中國共產黨領導災害防治的百年歷程與歷史經驗

高中偉 劉光輝

摘 要：災害一直是人類生存發展必須面對的重大問題，災害防治也是中國共產黨社會治理的重要內容。百年來，中國共產黨領導災害防治工作的發展，經歷了民主革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期以及新時代四個時期，完成了由最初以抗災救災為主向建立集防災、減災、救災于一體的災害治理體系的轉變。經過百年實踐，中國共產黨實現了災害防治的現代化發展，形成了堅持黨的統一領導、以科技為先導發展生產力、加強制度建設、堅持以人民為中心等災害治理經驗。考察中國共產黨領導災害防治的百年歷程與歷史經驗，是以史為鑒不斷完善災害防治工作的應有之義。

關鍵詞：中國共產黨;災害防治;百年重大成就;歷史經驗

中圖分類號：D632.5

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0448（2021）06-0015-10

受地理位置、氣候條件等因素影響，中國自古以來就是一個災害頻發的國家，災害防治由此成為中國社會治理不可或缺的重要內容。習近平指出：“人類對自然規律的認知沒有止境，防災減災、抗災救災是人類生存發展的永恒課題。”[1]中國共產黨成立以來，無論革命、建設還是改革時期，始終重視災害防治，不斷推動災害防治工作發展，取得了舉世矚目的成就。學界關于中國共產黨災害防治的研究，多注重結合歷史學和災害學對中華人民共和國成立以來黨的災害防治思想、政策、體制、方法、成效等內容進行宏觀把握，或是對不同歷史時期黨的災害防治實踐進行具體考察，系統研究中國共產黨百年災害防治工作的研究成果較少。全面梳理中國共產黨災害防治的百年歷程，深刻總結其中的寶貴歷史經驗，對推動新時代中國災害防治系統化、科學化、法制化具有重要鏡鑒意義。

一、中國百年來的災害與災情

所謂災害，是指危害人類生命財產安全、危及人類生存條件并給人類造成災難性后果的事件。縱觀人類歷史的發展過程，按照引發災害的原因可以將災害分為自然災害和人為災害兩大主要類別。鑒于人為災害成因復雜，本研究著重以百年來中國歷史上的自然災害為主，考察中國共產黨災害防治的百年歷程。就自然災害而言，一般可以按照災害成因和我國災害統計管理現狀分為氣象災害、洪澇災害、地震災害、地質災害、海洋災害、農業生物災害和森林災害等[2]（P3-4）。在中國數千年的歷史中，水旱、地震和風暴潮等自然災害對社會的發展產生了深刻影響。

百年以來，多種類型的自然災害給中國社會造成了不可估量的損失。民國時期，中國的災害主要包括氣象災害、地震災害、海洋災害和農作物病蟲災害等，其中以水旱災害發生最多、危害也最為嚴重。1912至1949年是中國歷史上一個旱澇災害頻發的時期，據不完全統計，全國共發生65次大水災，受災面積達5 502萬公頃，受災人口3億多，死亡人數430萬人[3]（P366）。1912至1937年期間，全國共發生20次大旱災，西北、華北以及西南、華南是主要的旱災區。以其中影響比較嚴重的1920年華北旱災為例，此次旱災波及山西、陜西、河北、河南、山東五個省份，共317個縣，災民人數達19 895 114人，約占五省總縣數（550個）的五分之三[4]（P24）。民國時期頻繁的戰亂加劇了自然災害引發的饑荒問題。

中華人民共和國成立以后，中國共產黨采取多項措施防災救災，使災害造成的人員傷亡數量大幅下降，但是災害對社會的影響依然嚴重。據統計，在沒有大災發生的一般年份，全國受災害影響的人口有近億人，其中死亡人數超過千人，需要安置轉移者數百萬人;20世紀90年代以后，自然災害造成的年均直接經濟損失超過1 000億元[5]（P1）。在諸多災害中，突發性巨災依然威脅著群眾的生命和財產安全。1954年，江淮流域發生大水災，造成100億元以上的經濟損失，受災群眾達1 888萬人，僅淹斃者就達3萬人[6]（P490）。1976年唐山發生大地震，地震共造成超過242 000人死亡，164 000多人受重傷[7]（P1）。1998年，長江、嫩江、松花江、珠江并發特大洪災，據不完全統計，共有29個省（區、市）遭受洪澇災害，受災人口2.23億人，死亡3 004人，直接經濟損失在1 666億元左右[8]（P300）。2008年四川汶川縣發生大地震，造成8.7萬多人遇難和失蹤，37.4萬余人受傷，直接經濟損失達8 451億元[9]（P7）。嚴重的自然災害是中國共產黨治國理政的重要挑戰之一，黨領導的災害防治工作成為有效保障民生的重要內容。

