營商環境市場化改進的關鍵

王志文 孟瓚良

（1.沈陽師范大學國際商學院，遼寧 沈陽 110034；2.美國羅格斯大學（RUTGERS UNIVERSITY））

“營商環境”這一范疇，是起源于世界銀行的2002年進行的“Doing Business”項目調查。世界銀行通過企業創立、建筑許可、財產登記、電力配備、信貸、投資者保護、納稅、國際貿易、合同執行和破產辦理這十大指標給出對營商環境的基本判斷。這些方面如果能夠市場化，生產要素資源配置效率就比較高。對于投資者或對企業來說盈利的水平比較高。顯然，良好的營商環境能夠吸引更多的投資，對促進地方經濟發展至關重要。營商環境好不好受很多因素的影響，從世界銀行的這套指標體系可以做出大致的判斷，而與這十個指標緊密相連的一個背景就是制度。制度性交易成本能不能降低是營商環境市場化能否成功的關鍵。

我國制度性交易成本的降低空間非常大。“重審批、輕監管、弱服務”等政府規制問題給市場主體在市場準入、公平競爭和有效運轉等方面帶來了不情愿承受的制度性交易成本。[1]因此，有必要對制度性交易成本的內涵、產生的原因及其在經濟運行中的表現做認真梳理，為建設好營商環境提供政策依據。

一、制度性交易成本的內涵

制度性交易成本這個概念來源于交易成本。為什么說制度性交易成本對營商環境市場化這么重要呢？為此我們先要重溫交易成本的基本含義。交易成本理論是由美國芝加哥大學教授羅納德·科斯于1937年在《企業的性質》一文中最早提出的。直到1991年科斯教授獲得諾貝爾經濟學獎時，頒獎詞里說他“發現并闡明了交易費用和產權在經濟體制結構中的重要性及其在經濟中的作用”。科斯指出交易成本包括企業簽訂合同而形成的契約性交易成本和運行公共制度而形成的制度性交易成本。[2]科斯提出的交易成本概念，由后來在2009年諾貝爾經濟學獎得主威廉森在理論上進行了系統化構建。威廉森開創性地把交易成本的概念應用到對各種經濟制度的比較和分析中。

制度性交易成本是指企業為了遵循政府的各種制度工具所帶來的成本。諸如一些稅收費用、融資成本，還有與溝通有關的協商與決策成本、契約成本、監督成本，也包括執行成本與轉換成本等都屬于制度性交易成本。[3]政府公共制度的缺位、越位、錯位都可能造成制度性交易成本的上升。

制度創新是降低制度性交易成本的核心。制度創新必須根據制度產生的土壤，不能只是簡單的制度照搬或制度模仿，結合國情特色，地方經濟特色，因地制宜想法子才能切實解決問題，要從制度生態上考慮適應性，正確面對敏感問題，需要政府形成統一的“公共服務型”理念。減少政府對于企業經營的干預就能降低制度性交易成本，政府制定好的制度和政策就會有利于企業創新、提高供給質量、改善供給結構，最終提高全要素生產率，實現經濟發展。

二、制度性交易成本產生的的原因

經濟學最基本的主張是經濟體系要建立市場機制，由市場通過價格機制對資源進行配置，認為市場表現出來的供求關系通過價格均衡實現買賣交換，從而能夠實現資源配置的最高效率，提出了市場機制這只“看不見的手”具有自發調節的功效，認為政府干預越少資源效率配置越高，政府有職責保證市場運行正常，這也是為什么我們主張經濟運行要加大市場化的經濟理論依據。但是，經濟學家早就提出了在市場失靈的情況下需要政府這只看的見的手來調節，這時交易成本就會上升[4]。根據這一理論，本文對制度性交易成本產生的可能原因做出以下歸納：

1.理性人失控的非理性行為

經濟學研究的一個基本假設是人是理性的，理性人在市場交易時會做出理性的選擇，但在交易過程中，交易人因為心里、智力、情緒等限制，可能在政策上、態度上以及行為上厚此薄彼，有偏差，這可能導致一方付出更大的成本甚至導致交易失敗。

2.交易雙方信息不對稱

經濟學家早就揭示了信息不對稱可能會產生黑市交易和腐敗等現象。顯然交易雙方中擁有較多有利信息的一方更容易獲益，而那些信息少或沒有信息的市場主體則無法參與交易。如果政府制定了有關企業的某一激勵政策卻沒有充分宣傳或公開渠道不暢，有一些企業可能會錯過機會，而有些人得知這些消息，但可能不是最佳的企業，這就導致不公平的競爭，沒有實現對企業篩選的優勝劣汰。

