強(qiáng)化公路基層事業(yè)單位預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

劉丹丹 山東省昌樂縣公路事業(yè)發(fā)展中心

引言：2021年，“十四五”恢弘大幕已開啟，新征程奮進(jìn)號角已吹響。公路基層事業(yè)單位在2009年養(yǎng)路費(fèi)取消至今十幾年的時(shí)間里一直實(shí)行自收自支垂直管理模式，老舊的預(yù)算管理模式已無法滿足新時(shí)代大環(huán)境的需求。面對當(dāng)前國家預(yù)算制度改革的新形式和新變化，如何進(jìn)一步強(qiáng)化公路基層事業(yè)單位預(yù)算管理，如何使預(yù)算編制準(zhǔn)確有據(jù)、預(yù)算編制合法有度、預(yù)算編制公開有序、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有力、預(yù)算績效顯著有效，已成為目前公路基層事業(yè)單位必須打贏的一場攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一、當(dāng)前預(yù)算管理面臨的主要問題

（一）預(yù)算編制簡單粗糙，缺乏科學(xué)性和完整性

1.預(yù)算管理理念整體薄弱，對預(yù)算的重要性缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識。受長期實(shí)行自收自支管理模式的影響，預(yù)算管理的整體意識薄弱，沒有形成正確的預(yù)算管理理念。大部分公路基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算的重視程度不夠，甚至有“自己掙來的錢，想怎么花就怎么花”的錯(cuò)誤認(rèn)識，覺得預(yù)算是單純用于應(yīng)付財(cái)政部門的，是財(cái)務(wù)日常工作的一部分。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識將預(yù)算變成了財(cái)務(wù)部門的“專屬訂制”。沒有部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，沒有其他部門的資料支持，財(cái)務(wù)人員只能是“紙上談兵”，從而導(dǎo)致預(yù)算申報(bào)隨意性大、預(yù)算編制存在盲目性。

2.預(yù)算管理方法落后單一，缺乏專業(yè)預(yù)算人員。很多公路基層單位沒有設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，往往由財(cái)務(wù)部門代為行使職能，無論是編制方法還是編制數(shù)據(jù)都難以實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)算管理：編制方法落后單一，預(yù)算內(nèi)容不夠精細(xì)，通常根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)隨意調(diào)整預(yù)算，編制結(jié)果粗糙簡單，預(yù)算的準(zhǔn)確性可想而知；沒有相關(guān)業(yè)務(wù)部門可行性、必要性的理論數(shù)據(jù)支撐，預(yù)算的編制往往與實(shí)際需求有所出入，缺乏可信度等。為此，預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性大打折扣。

3.預(yù)算外收入未全部納入預(yù)算管理。填報(bào)預(yù)算時(shí)，應(yīng)全面、準(zhǔn)確地反映部門各項(xiàng)收支情況，將所有收入和支出全部納入預(yù)算，不應(yīng)在部門預(yù)算外保留其他收入項(xiàng)目。事實(shí)上，有些公路基層單位仍存在違規(guī)操作，截留預(yù)算外資金，進(jìn)行隱形賬務(wù)處理。比如，有的單位將某項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助資金列入往來款，不作為收入處理，實(shí)際支出時(shí)也從往來款項(xiàng)中列支。這種通過往來賬核算處理的辦法，記賬時(shí)沒有反映在支出的對應(yīng)科目上，資金的用途也無法直觀的獲知。對預(yù)算外資金的隱形違規(guī)操作，嚴(yán)重影響了資金使用的嚴(yán)肅性和透明性，擴(kuò)大了預(yù)算管理的安全漏洞，從而大大制約了預(yù)算編制的真實(shí)性和完整性。

（二）預(yù)算執(zhí)行隨意性強(qiáng)，缺乏嚴(yán)肅性和穩(wěn)妥性

預(yù)算執(zhí)行在部門預(yù)算管理中處于重中之重的位置，因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行的好壞直接決定著預(yù)算管理的成敗。雖然對預(yù)算指標(biāo)有一定的剛性控制，但在實(shí)際操作中，大部分公路基層單位還是主觀隨意，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)“照搬硬套”，預(yù)算執(zhí)行浮于表面，流于形式；小修保養(yǎng)工程一般年底統(tǒng)一結(jié)算，日常結(jié)算不及時(shí)，容易造成預(yù)算執(zhí)行“前松后緊”、年底“突擊花錢”的景象等。因此，沒有相應(yīng)的約束預(yù)警機(jī)制的控制，造成預(yù)算執(zhí)行偏離軌跡，預(yù)算的約束力大打折扣，嚴(yán)重破壞了預(yù)算的嚴(yán)肅性和穩(wěn)妥性。

