關于高校內部審計全覆蓋及實現路徑的思考

金嬌 廣東外語外貿大學審計處

一、推行高校內部審計全覆蓋的背景與客觀要求

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。2018年5月，習近平主持召開中央審計委員會第一次會議強調加強黨對審計工作的領導，要落實黨中央對審計工作的部署要求，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。2019年6月，中央審計委員會辦公室印發〈關于深入推進審計全覆蓋的指導意見〉的通知。2021年1月，審計長侯凱在全國審計工作會議中也再次強調，必須高質量推進審計全覆蓋。

除了國家層面的要求，各級省市也在大力推行審計全覆蓋，其中廣東省2016年出臺《關于實行審計全覆蓋的實施方案》，2019年出臺《廣東省內部審計工作規定》，均明確提出實施審計全覆蓋的要求。

二、高校內部審計全覆蓋的內涵與要求

（一）審計客體與對象全覆蓋

高校內部審計主要圍繞涉及本單位以及附屬單位（包括各行政職能部門、二級學院、獨立學院、附屬醫院學校等單位及下屬校辦企業等）經濟活動的人、財、物進行審計。在審計客體上，審計應當覆蓋“公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況”各個方面，不留空白、盲區；在審計對象上，所有依照審計法、黨和國家相關規章制度應當接受審計的單位與個人，都應當自覺接受審計。

（二）審計重點內容的全覆蓋

高校內部審計應結合學校經濟活動本質，重點對本單位及所屬單位貫徹落實國家及本地區重大政策措施情況，發展規劃、重大決策以及年度業務計劃執行情況，財政財務收支情況，固定資產投資項目和采購項目情況，自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況，經濟管理和效益情況，內部控制及風險管理情況，領導人員履行經濟責任情況，督促落實國家審計和內部審計發現問題的整改情況等進行審計，努力拓展審計監督廣度和深度，做到應審盡審、凡審必嚴。

（三）審計周期全覆蓋

高校應當結合本單位實際，科學編制內部審計工作規劃，按照內部審計全覆蓋的要求，每5年至少對本單位及所屬單位審計一次。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內至少審計1次，對重點部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次，堅持問題導向，對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（四）審計項目全覆蓋

高校內部審計應認真貫徹落實上級文件要求，有重點有計劃的推行各類型的審計項目全覆蓋，主要包括：重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，財政專項資金管理和使用績效審計，部門預算執行、決算和其他財政收支審計，物資采購審計，科研項目審計，工程項目審計，內部控制審計，領導干部經濟責任審計，領導干部自然資源資產離任（任中）審計，專項審計以及整改情況審計等。

三、推行高校內部審計全覆蓋的難點

（一）對高校內部審計的認識不足

根據本人在內部審計職業化建設研究課題中對機構建設情況調查問卷來看，過半數的高校目前均設立了審計機構，但是這并不能保證高校內部審計的獨立性受到了保障，往往由于學校領導不重視，審計宣傳力度不夠等原因，導致審計機構的權威性仍然較弱，審計工作的順利開展仍存在阻力。雖然近年來，上級文件以及會議精神多次明確要求，內部審計機構應當在本單位主要負責人的直接領導下開展內部審計工作。甚至部分省份規定，涉及審計計劃確定、審計情況報告、違規事項處理、違法問題移送等重大事項，應當向本單位黨委（黨組）報告。但是內部審計真正因此受到領導重視的并不多，加上審計工作的公開和透明度不夠，導致學校師生不理解內部審計工作，這些對內部審計全覆蓋的展開起到了制約作用。

（二）高校審計力量與審計任務不匹配

目前各高校普遍存在審計人員不足、審計力量薄弱，而審計任務繁重的情況，表現出有限的資源與無限的工作任務相矛盾，審計任務往往難以全部開展或是高質量的完成，這與審計全覆蓋的要求相去甚遠。

（三）高校審計效率和審計質量不高

高校內部審計與國家審計、注冊會計師審計相比，明顯表現出內部審計效率低下、審計質量較差的狀況，究其原因，主要表現在：一是內部審計人員素質不高，高校內部審計人員的配置較為參差不齊，復合型人才較少，審計人員知識的更新不夠，難以適應審計范圍的拓展和審計類型多元化發展的要求。二是審計的方法和手段較為落后。目前，高校內部審計信息化程度普遍較低，仍存在一些高校依靠查閱賬務手工統計等較為傳統的審計手段，而使用了審計軟件的高校大多也未能高效率使用信息化手段，例如廣東省內高校目前大多使用中普審計軟件，但該軟件不是針對高校獨立研發，在使用上仍存在很大的局限性和不便利性，大多高校仍停留在導入導出、查閱數據為主的基礎層面，科目項目分析、異常情況分析、抽樣分析、制度審查等其他功能并未能使用。三是審計整改力度不夠，審計結果運用較差。目前很多高校內部審計實行審計項目出完審計報告就結束，審計整改未能進行監督實施，審計結果基本未能進行運用。以上因素導致審計的效率和質量難以得到保障，高質量的審計全覆蓋就難以實現。

（四）高校內部審計定位與職責不明確

目前，大多高校內部審計均存在主動或是被動的“越位”行為，很多高校的領導和職能部門在做業務決策前，非拉審計部門參與并簽署意見，好似審計審過了就沒有風險了，就放心了。同時，還存在部分高校審計部門沒有保持獨立性的意識，帶著“有為才有位”的觀念，很多不在審計職能范圍內的事務均想“插手”。這些情況的存在導致審計本身的職能被扭曲，對審計全覆蓋的內涵理解有偏差，審計全覆蓋變成了“審計全插手”，難以真正的實現聚焦審計主業，高質量的實現全覆蓋。