二、中國共產黨領導災害防治的百年歷程

面對自然災害多發的基本國情，中國共產黨自成立之日起就勇敢肩負起中國災害防治的重任，團結廣大人民群眾開展各項防災減災救災工作，在應對各類自然災害過程中取得了顯著成績。回顧百年歷史，中國共產黨災害防治事業的發展，經歷了民主革命時期的探索階段、社會主義革命和建設時期的發展階段、改革開放新時期的調整和變革階段以及中國特色社會主義進入新時代后的成熟階段。中國共產黨領導的災害防治工作，對保障群眾生命財產安全、維護社會穩定和發展意義重大。

（一）民主革命時期災害防治的實踐探索

民主革命時期，中國共產黨肩負著民族獨立和人民解放的歷史使命，面臨著復雜的軍事政治斗爭。黨在進行反帝反封建革命斗爭的同時，將抗災救災與根據地建設結合起來，堅持生產救災的理念，努力保障災區人民生活，推動根據地不斷發展，為革命勝利創造了條件。

1.土地革命戰爭時期災害防治的初步發展

中國共產黨對災害防治的探索始于獨立領導革命斗爭的土地革命戰爭時期。1927至1937年間，中國災害頻繁，受災情況十分嚴重。據統計，1911至1937年的民國時期，各種重大災害達77次之多[10]（P40）。1927年國民黨新軍閥統治建立以后，災荒發生的情況更加頻繁[11]（P11）。這一時期的災害呈現受災范圍廣、災害種類多以及多災并發等特點。

1927年大革命失敗后，中國共產黨開始建立農村革命根據地。大部分根據地生產力水平低下，且長期遭受國民政府的封鎖，災害發生后容易形成災荒，災害防治由此成為根據地建設的重要內容之一，兼具鞏固根據地和宣傳革命的雙重作用。土地革命戰爭時期，中國共產黨將備荒和救災作為災害防治的主要內容，遵循以生產自救為主、政府和社會救濟為輔的基本方針，通過組織群眾生產自救、實施臨災救濟以及加強群眾間的互助合作等方式開展抗災救災工作，有效解決了受災群眾生活上的困難。在救災實踐中，中國共產黨建立了包括備荒委員會、救濟委員會在內的救災救濟機構，以基于農民個體經濟的勞動合作運動為基本方式[12]（P50），采取籌集物資、發放救災款、租借農具和種子、減免稅收、組織災民種植糧食替代品、開墾荒地、開展節約運動等措施救助災民[13]（P59-62），在保障災民生活、增加根據地糧食產量以及擴大革命影響等方面取得了顯著成效。

2.抗日戰爭時期災害防治的持續開展

抗日戰爭時期，自然災害的頻發加上日本帝國主義的燒殺搶掠，使中國共產黨領導下的抗日根據地出現了嚴重的災荒。如1942年，嚴重的旱災使晉西大部分地區秋季歉收，不少地方僅有三四成年景，部分地區甚至絕收[14]（P197）。因廣大抗日根據地處于經濟不發達的地區，抵抗自然災害的能力較弱，災害問題成為影響根據地存在和發展的重要問題。

面對嚴峻的抗戰形勢，中國共產黨將災害防治作為鞏固抗日民主政權的重要工作之一。抗戰期間，備荒和救災仍然是災害防治的核心內容，以水利建設和植樹造林為主的防災工作也逐漸引起黨的高度重視。中國共產黨堅持“生產救災，大家互助，渡過困難，政府以一切方法保證不餓死肯自救的人等口號去動員組織黨內外的群眾進行生產自救”[15]（P304）的方針，采取賑濟糧款、以工代賑、組織群眾搶種和補種糧食、加強糧食管理、興建義倉、移民就食、節約捐輸等措施救濟受災群眾。為有效保障救災工作的開展，各抗日根據地民主政權設置民政廳作為一級救災機構，在地方設立優待救濟委員會作為落實救災政策的基層組織，同時也頒布實施了與災民安置、救災款發放以及捐款管理相關的多項條例。在救災實踐中，以“大生產運動”為代表的抗日根據地軍民的生產自救是救災的關鍵，以合作社為主要組織形式、吸納災民參與各行業生產是維持災民生計的基本途徑，黨領導下的災區農村中的相互借貸是社會互濟的主要形式。黨在抗戰期間的災害防治實踐，保障了災民的基本生活，促進了生產的發展和軍民團結，提高了黨的政治威信，在鞏固抗日根據地的同時也起到了破除迷信、移風易俗的作用。