（三）預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè)，缺乏效率性和約束性

現(xiàn)階段，大多數(shù)公路基層單位在對預(yù)算進(jìn)行全面監(jiān)管方面缺乏專門的制約機(jī)制。有的單位雖然成立了相應(yīng)的監(jiān)管部門，但往往也是形同虛設(shè)，缺乏系統(tǒng)、動態(tài)、連續(xù)的跟蹤監(jiān)督。全方位的監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)督形同虛設(shè)，這些都極大地制約了預(yù)算執(zhí)行的效率性和約束性。

（四）預(yù)算考核評價(jià)被動粗放，缺乏可行性和激勵(lì)性

由于公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的特殊性，小修保養(yǎng)工作非常“零碎”，每一項(xiàng)工程量需要在零零碎碎統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上匯總確定，績效評價(jià)量化指標(biāo)不好反映，評價(jià)工作難度系數(shù)增大，導(dǎo)致績效評價(jià)工作一直處于被動粗放狀態(tài)。同時(shí)，大部分公路基層單位績效理念淡薄，比較重視資金的撥付情況，往往忽視資金的使用效果；預(yù)算績效管理制度不健全，沒有建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效監(jiān)督機(jī)制，也沒有將績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整相掛鉤等，這些都大大削弱了預(yù)算編制的可行性和預(yù)算執(zhí)行的激勵(lì)性。

二、強(qiáng)化預(yù)算管理的建議措施

如何進(jìn)一步強(qiáng)化公路基層養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理，結(jié)合基層公路工作實(shí)際，提出幾點(diǎn)建議性的措施。

（一）提高全員對預(yù)算重要性的認(rèn)識，形成科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算管理理念

態(tài)度決定一切。公路基層單位的全體員工都要端正思想態(tài)度和大局觀念，要深刻認(rèn)識預(yù)算管理的重要性和必要性，了解到預(yù)算需要各個(gè)部門的積極參與、同力配合，是大家的共同職責(zé)。因此，全員要主動擔(dān)當(dāng)，充分發(fā)揮各自的能動性和積極性，統(tǒng)籌兼顧，集思廣益，全面、準(zhǔn)確地反映出各部門的資金需求，使預(yù)算編制更切合實(shí)際、更真實(shí)完整。

同時(shí)，全員要秉承“勤儉節(jié)約”的良好風(fēng)尚，堅(jiān)持“量力而行、嚴(yán)控一般、規(guī)范績效”的編制原則，從嚴(yán)控制和壓減一般性支出，“三公”經(jīng)費(fèi)比上年只減不增，賬目公開有序，接受監(jiān)督；合理控制項(xiàng)目資金的需求量，按照項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行資金結(jié)算，專款專用，把錢花在刀刃上，充分發(fā)揮預(yù)算的穩(wěn)妥性、重點(diǎn)性及透明性。此外，公路行業(yè)的突發(fā)情況時(shí)有發(fā)生，要執(zhí)行“統(tǒng)籌兼顧，留有余地”的編制方針，留有用于突發(fā)性支出的預(yù)算資金如應(yīng)急搶險(xiǎn)支出，以備預(yù)算執(zhí)行的平衡。

（二）提高專業(yè)預(yù)算能力，創(chuàng)新預(yù)算管理方法

打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵在于人才。預(yù)算管理人員的能力是強(qiáng)化公路基層單位預(yù)算管理的關(guān)鍵。作為預(yù)算管理人員，不僅要具備財(cái)務(wù)預(yù)算的專業(yè)素質(zhì)，還要有績效觀、責(zé)任觀、大局觀的協(xié)調(diào)能力。因此，要加強(qiáng)預(yù)算管理人員的培養(yǎng)，強(qiáng)化專業(yè)能力的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)基層部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使預(yù)算編制更加穩(wěn)妥可靠、準(zhǔn)確有據(jù)。

科學(xué)的預(yù)算編制是全面強(qiáng)化預(yù)算管理的重要前提和基礎(chǔ)，要提高公路基層養(yǎng)護(hù)單位預(yù)算的編制水平，必須創(chuàng)新改進(jìn)預(yù)算編制方法。預(yù)算編制的方法要科學(xué)有力，測算的過程也要有理有據(jù)。公路基層養(yǎng)護(hù)單位除了日常的路面保潔，還涉及灌縫抹油、修補(bǔ)坑槽、車轍銑刨、維修橋梁護(hù)欄等多項(xiàng)內(nèi)容，每一個(gè)工程量都需要耗時(shí)費(fèi)力。如果單純采用零基編制法的話，工作量會很繁雜。因此，可以考慮零基編制法與增量編制法輪流交替的編制方法，比如先采用零基預(yù)算編制一年，再采用增量預(yù)算編制兩年。這樣編制工作量可以在平時(shí)合理分?jǐn)偅炔粫磕甓己芊敝兀材鼙ＷC預(yù)算數(shù)據(jù)的合理科學(xué)。另外，要嚴(yán)格執(zhí)行《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》，根據(jù)實(shí)際需求編制預(yù)算，控制結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，合理安排支出計(jì)劃，使預(yù)算編制更加合法有度。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算外資金“收支兩條線”的管理辦法

