.5%，不了解占比6.5%。

表8 法律對保護農民權利情況的調查數據(N=153)

在對塔橋村的村民調查后，也對該村的領導班子進行了訪談調查，以面對面訪談的方式，對塔橋村社會治理的基本情況展開分析，目的是了解塔橋村的具體情況，就社會治理存在的現實問題展開分析，聽取被調查對象的具體意見。

2.寧夏塔橋村社會治理的現狀分析

調研結果表明，寧夏塔橋村的社會治理存在以下問題。

(1)農村治理體制限制。塔橋村農村治理體制已有一定的發展歷史，但在實際運作中，由于一些傳統落后理念的限制，影響了村民自治制度的實效。這一點從調查當中就可以看到，大部分村民并未有效參與到民主決策當中，村民對村務內容的關注度不高，產生消極態度，顯然不符合村民自治制度的基本要求。且基層黨組織缺乏對“服務”的重視，造成農村社會治理的各項基本細節關注度不夠充分，治理效果打折扣。

(2)鄉鎮政府投入力度不足。鄉鎮政府對農村事務管理的有效性，關系到農村社會治理的具體效果。但目前鄉鎮政府正處于轉型的關鍵期，在取消農業稅之后，更是面臨處于職能轉變的境況。職能定位弱化，也會造成社會治理的力度打折[11]。當前塔橋村由于鄉鎮政府投入力度不足夠，如農村公共設施方面的投入明顯不足，社會治理中的基層服務和資源供給無法完全滿足農民的需求。

(3)農民參政議政意識薄弱。結合調查數據可以看到，塔橋村的大部分村民的文化程度偏低，對農村社會治理的理解程度有限，且參與到治理當中的積極性不高，自身利益與社會治理的關系之間表現不夠明確。大部分村民對村委會選舉的相關內容理解程度不足，通常都是隨大流參與選舉，對農村治理采取一種消極和淡漠的態度。農民自身對參與農村社會治理不感興趣，參與意識薄弱，無法直接反映出社會治理存在的問題。

(4)民間組織發展緩慢。少數民族地區農村基礎相對薄弱，且受到民族風俗習慣、宗教信仰、歷史文化、政治和地理等多方面因素的影響，經濟發展相對緩慢。在社會治理的不斷嘗試和發展中，民間組織正處于起步階段。民間組織自身的發展高度和對社會治理的支持力度，直接影響著社會治理的效果。民間組織依靠村民的主動性和積極性發揮作用，如果村民處于弱勢地位，社會治理也將流于形式，很難發揮實效。

四、寧夏塔橋村社會治理的理性思考

中國西北少數民族地區農村社會治理面臨著獨特的地域特征，寧夏地理環境較為封閉，地處中國內陸腹地，不沿邊不靠海，交通設施還亟待完善。寧夏少數民族地區人口數量總體較少，人口素質仍需提高。傳統文化、伊斯蘭宗教文化影響深遠，造成當地思想意識較為保守。而且西部農村基礎設施建設滯后，公共產品供給水平較低。

寧夏塔橋村社會治理的現狀調查結果表明，雖然少數民族地區農村社會治理已經在積極推行，但也存在著一定的問題。要做好內容的協調與具體優化，提出有針對性的解決方案和具體策略，讓社會治理環境得到改善，在理性思考中打造有效的社會治理框架。

1.完善農村社會治理制度建設

少數民族農村社會治理制度的建設與形成，是達成有效社會治理的前提條件。對于塔橋村而言，社會治理制度的建設要從以下幾個方面著手。一是堅持完善民族區域自治制度。塔橋村要結合自身實際，堅持民族區域自治制度的基本方向，在民族平等的原則之上，凸顯社會治理特色，制定適合塔橋村的社會治理制度。二是協調好各個組織之間的關系，明確權責，確保制度執行和政策履行更順暢，公共服務的綜合能力得到提升。三是規范民主選舉，不斷適應新形勢，保障村民合法行使民主權利，積極參與到民主選舉工作中，從選舉前期準備、工作組織與領導、完善與規范選舉程序和保障后續工作運行多方面下功夫，打造一體化的民主選舉框架。四是加大人力資源的開發，不斷優化基礎環境，重點培養農業生產、經營管理、教育、文化，科技等多領域的優質人才，優化農村的經濟環境，以扶持產業，增加農村就業，減少人才外流。農村社會治理制度的建設，不單單要基礎框架的支撐，還需要多方資源的有效協同，為鄉村社會治理的有序開展提供支持與保障[12]。