3.解放戰爭時期災害防治的不斷完善

抗戰勝利后，國民黨不顧國內民眾的和平呼聲，于1946年6月對中國共產黨領導的解放區發起進攻，國共雙方就此開始了長達四年的內戰。在此期間，中國共產黨領導下的各解放區災害時有發生。1947年，陜甘寧邊區發生普遍的春旱、秋澇、霜凍，部分地區遭受雹災、水災、蟲災，導致邊區耕地面積減少約350萬畝，收成不及往年的一半[16]（P317）;1948年，華北解放區遭受多種自然災害，全年華北區平均只有約六成半年景[17]（P522）。災害防治成為中國共產黨保障人民生活、推動革命勝利的必要工作。

解放戰爭時期，毛澤東根據革命形勢，提出了救災救濟的基本理念，即“救濟之法，除政府所設各項辦法外，主要應依靠群眾互助去解決”[18]（P1176）。中國共產黨堅持以群眾生產自救為主、政府和社會救濟為輔的救災方針，結合土地改革運動，采取緊急賑災、節約度荒、組織群眾補種和搶種農作物、發展副業生產、減免公糧、安置逃荒災民、防治疫病等措施開展救災工作。各解放區人民政權基本沿用了抗戰時期的救災機構體系，由各級民政部門負責日常救荒工作，并在災情特別嚴重的地區設立生產救災委員會，協調各部門的救災工作。經過抗戰時期的經驗積累，解放戰爭時期中國共產黨已形成了一套包括調查災情、請示賑災、政府批復、賑濟救災、及時總結救災經驗等環節在內的完整救災流程。

（二）社會主義革命和建設時期災害防治的發展

中華人民共和國成立后，中國共產黨領導人民建立了社會主義制度，并開始進行社會主義建設。在此過程中，黨在民主革命時期災害防治實踐的基礎上，借鑒蘇聯社會主義建設的經驗，實現了災害防治事業的發展，在防災救災實踐中取得了一系列成果。

1.過渡時期：逐步建立全國性災害防治體系

中華人民共和國成立后，中國共產黨由局部執政轉為全國執政，面臨的災害防治任務十分艱巨。過渡時期，中國的水、旱、風、雪、霜、雹、震、疫病和農業病蟲等災害十分嚴重。除1953年外，其余年份全國受災面積均在1 000萬公頃以上，成災人口均在3 000萬人以上。受帝國主義經濟掠奪和長期戰亂影響，中華人民共和國成立初期社會生產力水平低下，國家抵御災害風險能力較弱，災害防治對于中國共產黨保護群眾生命安全、鞏固執政地位至關重要。

過渡時期，中國共產黨逐步向依靠國家和集體抗災救災的災害治理方式轉變，逐步建立起全國性災害防治體系，防災備災工作也得到很大發展。黨和政府堅持生產救災的理念，強調“克服災害的最中心和最有效的辦法是生產，即動員廣大被災同胞自己動手，生產自救”[19]（P30）。中華人民共和國成立后，中央政府首先確立了“生產自救、節約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟”[20]的救災方針，隨后根據國家發展形勢將救災方針調整為“生產自救，節約渡荒，群眾互助并輔之以政府必要救濟”[21]（P89）。在此期間，全國性的救災機構體系初步建立，由中共中央和國務院（政務院）統一領導，內務部具體組織，災害救濟與防治機構同各部門協調聯動，負責災害治理[22]（P36）;中央層面設置中央救災委員會，地方層面建立省、專區、縣、鄉救災委員會專門負責救災救濟工作。同時，救災管理制度建設得到加強，黨和政府頒布了包括《關于加強查災、報災及災情統計工作的通知》《關于處理節約募集物資的規定》《受災農戶農業稅減免辦法》等在內的一系列法規條例對災害防治工作進行規范。在防災實踐中，中國共產黨強化災害信息管理，有計劃地開展多項水利工程建設以防水患;在救災實踐中，中國共產黨采取緊急賑災、疫病防治、以工代賑、節約捐獻、發展副業生產、提倡互助借貸、組織群眾搶種和補種農作物、阻止逃荒、安置災民、減免災區農業稅等措施實施救災，有效保障了災民的基本生活。

2.全面建設社會主義時期：計劃經濟下災害防治的發展

1956年，社會主義制度在中國得到確立，中國共產黨開始領導全國人民進行社會主義建設。全面建設社會主義時期，以水災、旱災和地震災害為主的各類自然災害頻繁發生。在中國自然災害史上影響較大的災害，如1959至1961年三年自然災害、1966年邢臺地震、1975年河南淮河水災以及1976年唐山地震，均發生在這一歷史時期。災害不僅威脅著人民群眾生命財產安全，而且嚴重影響了社會主義事業建設進程，災害防治由此成為黨治理國家的重要內容。

