“治安戶長”參與農村基層社會治理的實踐與經驗

尚陽

2019年3月起，甘肅省公安機關開始大力探索和推行“治安戶長制”，治安戶長制是為堅持和發展新時代“楓橋經驗”，拓展延伸農村地區社區警務，臨夏州是多民族聚居的地區，治安戶長參與基層社會治理，在提升基層社會治理效能方面有典型性和特殊性。本文以實踐與經驗相結合的視角，試圖探索治安戶長制度現代傳承創新的價值，并思考治安戶長制度在當前臨夏州實踐的意義。

中國的農村治安防控話題，與城市治安聯防聯控各有特點，設置一套符合中國農村的治安防控制度體系，有助于推進農村地區的社會和諧，和諧穩定的鄉土社會也是鄉村振興戰略的基本要求。對此，國內進行了形式多樣且富有成效的嘗試，例如民警駐村、民警包片管理、成立流動警務室、組建聯勤警區等，長期以來，各地公安機關的積極探索和嘗試都有效彌補了農村地區社會治安、基層治理的短板問題。上世紀末，國內部分省市開始探索創立了“治安戶長”制度，治安戶長制度與上述機制的不同之處在于，治安戶長來源于人民群眾，嘗試調動人民群眾參與基層社會治理的探索，一舉三得：治安戶長不執法，間接參與治安治理、治安戶長了解村情熟悉群眾，協助治理更有效、治安戶長就能夠準宣傳法律和政策，增強群眾法治意識和治安意識。

各地公安機關在不斷的“借鑒—探索—創新—實踐”過程中實現了適合本地區的機制和模式，黨中央曾對治安戶長制度給予了肯定，廣大農村地區尤其是中西部地區農村人口相較城市而言少并居住相對分散，治安戶長已是多元化矛盾糾紛解決中不可或缺的元素，治安戶長為農村地區的經濟社會發展、社會治理與鄉村振興等諸多方面帶來的積極效果和實踐效用。

2019年以來，甘肅省推出了治安戶長制度，為助力鄉村振興戰略，化解矛盾糾紛搭建了更好平臺，從實施的意義來看，主要有以下幾點，第一，落實中央的要求和部署，黨的十九屆四中全會提出堅持和發展新時代的“楓橋經驗”，楓橋經驗是中國老百姓發明的解決中國基層問題的獨特經驗，具有可借鑒性，符合中國廣大農村地區的社會需要。第二，甘肅省解決本地農村治安問題的需要，公安部曾提出“一村一輔警”的目標，通過這個目標能解決警力資源的瓶頸問題，但是一村一輔警在甘肅的實施也有諸如經費少、地域寬廣等掣肘的問題，所以通過治安戶長的實施能夠實現殊途同歸的目標和愿景。第三，借鑒國內其他地區的成功經驗，結合本省實際再做創新，國內其他地區的治安戶長制度實施以來，產生了較好的社會效果，甘肅省在此基礎上在全省推廣治安戶長制度，是深化基層社會治理的重要保障，為構建和諧的警民關系提供了有利的支撐，放大治安戶長隊伍的積極作用，推動構建共建共治共享的新型農村社會治理格局。

自治安戶長制推行以來，臨夏州各縣市迅速行動，聘任了一大批治安戶長，2019年以來，臨夏市公安局也開展了治安戶長的推選工作，首批聘任了27名治安戶長，從隊伍建設來看，以熱心治安工作、熟悉轄區情況的人為主，從身份來看，主要是老黨員、退休干部和退休教師。

案例一：2020年初，臨夏市治安戶長響應公安機關號召，與公安民警負輔警一起在本村摸排武漢返鄉人員，做好疫情防控的提示，宣傳科普疫情防控知識和政策，引導群眾減少出行、禁止大規模聚集。全市治安戶長協助民警排查核實外來人員31212名，排查核實各類車輛16527輛。到群眾家進行二次摸排69510人次，勸導群眾取消祈福等聚集性群眾性活動1184次。發放防疫知識公開信9836余封，懸掛宣傳條幅3930條。協助民警排查矛盾糾紛96起，化解91起，為疫情防控工作做出突出貢獻。