3.資產的專屬所有權

經濟學家指出企業家才能也是一種生產力，就如同科學技術一樣能為社會創造財富。可見資產在不同的人手中會發揮不一樣的效用。我國有公有資源的基礎，特別是土地資源等為國家所有，那么由誰來使用資源發展經濟，或者說能否實現所有權和經營權的妥善分離，讓市場機制發揮主導作用呢？資產的專屬所有權無疑會限制參與交易的企業數量和人才，必然成為制度性交易成本產生的重要原因。企業家如果達成交易進行經營，一年或幾年之后在契約被終止的時候，投資于資產上的成本難以回收或很難轉換其用途時，顯然這容易產生沉淀成本。

4.信用與監督能否保障

參與交易的雙方都要尋求各自的利益，自然會彼此封鎖信息、或者不信任與懷疑，因而必然導致交易過程中的監督成本上升，從而降低經濟效率。比如政府規定的中小企業貸款制度，無論是擔保還是其他條件，必然會給企業帶來制度性成本。如果這種監督發揮了作用，避免了企業的經濟損失和信譽損失，企業的這個成本付出就是值得的，否則，就是付出增加，損失加重，得不償失，企業不得不慎重。

5.政策不確定性和復雜性

由于客觀環境等不確定性因素的存在，交易雙方必須將未來的不確定性及復雜性納入契約中，這就使得交易成本上升。政府與企業之間也是一樣的，如果政府因為領導換屆改變政策，或頻繁調整，或下一任期不認上一任期的賬，這都勢必加重企業投資風險，或者間接導致投資縮減。所以說制度的不確定性和復雜性可能導致企業制度性交易成本的上升或難以達成交易。

制度性交易成本的產生也不止于以上幾個方面，如果政府無法營造一個令人滿意的營商環境，交易關系緊張，利益不一致，都將徒增交易困難及成本，政府的制度只有本著為企業服務，為促進資源效率提升著想，才能真正降低制度性交易成本。

三、制度性交易成本降低的基本邏輯模式

政府代表國家利益要履行職責，確保經濟發展和社會進步。政府“放管服”改革就是要通過簡政放權，提升政府服務職能，從而降低制度性交易成本，改進營商環境，促進企業投資和擴大經營。良好的營商環境才能有力促進市場對資源的配置，即實現營商環境向著市場化轉變的改革目標。國家在進行營商環境建設中是通過“放管服”改革來降低制度性交易成本，從而改進營商環境，力爭獲得更多的生產要素，基本邏輯模式如圖1所示。

圖1 降低制度性交易成本改善營商環境的基本邏輯模式

“放管服”作為一個整體性的制度體系變革，是由頂層設計自上而下提升市場對資源配置程度的大手筆策略。“放”就是擴大市場準入之門；“管”就是促進公平的市場競爭；“服”就是減少交易環節，提升市場運作效率。因此，降低制度性交易成本是政府“放管服”改革的根本動力，“放管服”改革是政府降低制度性交易成本的基本手段[5]。

四、針對降低制度性交易成本的建議

1.持續推進政府職能轉向“放管服”

制度性交易成本在我國依然存在，體現在“重審批、輕監管、弱服務”等政府規制性問題的存在，這是“降成本”任務面臨的一個難題，下降的空間比較大。市場主體在市場準入、市場競爭和市場運轉等環節承受著高昂的制度性交易成本[6]。為了實現營商環境的市場化，“放管服”就是要減少公共權力對市場機制的干預。改革必須深入到戰略、制度和技術三個層面，戰略是基礎，制度是根本，技術是助推器，只有全面實施“放管服”改革才能在供給側正真落實降成本[7]。

2.避免和監管政府職能部門和官員的尋租行為

在我國由于部分資源的所有權和經營權分離，地方官員代表政府履行所有權時，資源價格與市場定價有差別，把經營權交給誰誰就獲利較多，政府官員因此容易滋生尋租行為。同時，政府對經濟的干預可能造成尋租這樣的非市場行為。擁有權力的官員在沒有受到嚴格監督的情況下，難免為了滿足私欲而發生尋租行為，而且隨之產生的還有腐敗。非理性監督產生的制度性交易成本表現為：濫收費使一些企業稅收和費用相對過高；評估檢測過多過濫加重了企業的負擔；地方政府對市場監管存在選擇性執法。不和諧的政府與企業關系因制度而扭曲，從而公平的競爭環境遭到破壞。[8]腐敗是一種制度性行為，使政府本該發揮的職能“錯位”，市場機制失靈，可見尋租行為的滋生和存在，確實增加了企業的制度性交易成本。[9]所以，國有資產應該依據市場定價而不是人為定價，市場化交易的競標方式可以采納。政策透明度和信息透明度的增加有利于避免尋租，杜絕腐敗，嚴格的執政監管也能制約尋租行為。沒有尋租事件發生也就等于制度性交易成本低下去了。因此，提升改革的持續性、穩定性、有效性和科學性，消除權力尋租的制度空間，這也是降低制度性交易成本的一個手段。