全面建設社會主義時期，中國共產黨建立了計劃經濟體制下的災害防治體系，加強了災害管理制度和防災備災工作。在計劃經濟體制下，政府大包大攬式的災害防治方式逐步形成，集體組織下的群眾性生產自救運動是救災的主要方式。黨和政府將“依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟”[23]（P436）作為救災方針，將內務部作為全國抗災救災的主要領導機構，將中央救災委員會作為負責災害防治組織協調工作的重要機構。在防災備災實踐中，農田水利建設以及各項防汛水利工程建設取得重大進展，安徽的淠史杭、內蒙古的三盛公以及北京的密云水庫等大型水利工程為農田灌溉事業發展提供了基本條件[24]（P13）;糧食儲備制度得以建立，至20世紀80年代中期，國家儲備糧食在數量上達到預定儲備規模[25]（P58）。在救災實踐中，黨和政府基本沿用了社會主義過渡時期的救災舉措;三年自然災害期間，除常規救災方法外，降低城鄉口糧標準、精簡城鎮人口、開展代食品運動等應急措施也在救災度荒過程中發揮了重要作用。此外，黨領導下的災區集體互助在災害救助中發揮了一定作用，民間救災組織納入政府行政管理體制，其災害救助功能由此被政府所取代。

中共八大后，受“左”傾錯誤影響，黨的災害防治事業發展受挫。1958年，中央救災委員會被撤銷，全國大部分地區的救災機構相繼撤銷和合并，各地的救災任務主要由民政部門負責。1969年，內務部被撤銷后，救災、救濟、優撫等工作由財政部負責，災害防治的主要領導機構變為單純的撥款機構[26]（P88）。國家災害防治體系受到嚴重破壞，給黨的災害防治事業建設留下了深刻的教訓。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期災害防治的調整與變革

十一屆三中全會之后，中國進入改革開放和社會主義現代化建設新時期。中國共產黨逐步恢復“文化大革命”中被嚴重破壞的災害防治工作，并以經濟體制改革為基礎，逐步推動災害防治走向現代化。以1992年社會主義市場經濟體制改革為分界點，中國共產黨的災害防治工作發生了顯著變化。

1.歷史轉折和中國特色社會主義開創時期災害防治的調整

1976年，“文化大革命”結束;經過兩年徘徊時期，中國進入改革開放新時期，自然災害發生的頻率相較于中華人民共和國成立前三十年有所降低，災害種類也發生了變化。這一時期發生的自然災害主要是地質災害、氣象災害和海洋災害。加強防災減災建設以提高我國災害治理能力、減輕災害造成的生命財產損失是這一時期災害防治工作面臨的主要任務。

改革開放以后，伴隨國內經濟體制改革，中國共產黨轉變災害治理理念，恢復救災機構，加強災害管理，不斷調整災害防治工作。以1989年中國“國際減災十年”委員會成立為標志，中國共產黨的災害防治思想開始由重視臨災救濟和災后救助，向更加注重災害預防與減災工作的方向發展。為適應經濟發展的需要，黨和政府以中央和地方財政“分灶吃飯”的國家財政體制改革為基礎，實行災害救濟的經費包干制度，緩解了中央政府的救災壓力，加大了地方政府在救災中的作用。在災害防治的頂層設計上，黨和政府以“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”[27]（P8）為救災方針，在民政部設立農村社會救濟司主管全國農村救災工作[28]]（P150），將災害救濟與扶貧結合，充分發揮無償救濟和有償扶持合力作用。救災工作管理法制化進程加快，民政部明確了救災物資的使用范圍和發放對象，監察機關也加強了對救災過程的監管。在防災備災實踐中，黨和政府加強系統防災工程建設，使水利工程在農田灌溉和防洪抗旱方面的作用大幅提升;三北防護林建設取得階段性成果，至1985年第1期工程完成時，西北、華北和東北常年受風沙和水土流失影響的地區已有1.2億萬畝農田得到林網保護[29]。在救災實踐中，黨和政府注重加強部門聯動，及時安置災民，對口支援災區重建，積極恢復災區工農業生產。在社會救助和國外援助方面，中國共產黨重啟計劃經濟時代消失的災害社會捐助，將保險作為重要的社保制度納入社會治理體系中，并開始接受國際救災援助，逐步參與到國際減災活動中。