四、實現高校內部審計全覆蓋的路徑思考

（一）高校應加強黨對內部審計工作的領導

《審計署關于內部審計工作的規定》中明確指出，內部審計機構應當在本單位主要負責人的直接領導下開展內部審計工作。加強高校領導對審計工作的重視是審計全覆蓋順利開展的重要保障。一是高校領導應提高內部審計的“站位”，從人財物上給予支持，為內部審計工作提供基礎保障。二是高校領導應在內部審計的實際工作中給予指導和監督，定期聽取審計工作計劃與總結、審計執行等情況的匯報，督促落實內部審計工作規劃、審計發現問題整改和內部審計隊伍建設等重要事項。三是高校內部審計機構負責人應多與校領導溝通交流，傳達審計全覆蓋的內涵與要求，爭取學校領導的理解與支持，以利于審計全覆蓋更順利的實施。

（二）明確內部審計的定位，聚焦審計主責主業

審計署黨組書記、審計長侯凱在2021年全國審計工作會議上指出：審計要在黨和國家事業發展全局中發揮應有作用，必須牢牢把握經濟監督這個定位，聚焦主責主業，種好“責任田”，干好“分內事”。高校內部審計機構的領導和人員要加強學習，深刻領會“審計全覆蓋”的內涵與要求，制定出本部門的內部審計工作規定，明確內部審計的職責，與校領導多溝通交流并取得理解與支持，并將審計職責在全校范圍公開。在日常工作中，要辨得清、履的好自身的審計職責，對不在審計職責范圍的工作要敢于拒絕，不參與具體的決策、管理行為，守住內部審計“監督與評價”的主責，盡力不要“越位”，將有限的精力集中履行審計職能，這也是真正能實現審計全覆蓋的基本前提。

（三）科學制定審計計劃，合理統籌審計項目

審計全覆蓋勢必會引起審計任務的增加，在高校審計資源有限的情況下，我們要整合資源，突出重點，合理統籌。一是重視審計計劃，科學合理安排審計項目。要改進審計計劃源頭管理，摸清審計對象底數，建立審計對象與項目庫管理，充分考慮審計資源狀況，分類確定審計重點和審計頻次，明確審計的中長期規劃和年度審計計劃，有重點、有步驟地推進審計全覆蓋。二是突出重點，統籌兼顧，創新審計組織方式。要增強審計項目安排的整體性，采用融合式、嵌入式、“1+N”等方式，統籌安排同一類型、部門單位各類審計項目，做到經濟責任審計與財政收支審計、預算執行審計、專項審計等相結合，為審計全覆蓋爭取更多的時間和資源保障。

（四）優化配置審計資源，加強審計組織建設

一是加強審計人員的思想素質建設。高校內部審計要以習近平總書記關于“以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信”的總要求為目標，建設政治過硬、本領高強、作風優良的審計干部隊伍。二是提升審計人員的業務技能，加強大數據的運用。通過業務培訓、交流取經、審計科研以及自學等多手段來督促內部審計人員提升綜合技能，同時大力推進大數據審計，高效拓展審計全覆蓋的廣度和深度。三是優化配置更多的審計資源。首先內部審計部門應盡量爭取人員得到保障，其次利用高校的資源優勢，從專業院系可聘請兼職審計人員，合理調配和利用兼職審計力量，必要時還可以引進社會審計服務。四是與多部門形成監督合力。積極強化與財務、資產、人事、監察、組織等相關部門的聯動，整合校內資源，形成資源共享的監督合力。審計資源得到充足配置，是實現審計監督全覆蓋的有力保障。

（五）提升審計質量和效率，建立審計整改長效機制

高質量的審計全覆蓋要保證形式與內容的統一，形式上不留監督死角，內容上既要注重審計質量，也要兼顧審計效率。除了通過上述優化資源配置，加強組織建設以提升審計質量和效率外，還需要建立審計整改的長效機制，以保證審計全覆蓋目標的實現。一是要建立并嚴格落實記賬銷賬制度。對審計查出的問題，要逐項逐條擺列清單，詳細說明問題表現、違規性質、法規依據、整改要求和時限等要素。提出整改要求要科學合理、分類施策。要進一步明確各方整改責任。推動有關部門單位舉一反三，完善制度機制。二是公開審計結果，加強審計結果運用。對審計發現的具有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，要深入研究問題的特點、規律和趨勢，分析可能存在的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞，對被審計單位和相關主管部門分別提出整改意見，推動未被審計到的部門單位也能舉一反三，加強管理、完善制度、深化改革。三是審計結果還應作為高校干部監督管理、選拔任用、年度考核的重要依據。審計全覆蓋只是手段，其目標在于高效、高質量的發現并整改問題以促進組織的健康發展，因此，只有審計效率和審計質量得到提升，審計發現問題得到深入整改，審計結果得到充分運用，審計全覆蓋才能更好地發揮效果。

審計全覆蓋是審計發展的重要方向，高校內部審計在資源有限、機制不健全的大環境下，實現全覆蓋勢必是一個循序漸進的動態發展過程。高校內部審計應抓好“十四五”審計工作發展規劃的契機，有重點、有步驟、有深度、有成效的逐步開展審計全覆蓋。