公立醫院落實黨委領導下的院長負責制路徑及內部制度設計探析

鄭尚英

(西南醫科大學附屬成都三六三醫院，四川 成都 610041)

《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》(中共中央辦公廳2018年6月發布，以下簡稱為《意見》)[1]規定公立醫院要實行黨委領導下的院長負責制，明確指出黨委要發揮把方向、管大局、作決策、促改革和保落實的領導作用[2]，提出在黨委的領導下，醫院的行政后勤管理和醫教研工作由院長全面負責[3]。國家衛健委于同年8月出臺《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見實施辦法》(以下統稱《實施辦法》)[4]，黨對公立醫院的領導得到進一步強化。全國各地、各級衛生行政部門和公立醫院相繼對《意見》及《實施辦法》進行了學習和解讀，一些省市也制定出臺了實施細則。筆者所在醫院于2019年4月由上級主管單位主持，作為中國航空工業集團試點單位推行了黨委領導下的院長負責制，同時成為四川省內率先實行黨委領導下的院長負責制的公立“三甲”醫院。為使新的領導體制順利落地，醫院深入研討學習了《意見》和《實施辦法》，在此前提下，首先從內部制度建設著手，全面修訂了醫院章程、“三重一大”決策制度、黨委會和院長辦公會議事規則，同時對領導班子分工進行了調整，并制定了相關配套制度。一系列較為完善的制度設計和路徑安排，使黨委領導下的院長負責制在醫院順利落地并有序、有效實施，現將此次改革經驗總結分享如下。

1 公立醫院落實黨委領導下的院長負責制面臨的問題簡析

1985年原衛生部發布《關于衛生工作改革政策問題的報告》后，公立醫院一直實行院長負責制，至今已達30余年。在30多年形成的思維定勢影響下，醫療系統及醫院內部對于實施黨委領導下的院長負責制尚缺乏充分的思想準備、有效的思想發動和可操作的制度設計，對新的醫院領導體制還存在認識上的不足或誤區，以及認知上的碰撞。薛宇等對國內50家公立醫院開展了調研，結果顯示，新時期實施黨委領導下的院長負責制存在觀念、理解、制度和落實等4個方面的誤區，在這50家公立醫院中，11家還沒有實施，22家正在推進過程中，只有17家實際落實了黨委領導下的院長負責制[5]。可見，調整黨政關系，明晰黨政職責邊界，完善議事規則，提高黨政協同，做好落實黨委領導下的院長負責制的路徑安排和內部制度設計是公立醫院真正破舊迎新，順利實現領導體制轉變的關鍵所在。

2 黨委領導下的院長負責制落地公立醫院的制度設計和路徑安排

通向某個目標的道路即為路徑；在特定領域內約束人們行為的規定和準則即為制度安排[6]。醫院領導體制和管理機制的更替并非一蹴而就的。《意見》是公立醫院實行黨委領導下的院長負責制在國家層面的“頂層設計”，醫院還需要結合自身的實際情況將“頂層設計”內化為內部治理的路徑和制度安排，才能確保新的領導體制順利落地并平穩運行[6]。

2.1 上級主管部門是公立醫院實施新體制的引路人

新的領導體制的落地需要一個認識和實施的過程。《意見》印發以后，公立醫院從領導班子到普通員工，對醫院領導體制的轉變曾經一度處于觀望狀態，尤其是與《意見》所指直接相關的公立醫院黨政主要負責人，在履職定位上可能一度迷茫，亟需在某一特定時刻以某種儀式開啟新的領導體制的建立。在下屬單位推進新的領導體制的過程中，上級主管單位是引路人，對所屬醫院實施新的領導體制起著指導、監督、把關的作用。一是可派專人赴所轄醫院主持召開一定范圍人員參加的會議，宣布所屬醫院正式執行黨委領導下的院長負責，同時提出相應要求；二是對所屬醫院落實黨委領導下的院長負責制進行正確引導，確保推行過程穩妥、順利；三是指導監督所轄醫院正確理解制度規定，及時糾正執行中可能出現的偏差。