2.改革開放和現代化建設新階段災害防治的變革

1992年以后，伴隨社會主義市場經濟體制改革，中國社會主義現代化建設進入新階段。進入21世紀以后，隨著災害防治事業不斷發展，水旱災害造成的災害影響相對減弱，但地質災害和疫病災害等造成的威脅依然較大。這一時期，1998年長江大水、2003年“非典”疫病、2008年汶川地震、2008年南方雪災、2010年青海玉樹地震等災害給中國社會造成了較大影響。完善現代化災害防治體系、以預防為主減少自然災害影響是這一時期災害防治工作的主要目標。

改革開放和現代化建設新階段，中國共產黨災害防治工作發生了重大變革。隨著改革開放后災害防治事業的發展，中國共產黨逐步認識到減災工作在經濟建設和社會發展中的重要地位，并將綜合減災思想作為應對災害的基本理念。以1994年中央與地方實施分稅制為基礎，黨和政府建立了救災工作分級負責、救災款分級負擔的救災體制，同時強調救災社會化的改革方向。中央提出“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的救災工作方針，并設立國家減災委員會等機構，負責救災減災協調和組織工作;各級地方政府設立了相應的災害管理機構，應急性臨時救災指揮機構也在救災中發揮了重要作用。災害管理方面，災害信息得以及時公開，災害防治法制化進程取得重大進展，新頒布或修訂的有關防災減災救災的法律法規多達30多部。在防災備災實踐中，黨和政府進行了包括防備水災、旱災、風災等自然災害的一系列重大系統性減災工程建設，并完善國家物資儲備制度，在各地組織開展救災物資儲備庫建設。至2012年，全國省級救災物資倉儲面積達32萬余平方米，309個地、市和2 286個縣（市、區）建立起救災物資儲備庫點[30]（P11）。在救災實踐中，中央建立了國家應急響應機制，形成了“一案三制”的應急管理體系，以及黨中央統一領導、應急指揮中心統一指揮、各級部門協調聯動、地方政府與人民軍隊相互配合、基層政府積極組織動員群眾的搶險救災工作方法，提高了對災害的響應速度。此外，黨和政府鼓勵慈善事業發展，加強國際減災合作機制建設，大力推動救災減災社會化與國際化。

（四）中國特色社會主義新時代中國共產黨領導災害防治的新發展

十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。中國的自然災害時有發生，氣象、地質以及疫病等自然災害威脅著人民的生命和財產安全。以習近平同志為核心的黨中央在改革開放以來災害防治實踐的基礎上，實現了災害防治事業的新發展。

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將防災減災救災的系統性災害防治理念具體化，形成了“兩個堅持、三個轉變”[31]的思想方針。十八屆三中全會后，中央開始對防災減災救災體制進行改革，提出要充分發揮我國的政治優勢和社會主義制度優勢，健全和完善包括統籌協調體制、屬地管理體制、社會力量和市場參與機制等在內的各項災害防治制度[32]。2018年，中央政府組建應急管理部，作為國務院的組成部門，專門負責生產安全、防災救災等工作中的應急響應。災害防治法制化建設方面，黨和政府修訂了《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國環境保護法》等多部法律，與時俱進推動災害管理法制建設不斷發展。災害防治實踐方面，黨和政府注重加強災害監測預警、工程防災減災、基層防災減災等多方面能力建設，不斷提高市場和社會參與程度、擴大防災減災宣傳教育、推進防災減災救災國際交流合作，實現了國家災害治理能力的平衡發展和穩步提升。

三、百年來中國共產黨領導災害防治的歷史經驗

百年來，中國共產黨以保障人民群眾生命財產為中心，在領導中國革命、建設和改革的過程中積極開展抗災救災工作，經過不斷實踐和總結，逐步形成政府主導、社會廣泛參與、中央到地方層級管理的現代化災害防治體系，災害防治工作不斷向系統化、科學化、制度化以及社會化方向發展。

（一）黨的統一領導是災害防治的核心優勢

習近平在十九大報告中指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[33]（P20）中國共產黨的統一領導是百年來災害防治工作的核心優勢，對災害治理成效起到了決定性作用。民主革命時期，中國共產黨的領導是廣泛動員各方力量參與抗災救災的關鍵。在黨的領導下，根據地民主政權開展的賑濟糧款、節約捐獻和生產自救等運動得以高效展開，在物質匱乏的條件下極大緩解了救災壓力、保障了群眾生活。社會主義革命和建設時期，黨的統一領導是計劃經濟體制下開展各項防災備災基礎設施和工程建設、統一管理調度抗災救災物資以及組織群眾生產自救的前提。改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國共產黨是持續推進災害管理方式變革和災害防治現代化發展的領導核心。進入新時代以后，黨的統一領導是深化防災減災救災體制機制改革和綜合提高國家災害防治能力的關鍵。