3.信息技術和互聯網應用能夠降低制度性交易成本

應該大力提倡建設“互聯網 + 政務服務”的平臺，這樣能夠為實體經濟主體提供更多便利。如果諸多事項都能在線辦理，勢必減少尋求信息的成本，也能極大降交通、住宿等企業費用，從而有效減少制度性交易成本，必然也是優化了營商環境。解決信息不對稱這類問題最好的辦法是依靠互聯網上的服務平臺。在信息“堵塞”、新標準發布不及時、政策公開不到位、規范沒按時更新、監管缺位等情況下，企業不僅要付出信息搜索成本、還要付出時間成本，最為不幸的是由于產品不合乎標準或不夠規范而遭遇退貨等損失，這都會造成資源浪費，社會成本都將連帶升高。所以，政府應率先建立電子政務系統，借助云計算平臺和大數據信息，使審批流程便捷暢通，通過互聯網使企業注冊、登記、信用等數據互聯互通，努力推動非保密信息共享，更好發揮信息監管的效力，這既能打擊不法行為又能扶持良好企業，為他們提升市場地位添磚加瓦[10]。

4.放手經營權讓市場去配置資源

我國經濟體制改革伊始就進行了所有權和經營權的分離的熱切討論和探索，把經營權交出去是政府搞活國有企業的明智選擇。同樣，簡政放權也是激發企業競爭活力，優化營商環境的重要舉措。制度性交易成本產生的根基在政府，良好的政企關系應該使市場得以發揮對資源配置的決定性作用。這樣一種局面的形成有利于促進競爭，破除狹隘的地方保護主義和壟斷，通過供求關系決定的價格機制實現資源效率最大化。降低因政府職能發揮不當而導致的企業制度性交易成本，促進企業的發展，突破條塊分割的行政阻礙，就會帶來地方經濟的整體發展。

5.保持政策的穩定以減少不確定性成本

穩定的政策能夠減少企業投資的風險，并且能夠增加企業家投資信心和投資規模。當政府掌握著大量基礎資源并有較大的處置權時，政府可以決定把公共設施建設交給誰來做，并且政府制定如何選擇企業的規則。企業為了贏得合同，需要在自身能力建設和政治關聯經營之間取得平衡。企業在決定投資某個行業或增加投資規模時也要考慮是否符合政府的政策導向，要爭取政策帶給企業的利益，如果政策經常改變，那么企業無疑要承擔不確定性帶來的風險。例如民營企業經常通過慈善活動、行業協會和加入政治團體等途徑構建政治關聯，以期獲得利益和保護。我國倡導的新型政商關系的核心體現在于“清”和“親”，提倡政府為企業服務，建設良好營商環境，促進地方經濟發展，并且已經取得了一定成效和經驗。

6.減少非理性監督給企業帶來的制度性交易成本

非理性監督是針對理性的監督相對而言的。理性監督應該是在市場失靈時由政府的監督來促進資源的合理配置。如企業經營對環境造成了破壞，政府監管會通過稅收手段、政策手段、行政手段等制約企業行為。為了確保經濟正常運行和維護各方利益，政府采取必要的手段和措施實施市場監管。如果政府職員沒有調查研究，玩忽職守、主觀武斷，這都可能導致主觀的非理性行為發生，從而增加了制度性交易成本。

五、結論

要想促進營商環境市場化最關鍵的就是降低制度性交易成本，好的營商環境對吸引投資，集聚生產要素有著不容忽視的重要作用。好的營商環境就是制度性交易成本低的地區或國家。政府要推廣互聯網使用，努力完善社會信息共享系統，降低企業搜尋成本、信息成本。政府還要監督企業不法行為，加大對各類違法以及不正當競爭行為的懲戒力度，降低企業維權、打假等成本，建立公平有序的市場環境。市場經濟是信用經濟，信用保障是市場經濟運行的前提和基礎。通過價格機制和供求關系發揮市場對資源配置的決定性作用，才能提高資源利用效率。進一步推進“放管服”改革，可以有效消減制度性交易成本對經濟健康發展的不利影響，從而促進良性競爭，帶來高質量經濟發展。