2.2 調整醫院領導班子分工

自《意見》頒布以來，公立醫院黨委書記和院長職位變動格外引人關注，各地圍繞貫徹落實黨委領導下的院長負責制陸續進行了醫院領導班子調整。新的領導體制下，黨委書記和院長的職責分工發生了重要變化，職責的變動須配以分工的調整才能真正符合《意見》相關規定。《意見》指出黨委書記主持醫院全面工作，對醫院工作負總責，履行全面從嚴治黨第一責任人職責，院長在院黨委領導下全面負責醫教研和行政管理工作。因此，重新劃分醫院黨政領導的責權利，對領導班子成員特別是黨政主要領導的分工進行調整是順利落實黨委領導下的院長負責制的必選動作；對新角色、新體制的適應，也是公立醫院上至黨委書記、院長乃至整個領導班子，下至中層干部、普通員工必須經歷的過程。

2.3 理順醫院內設機構

黨委領導下的院長負責制的實行使公立醫院黨的建設職能得到了強化，對醫院黨建工作、干部管理、人才建設等提出了新的更高要求。在此情況下，需要進一步理順醫院職能部門設置，加強黨務工作機構的力量，考慮對黨群部門進行細化、優化設置[5]，或選優配強專兼職黨務黨建工作人員；加強基層黨支部建設，黨支部在做好日常黨建工作的同時，要注意其政治職能與業務工作的有機融合，充分發揮黨支部的政治堡壘作用。

2.4 健全完善四大基本制度

醫院實施黨委領導下的院長負責制所體現出的重要標志就是領導體制發生變革、決策制度發生調整和議程規則需要變更[5]。制定基于黨委領導下的院長負責制的章程、“三重一大”決策制度、黨委會和院長辦公會議事規則是公立醫院領導體制轉變的根本制度保證。

2.4.1 制定統領醫院治理的章程

《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67號)[7]提出，各級各類醫院應制定本院《章程》，要根據《章程》的規定，以《章程》為統領對醫院內部管理的各項規章制度進行健全和完善[8]，同時在醫院治理的各個環節嵌入黨的領導。2018年以來，中國醫院協會、國家衛健委及部分地方衛健行政部門等陸續發布了公立醫院《章程范本》[9]。作為改革的主體，公立醫院要以《章程范本》為指南，系統編制既符合上級規定又切合醫院實際的《章程》，厘清醫院內外部治理體系和權利、義務，黨委、紀委、院長設置及主要職責，內部機構設置及職責，員工權利和義務，以及包括決策機制、激勵機制、醫療管理、財務資產管理、后勤保障管理、文化建設、監督機制在內的內部運行機制，使醫院在《章程》框架下規范、有序運行，從源頭上為醫院實施黨委領導下的院長負責制提供規范管理和持續發展的依據[10]。

2.4.2 建立適應新體制的“三重一大”決策制度

決策是領導體制的關鍵環節，也是內部治理的焦點，規范有序的決策機制能減少權力摩擦與利益沖突，降低運行成本[6]，也能在相當程度上確保決策的公正性、科學性和合規性。“三重一大”事項決策是醫院各類決策的重中之重，醫院應根據新要求重新修訂《“三重一大”決策制度實施細則》，明確 “三重一大”決策應遵循的原則，即集體決策、民主決策、科學決策、依法依規決策；規定“三重一大”事項的決策主體為黨委會，明確“三重一大”決策事項的范圍、決策的程序，建立決策后評估及監督檢查機制以及責任追究機制等。同時，對屬于醫院“三重一大”范圍的具體業務事項要進行仔細、嚴謹地梳理，制定“三重一大”標準，分清“重要、重大”與“日常、一般”的邊界，將醫院“三重一大”決策事項制定成清晰明了的清單，對于一些“清單”以外無法明確決策主體的議題事項，要根據醫院實際情況由黨委辦公室、院長辦公室及紀檢部門定期開展調研評估，及時修訂完善決策事項清單，便于日常操作執行。

2.4.3 健全黨委會議事規則

議事規則是基于既定權力結構和組織體系的程序性規定，是極具操作性的領導行為規范[11]。醫院的黨委會議事規則應按照黨委領導下的院長負責制的有關要求進行制定，內容應包含總則、黨委會職責和決策范圍、組織和議事原則、決策程序和形式、執行與監督、責任追究、附則等，明確黨委會由黨委書記召集并主持，黨委委員參加；明確黨委會主要決策范圍為貫徹執行黨和國家路線、方針政策、法律法規，上級重大措施和重要決定，以及黨的建設、戰略規劃、改革發展、“三重一大”事項、財務預決算、內部機構設置以及涉及醫務人員權益保障等重要事項[12]；明確黨委實行集體領導和個人分工負責相結合，對于重大問題，按集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行集體討論決定[12]，并按照不同分工切實抓好落地實施[13]；堅持黨管干部、黨管人才原則；支持院長依法依規獨立行使職權，支持和保證職代會依法行使職權。