回顧百年歷程，中國共產黨在災害防治中的各個環節都發揮著核心作用。在防災減災環節，黨的統一領導是與時俱進完善災害治理體系與制度、規劃和實施系統的防災備災工程建設、開展廣泛的防災減災宣傳教育、制定和施行災害防治法規的根本保障。在抗災救災環節，黨的統一領導在制定和實施科學合理的救災方案、統一指揮與集中調度、及時實施災害救助、爭取社會和國際援助等方面都起到了至關重要的作用。在災后重建環節，中國共產黨也是科學規劃和開展重建、政策幫扶保障受災地區經濟快速恢復發展的領導核心。新時代實現國家災害防治事業的不斷發展，堅持黨的統一領導至關重要。

（二）以科技為先導發展生產力是災害防治的基礎

“根據唯物主義觀點，歷史中的決定性因素，歸根結底是直接生活的生產和再生產。”[34]（P13）中國共產黨領導百年來災害防治的歷史經驗表明，以科技為先導發展生產力，提高國家抵御災害風險的綜合能力是災害防治的基礎。民主革命時期，中國社會生產力水平低下，中國共產黨堅持生產救災的思想方針，重視發展以農業為主的各行業生產提高抵御災害風險能力，將抗災救災與發展根據地生產相結合，實現了災害治理。社會主義革命和建設時期，中國共產黨重視科技對防災和救災工作的重要性，建立了氣象監測與地震監測系統，完成了多項大型水利工程建設，并通過一定程度上的工業反哺農業推動了農村生產力的發展，增強了農村防災備災能力。改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國共產黨對經濟體制的改革促進了生產力的發展，災害管理方式改革得以實施，先進的科學技術和管理經驗逐步被運用到災害防治中，加快了災害防治現代化進程。隨著中國特色社會主義進入新時代，以科技為先導推動生產力發展為建立現代化的災害管理制度、完善科學先進的災害監測和預警體系、提高綜合性防災減災工程建設能力等奠定了基礎。

以科學技術為先導發展生產力，不僅為災害防治提供了必要的技術，也為增強國家抵御災害風險的能力提供了重要的物質基礎，是中國共產黨百年來領導災害防治的重要經驗。新時代以“互聯網+”、大數據、物聯網等新科技為先導持續推動生產力發展，是中國共產黨災害防治事業不斷邁向現代化的必由之路。

（三）加強制度建設是災害防治的關鍵

“制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。”[35]在百年來應對災害問題的歷程中，不斷加強制度建設是中國共產黨災害防治的關鍵。民主革命時期，中國共產黨通過以抗災救災為主的災害防治實踐，初步形成了比較成熟的報災和救災流程。社會主義革命和建設時期，中國共產黨建立了計劃經濟體制下包括災害信息管理、救災物資管理以及災害稅收減免等在內的災害管理制度，同時對建立災害物資儲備制度進行了初步探索。改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國共產黨變革災害管理方式以適應經濟發展的需要，在災害分級管理的機制下加強防災物資儲備、災害信息管理、救災物資管理以及救災社會捐獻等制度建設，有效減少了災害的影響。進入新時代以后，中國共產黨進一步完善了改革開放和社會主義現代化建設新時期形成的災害治理體制機制，重點強化防災備災制度以及災害應急響應制度的建設，顯著提升了國家防災減災救災綜合能力。

中國共產黨領導百年災害防治的歷史經驗證明，加強制度建設、與時俱進推動制度改革是保障黨所建立的防災減災救災制度及時適應經濟發展需要且能高效運行達到災害防治預期目標的關鍵。加強災害防治制度建設，對強化依法依制治理災害理念、實現快速及時的災害應急響應、保障災款和救災物資的正確使用、規范社會救助渠道等具有至關重要的作用。在新時代的災害防治中，應繼續加強災害防治制度建設，進一步推動災害防治制度化和法治化發展。