2.進行鄉鎮機構改革

作為少數民族地區農村社會治理的基層組織，鄉鎮機構改革至關重要。對塔橋村的調查結果顯示，各組織間的協調性不足，服務體系不完善。為此，要推進鄉鎮機構的改革與發展。一是轉變鄉鎮政府職能，提高管理服務水平。鄉鎮政府作為基層組織，要充分發揮其自身的主動性，結合塔橋村的實際情況有針對性地制定管理方案，并要求農村機構組織和責任人貫徹與落實，從“管理農民”向“服務農民”的方向轉移，將農民群眾的滿意程度作為社會治理效果的衡量依據，不斷革新和改進服務方式，為鄉鎮公共服務的強化打好基礎。二是加強鄉鎮干部綜合素質建設工作。鄉鎮機構要發揮自身的資源優勢，定期為各村機構和責任人開展培訓，以講座培訓學習等方式，讓農村社會治理環境得到改善。思想意識上的創新直接關系到行動上的創新。塔橋村的基層黨組織和黨員要通過學習樹立新思想，為塔橋村的社會治理工作探索新思路。

3.黨建工作機制創新

黨建工作中的相關機制要尋求創新途徑，從多角度出發，為社會治理的有效性提供保障。一是要不斷提高黨員干部的綜合素質。黨員干部是社會治理有效性的基礎保障，其思想高度關系到社會治理效果。針對塔橋村實際，要從思想、作風、綜合素質、法律法規等多角度出發，通過多種方式，對黨員干部進行培訓，使其對農村的社會治理工作有正確認識，并因地制宜開展社會治理工作。二是要強化服務意識。農村的社會治理，最為關鍵的還是要讓廣大村民的自身利益得到保障。從塔橋村的調查結果看，通過服務意識的強化，將村民的利益放在首位，在不斷學習中接觸先進的理念和思維，在服務優化和服務供給中，村民對黨員干部的認可程度也會有所提升。三是正確引導宗教活動。宗教活動是少數民族地區社會治理的重中之重，塔橋村在宗教活動方面做的比較好，村民滿意度較高。隨著社會治理環境的改善，圍繞宗教活動也需要做好具體優化，時刻貼近群眾的基本精神需求，有針對性地調整和設計活動方案，這一工作顯得至關重要。

4.促進農村民間組織健康發展

少數民族地區的農村社會治理，基層組織有其自身價值。具體策略如下:一是要完善農村自發組織發展的制度環境。鄉鎮政府要針對農村自發組織的發展制定具體的規章制度，使民間組織的發展有章可循，在自發組織的發展中落實社會治理的各項細節。二是賦予民間組織充分的自主性和獨立性。群眾的力量得到全面展現，減少對于政府相關部門的依賴性。三是做好宣傳工作。農村地區要通過宣傳推廣的方式，將鄉鎮政府的各項基礎性的政策貫徹與具體落實，讓廣大群眾在惠民政策中得到實惠。多元的宣傳手段和具體嘗試，是社會治理目標達成的基礎條件和構成部分，有其自身的重要價值和作用。

五、結 語

本研究以寧夏塔橋村作為調查對象，以村民的問卷調查和相關主體的訪談為基礎，結合數據完成了對該村社會治理問題的具體分析，指出少數民族地區農村社會治理方面存在的不足，并嘗試提出完整的社會治理框架，為少數民族地區農村社會治理提供參考，為少數民族社會治理環境的改善提供支持。