2.4.4 完善院長辦公會議事規則

醫院最高級別的行政會議是院長辦公會，應制定基于黨委領導下的院長負責制的院長辦公會議事規則，規則包含總則、議事范圍、議題分類與確定、會議組織與議事程序、決議執行與反饋、會議紀律與責任追究、附則等。院長辦公會議事規則應明確規定醫院的行政、業務議事決策機構是院長辦公會，召集并主持院長辦公會的是院長，參會人員包括行政領導班子成員和紀委書記，黨委其他班子成員、相關職能部門負責人可酌情列席；明確院長辦公會的議事范圍為組織實施醫院黨委有關決議，討論決定醫教研和行政后勤管理等工作中需要決策的事項；院長辦公會實行的是院長負責制，重要議題在班子成員之間要加強會前溝通，黨委書記、院長和班子有關成員應在會前做好個別醞釀、充分溝通，黨政主要負責人意見不一致的議題，應暫緩上會并繼續溝通[6]；重要行政、后勤、業務有關的工作要先通過院長辦公會討論，再提交黨委會議進行決策[14]；需由院長辦公會討論研究后提交黨委會決策的事項，參照 “三重一大”決策事項厘出清單，方便操作和執行。

2.5 健全完善支撐配套制度

2.5.1 完善溝通協調制度，以多學科診療(MDT)模式打破壁壘

公立醫院領導體制轉變以后，醫院的管理體制和機制、班子成員的分工、決策議事制度等都發生了重大變化，與此有關的各方尚待磨合和適應。黨委領導下的院長負責制順利實施和規范有序運行的重要保障是制定MDT思維模式下的溝通協調制度[15]。具體溝通協調制度包括：黨委書記和院長之間的常態化溝通協調制度、領導班子成員之間的經常性溝通協調制度和職能部門之間的溝通協調制度，以及醫院領導層、中層和基層間的溝通協調制度，要明確溝通協調原則和范圍，使醫院各層面的溝通形成常態，以增進了解、促進團結、增強合力，確保黨委領導下的院長負責制運行平穩，降低運行成本。

2.5.2 完善論證咨詢制度，確保決策的科學性

國家衛健委《實施辦法》中明確指出，公立醫院應健全和完善決策前的論證與聽取意見機制，醫院應成立發展規劃委員會、人力資源管理委員會、醫療質量和安全管理委員會、藥事管理委員會、醫學裝備和器械管理委員會、醫療技術管理委員會、醫學倫理委員會等專家委員會，對于行政、業務方面的重要事項，或者專業性、技術性較強的事項，應向專家委員會進行咨詢，或提請專家委員會進行論證。與此相適應，醫院要根據實際情況組建相應專家庫，并充分發揮法律顧問、政研人員、項目管理人員的專業優勢，對涉及發展方向、戰略規劃及具有較強專業性、技術性的重要事項，應先組織專家開展評估論證或者進行政策咨詢、法律咨詢或技術咨詢，與職工利益密切相關的事項決策前還要經職代會審議，確保決策的科學性。

2.5.3 完善監督制約制度，確保決策的規范性

公立醫院要確保黨委領導下的院長負責制有序、規范運行，關鍵在于全面從嚴治黨的有關要求是否貫徹落實、監督約束機制是否健全完善、嚴密的內外部監督體系是否建立。公立醫院的外部監督主要包括上級監督、輿論監督、社會監督等，內部監督主要包括黨內監督、民主監督、審計監督和法律監督等。醫院要建立相應的制度規范，通過健全的監督體系促進領導班子依法依規辦事、認真負責履職。

合理的路徑安排和內部制度設計是公立醫院落實黨委領導下的院長負責制的重要保障，只有通過上級部門正確引導，對班子分工和內設機構進行適應性調整，建立完善醫院的章程、“三重一大”實施細則、黨委會和院長辦公會議事規則等四大基本制度，同時從溝通協調、論證咨詢、監督制約等方面建章立制，方能確保黨委領導下的院長負責制在公立醫院順利落地并有序運行。