（四）堅持以人民為中心是災害防治的根本

“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。”[36]（P21）百年來，中國共產黨始終堅持群眾路線，以保障人民生命和財產安全為災害防治目標，并依靠人民群眾的力量實現災害防治。民主革命時期，中國共產黨充分組織動員群眾開展多種方式的生產自救運動，有效保障了根據地災民的基本生活。社會主義革命和建設時期，中國共產黨將群眾動員作為災害防治的基本方式，組織群眾參與節約捐獻運動、生產自救運動以及防災工程建設等，減少了災害對群眾生活的影響。改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國共產黨將扶貧與救災結合，將災害救助作為一項基本內容納入社會保障制度中，以保障受災群眾生活。進入新時代以后，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展理念，從加強群眾防災意識教育、創建綜合減災示范社區、建設社會應急救援隊伍、完善救災款項和物資發放的社會監督機制等多方面依靠群眾實現災害防治，堅持提升國家災害治理能力，在減少災害影響的同時保障和改善了災區群眾的生活。

回顧百年歷史，將減少群眾生命財產損失和保障受災群眾生活作為出發點和落腳點是中國共產黨能夠動員各方力量并成功領導防災減災救災工作的根本，將依靠群眾作為災害治理的基本方針是中國共產黨能夠應對重大自然災害、取得良好的災害防治成效的根本。堅持以人民為中心，充分體現了黨全心全意為人民服務的宗旨，為黨的災害防治事業提供了源源不竭的強大動力，是新時代提升國家防災減災救災能力必須堅持的根本原則。

四、中國共產黨領導災害防治事業發展的未來展望

百年歷史證明，中國共產黨在革命、建設和改革中的災害防治工作成效顯著，在保障群眾生命財產安全、維護社會穩定發展、提升國家治理能力等方面發揮了重要作用。但是，由于起步較晚、發展過程曲折艱辛，目前中國的災害防治事業現代化程度還不夠高，在災害應急管理、災害防治法制化以及救災社會參與等方面存在一定的問題。未來中國共產黨領導災害防治事業的發展，需要針對這些問題采取相應措施，進一步完善災害管理體制機制，加強防災減災工作，規范救災過程，使防災減災救災綜合能力得到不斷提升。

（一）加強災害應急管理

災害應急管理是指政府等社會組織在應對突發自然災害的過程中，通過建立必要的應急體系以及管理體制和機制，采取一系列必要措施，降低災害影響、恢復社會秩序、促進社會發展的有關活動[37]（P27）。中華人民共和國成立后，中國共產黨充分發揮社會主義制度的優勢，結合自身和蘇聯的災害防治實踐經驗，建立了“政府領導、部門分工、地方負責、村社組織、全民參與”[38]（P24）的救災體制。改革開放后，中國共產黨對災害管理體制進行調整，并在防災救災實踐中充分認識到了建立現代化的災害應急管理體制在災害防治中的重要作用。進入新世紀后，黨和政府根據災害防治事業發展的需要，建立了“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。進入新時代以后，以習近平同志為核心的黨中央更加重視災害應急管理，不僅頒布法規條例持續推動災害應急管理體制的改革和進一步完善，并且建立了專門的國家應急管理部負責災害應急響應工作。

實踐證明，中國共產黨重視和加強災害應急管理工作，不僅順應了各國政府建立專門的災害應急管理和決策協調機構以應對自然災害的國際趨勢，而且能夠有效解決救災過程中中央與地方權責不明、救災響應不及時以及災后重建規劃不完善等問題。因此，對未來災害防治事業的發展而言，加強災害應急管理是至關重要的內容。加強災害應急管理，須從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援管理以及災后恢復與重建四個階段分別入手，不斷完善管理體系，加強應急人員、物資裝備、資金以及工程技術等保障，定期開展應急演練和應急宣傳教育工作，建立科學的監測和預警機制，規范應急響應過程，有計劃地實施災后恢復與重建工作。在未來的災害防治工作中，進一步完善災害應急管理部門建設和規范災害應急管理工作是加強災害應急管理的關鍵。

（二）推動災害防治法制化建設

20世紀60年代以來，災害治理的迫切需要以及各國政府對防災減災工作的日益重視促使各國加強災害防治的立法，以減輕災害對人類造成的損失。改革開放前，黨和政府就已經制定頒布了大量關于災害防治的法律法規以及規章制度，對指導和規范各項災害防治工作起到了重要作用。黨和政府在改革開放前頒布的法律主要是圍繞生產抗災和生產自救工作制定的，相比較之下，只有林業災害管理部門的法律法規較為完善[39]（P314）。改革開放以后，在推動災害管理體制改革的過程中，黨和政府加快了災害防治的法制化建設進程，頒布實施了《防震減災法》《防洪法》《傳染病防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《環境保護法》等一般性法律以及《突發事件應對法》等基本法律。但是，我國的災害防治法律體系仍然有多方面內容需要完善，持續推動災害防治法制化建設是提高國家防災減災救災能力至關重要的內容。