案例二：仲某是臨夏縣C村L社治安戶長，C村是臨夏州內比較典型的多民族聚居村社，仲某平時注重以自己的實際行動幫助各族老百姓，由于工作出色又具有較高的威望，遇到鄰里糾紛一般找他調解，她熟悉鄉里關系，通過分析糾紛的根結，用樸實的語言和拉家常的方式化解矛盾糾紛，讓鄰里互相諒解，推動糾紛的妥善化解。由于工作突出，2020年他被評為全省優秀治安戶長。

通過上述案例來看，治安戶長制在臨夏州實施后取得了比較好的效果，臨夏州對治安戶長從選聘、職責、權限、管理、考評、保障等八個方面進行規范，保證了治安戶長隊伍的穩定高效運行，相關獎勵政策出臺后，臨夏州治安戶長不僅得到精神上的激勵，還有物質上的獎勵，治安戶長隊伍的工作積極性更高，此外甘肅省公安廳通過劃撥專項經費來表彰和獎勵優秀的治安戶長，仲娟娟就是其中之一，對于能提供偵查線索、在治安防控方面發揮重大作用的治安戶長實行“一事一獎”，臨夏州各級治安戶長信心倍增，熱情高漲。臨夏州在治安戶長制度落地以來的實踐證明，各縣市鄉鎮派出所警力長期不足，短期內無法得到解決，治安管控基礎相比城區派出所更薄弱，所以先樹立起群眾參與社會治安的意識，然后參與進來才能維護好農村的社會治安，治安戶長制度的建立，使得戶長成為派出所和群眾之間的橋梁，公安機關能及時掌握了治安情報，戶長作為老百姓身邊的人，在宣傳法律法規、治安防范政策方面有獨特的優勢，這樣制度的推廣不僅能提高了老百姓的的法治意識和治安意識，也能讓“警力有限、民力無窮”的理念實施到基層社會。

治安戶長在其他省市已有實踐方面的經驗，但是從法律的角度來看，在治安戶長制度方面沒有相關的法律規定，各地都是出臺了一系列政策文件來貫徹實施，實施的過程中不可避免的會遇到政策與法律原則沖突、與法治精神相違背的情況。鑒于此，在出臺政策文件的和具體實施過程中要注意在法律授權的范圍內依法開展?，F行法律中并沒有治安戶長的相關規定，公安機關有維護農村治安的的職責和業務，一旦沖破權限，有攤派農村居民自行承擔治安責任的趨勢，所以說，應當根據現有的村民自治有關法律實施治安戶長制度，政策上賦予一定的權限但有不能突破法律權限，明確法律和義務以便治安戶長更好開展工作，在以往的實踐中，治安戶長可能成為治安調解的代名詞，按照《治安管理處罰法》的相關規定，公安機關可以調解處理不構成犯罪的違反治安管理的行為，據此治安調解的主體必須是公安機關，治安戶長是不可能有這樣的權限的。再如，治安戶長在某些不可授權的行政行為中簽署意見或者進行前置審批，無法確定法律責任，也不符合主體要求，綜上，要從法律角度合理設置治安戶長的定位和職能，厘清公安機關和治安戶長的關系，明確治安戶長的自治、自愿原則。

治安戶長制度在借鑒全國各地區經驗的基礎上，取長補短，在鼓勵戶長積極性等方面又做了積極嘗試，提出了一些明確的規定，這是把比制度推向更加成熟的一面。黨的十九屆四中全會為新時期的基層社會治理，尤其是廣大農村地區的社會治理提供了新的方向和指引，“楓橋經驗”推廣也成為甘肅適時推行這一制度的動力，臨夏州實踐過程中提出了新的問題并加以解決，使民族地區的社會治理效果符合時代特點，更好提現“以人民為中心”的治理范式，也可以為其他地區，或者其他民族地區提供新時代的寶貴理念。

（中共臨夏州委黨校）

參考文獻：

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[2]王晗，任清平，新型農村治安防控體系研究[J]江西公安高等專科學校學報，2007（2）.