作為公路基層養(yǎng)護(hù)單位，要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”這一關(guān)鍵舉措。一要將所有的收入全部納入預(yù)算管理，包含各種預(yù)算外資金，任何單位不得截留、挪用、坐支等，不得私設(shè)“小金庫”，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬；二要合理核定收支規(guī)模與支出標(biāo)準(zhǔn)，完善科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，提高各部門支出的公開透明度，全面真實(shí)地反映預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況；三要取消各類預(yù)算外資金賬戶，實(shí)行零余額賬戶管理，規(guī)范資金存放管理機(jī)制，加大對各類資金的監(jiān)管力度，健全預(yù)算公開反饋機(jī)制和信息披露制度，讓資金管理充分暴露在陽光下。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，建立預(yù)算責(zé)任機(jī)制，完善預(yù)算監(jiān)管體系

在執(zhí)行預(yù)算過程中，公路基層養(yǎng)護(hù)單位要嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中收付制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)，均衡、合理地安排支出，不得虛列開支。同時(shí)，該過程也離不開其相關(guān)監(jiān)督部門的協(xié)助，需要配置專門的監(jiān)督部門，用來追蹤、協(xié)調(diào)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。為了進(jìn)行全方位、多角度地執(zhí)行監(jiān)督，鼓勵(lì)全員全程參與監(jiān)督，積極完善內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，最大限度地發(fā)揮預(yù)算資金的運(yùn)行效果和使用質(zhì)量。

建立與預(yù)算執(zhí)行相之配套的責(zé)任機(jī)制，也是至關(guān)重要的。在批復(fù)下達(dá)預(yù)算后，首先要將預(yù)算及時(shí)拆解到各個(gè)執(zhí)行部門，讓他們明確自己的任務(wù)目標(biāo)及可支用的預(yù)算資金；其次要隨時(shí)掌握預(yù)算的執(zhí)行情況，實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，并定期反饋執(zhí)行情況，對資金支付動態(tài)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，確保預(yù)算目標(biāo)按期保質(zhì)地實(shí)現(xiàn)；最后，一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行兩者出現(xiàn)偏離時(shí)，必須迅速做出反應(yīng)，結(jié)合實(shí)際按照規(guī)定程序做出對應(yīng)的調(diào)整，確保預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有力。

（五）壓實(shí)績效管理責(zé)任，全面實(shí)施績效管理

黨的十九大“全面實(shí)施績效管理”的重錘已經(jīng)敲響，作為公路基層養(yǎng)護(hù)單位必須要履行應(yīng)有之義，完善績效管理制度，壓實(shí)績效管理責(zé)任，讓績效理念和方法深度融入到預(yù)算管理全過程。一方面，績效目標(biāo)與預(yù)算要同步批復(fù)下達(dá)，強(qiáng)化各執(zhí)行部門的預(yù)算績效管理主體責(zé)任，堅(jiān)持“誰使用誰負(fù)責(zé)”的原則，壓實(shí)績效管理責(zé)任，并逐步推進(jìn)公開績效信息；另一方面，要開展多維度、全方位的績效評價(jià)，健全績效結(jié)果反饋制度和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果和編制內(nèi)容的相互應(yīng)用，不斷提高預(yù)算資金的使用效益，也為員工績效衡量、問責(zé)獎(jiǎng)懲提供了重要依據(jù)；最后，要對績效運(yùn)行情況實(shí)施監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度出現(xiàn)問題，必須及時(shí)糾正，同時(shí)也要對績效管理情況進(jìn)行監(jiān)督，建立績效監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，無效必問責(zé)。在績效管理和預(yù)算管理的相互作用下，單位的預(yù)算管理會逐步形成良性循環(huán)發(fā)展態(tài)勢，必然會有一個(gè)質(zhì)的飛躍。

三、結(jié)束語

戰(zhàn)鼓催征馬蹄疾，砥礪奮進(jìn)正當(dāng)時(shí)。在當(dāng)前著力構(gòu)建全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度的新形勢下，公路基層養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位必須重磅出擊，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》和相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置；各項(xiàng)收支全部納入預(yù)算，約束收支規(guī)劃，厲行“勤儉節(jié)約、反對浪費(fèi)”的方針，控制節(jié)約成本，堅(jiān)決抵制“ 小金庫”、年底“突擊花錢”等現(xiàn)象；以績效為導(dǎo)向，以責(zé)任為抓手，統(tǒng)籌兼顧，量力而行，完善預(yù)算監(jiān)管體系，加強(qiáng)績效監(jiān)督問責(zé)，實(shí)現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)預(yù)算資金運(yùn)行和預(yù)算管理效益的最大化，進(jìn)一步提高公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)預(yù)算管理工作的整體水平，為開局“十四五”、闊步新征程交上一份滿意的答卷。