為持續完善我國的災害防治體系、不斷提高防災減災救災體制的運行效率，必須進一步加強災害防治法制化建設。在災害管理法律體系建設方面，日本、美國、德國等發達國家已經由制定災害基本法階段進入到制定部門災害管理法階段;相較之下，中國在災害防治法律法規建設方面存在缺乏統一的國家防災減災基本法、社會救災相關法律不完備、災害管理法律建設不健全等問題。對此，新時代加強災害防治法制化建設應從三個主要方面著手。首先，應加強對災害防治法律的理論研究。關于災害防治的法律體系建設是一項復雜而龐大的工程，沒有全面深入的理論研究，沒有充分借鑒國外關于災害防治的理論研究成果，就無法設計和制定出適合中國國情、科學合理的災害防治法律體系。因此，理論研究是加強災害防治法制化建設的首要前提。其次，應完善現有的災害管理法律體系。災害管理法律體系建設是災害防治法制化的關鍵內容，是實現國家災害治理現代化的重要途徑。借鑒日本于1961年頒布實施的《災害對策基本法》，及時制定一部國家防災減災基本法律，加快綜合性災害管理法律建設進程，是推動中國災害治理法制化進程的當務之急。最后，應加強對災害防治過程的法律監督。對災害防治過程的法律監督直接關系防災減災救災的實效，在災害防治法制化建設過程中與災害管理立法同樣重要。運用法律手段監督災害防治全過程，能有效杜絕救災過程中的貪污腐敗現象，是保證救災實效的必要舉措。

（三）強化救災工作的社會參與

在災害防治過程中，救災工作的社會參與是指非政府組織、企業或個人等社會力量廣泛參與救災，與政府協同合作提高救災效率與水平。救災工作的社會參與是社會救助的重要途徑之一，也是現代國家災害救助中不可或缺的內容。在計劃經濟時代，由于社會資源絕大部分被國家和集體控制和配置，包括慈善組織等在內的民間救災組織機構失去了自身存在的經濟基礎，導致救災工作的社會參與僅限于個人或集體之間的互助互濟，使其在災害救助過程中發揮的效果有限[40]（P47）。改革開放后，黨和政府實施災害管理改革，開始試行災害保險，并逐步開放救災社會捐助渠道，建立扶貧救災基金會，推動救災社會化。1994年，第十次全國民政工作會議正式提出民政工作要走社會化的道路，中國的救災工作的社會參與進程大幅加快。1996年，包括救災扶貧基金會在內的19萬個非政府組織共積累資金47.9億元，比當年國家的救災經費支出高出約17億元[41]（P23）。進入21世紀以后，政府主導、社會力量廣泛參與的救災格局基本形成，社會捐助趨于常態化，巨災保險制度在災害救助工作中發揮的作用日益顯著。

強化救災工作的社會參與，對于緩解政府的救災壓力、保障救災工作的持續性、推動救災工作細致化等具有重要意義，能夠有效地彌補政府救災工作的不足。改革開放以來，黨和政府依靠救災社會化機制取得的救災成效足以證明，強化救災工作的社會參與是未來推動中國救災事業發展的關鍵內容。在現有的救災體制下，以災害保險和救災捐助為主要內容，加強救災工作的輿論宣傳，引導社會各界力量參與救災工作，并在救災實踐中注重規范社會救助的過程，充分發揮政府的主導作用以及非政府組織的專業性和靈活性特點，是新時代不斷強化救災工作社會參與的有效途徑。

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The Centennial Process and Historical Experience in Disaster

Prevention and Management of Communist Party of China

GAO Zhong-wei，LIU Guang-hui

（School of Marxism，Sichuan University，Chengdu 610207，China）

Abstract：

Disasters have always been a major problem that human must face for survival and development，and disaster prevention and management is also an important part of the social governance of the Communist Party of China.Over the past century，the development of the work of Chinese Communist Party’s disaster prevention and managemant has experienced four periods：the period of democratic revolutionary，the period of socialist revolution and construction，the period of reform and opening up and socialist modernization，and the period of? new era，has completed the transformation from the initial focus on disaster relief to the establishment of a disaster management system integrating disaster prevention，reduction and relief.After a hundred years of practice，the Communist Party of China has realized the modern development of disaster prevention and management，and has formed disaster management experience such as adhering to the party’s unified leadership，taking science and technology as the guide to develop productivity，strengthening system construction，and persisting in the people-centered approach.Studying the 100-year course and historical experience of disaster prevention and management by the Communist Party of China is the intended meaning of constantly improving disaster prevention and management? work by taking history as a mirror.

Key words：

Communist Party of China;disaster prevention and management;centennial process;historical experience

（責任編輯

周子翼）