基于“親清指數”的政商關系質量測度與評價

摘 要： 持續改善政商關系是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是激發市場活力，優化營商環境，促進經濟高質量發展，建設人民滿意服務型政府的關鍵環節。研究政商關系質量測度與評價具有特殊意義。基于“親”“清”兩個測量維度，文中構建了政商關系“親清指數”評價體系，運用組合賦權-Topsis法對我國政商關系質量進行量化分析。研究結果表明，30個省市政商關系質量存在明顯層次性特征，不同區域間政商關系質量存在一定差異，其中差異集中體現在“親”這一維度，且在“政商”兩個主體維度上存在不均衡性。促進政商關系質量提升可以從探索“區塊鏈+政務服務”新模式、發揚企業家精神、推進官員異地交流等方面著手。

關鍵詞： 親清指數;新型政商關系;政府服務;企業家精神

中圖分類號： F272.3 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.03.008

2016年3月，習近平總書記將新型政商關系概括為“親”、“清”兩個字。2017年10月，黨的十九大報告提出“構建親清新型政商關系”[1]。2019年10月，黨的十九屆四中全會要求“完善構建親清政商關系的政策體系”[2]。2020年5月，中共中央國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，強調“完善構建親清政商關系的政策體系，建立規范化機制化政企溝通渠道”[3]。新型政商關系的提出與制度安排彰顯了黨和國家對重塑政商關系的高度重視，構建親清新型政商關系已成為改善我國政治社會生態的重要途經。政商關系不僅影響黨風、政風和社風，而且還關系到我國經濟高質量發展，關系到中華民族偉大復興。近些年來，全國各地高度重視政商關系建設，并結合實際出臺了一系列措施改善政商關系。但我國政商關系重塑的成效如何，尤其是在加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下進一步提升政商關系親清程度，構建科學可靠的政商關系測評體系并進行客觀評價無疑具有明顯的現實意義，不僅必要而且可行。

一、 相關文獻綜述

關于新型政商關系的理論研究，學界有比較豐富的研究成果。構建新型政商關系應以市場為導向、以企業為基礎、以政府為紐帶，需要政府與企業家自覺，共同形成合力推進良好政商關系的形成[4，5]。健康的市場秩序能否建立和政府與企業雙方能否良性互動有關，雙方交往時應遵循“溝通、互助、守法、誠信”的“親”“清”基本原則，“法治”和“德治”是構建清廉、有效的政商關系發展路徑的關鍵點[6]。楊衛敏提出在構建新型政商關系過程中要以黨政為出發點和主導，以企業和企業家為落腳點、歸宿點和效果評判目標點[7]。陳璟等從政績考核角度建立了“親與不親”的考核體系[8]。褚紅麗分別以政府所能具體提供的制度軟環境和企業行賄來衡量政商關系“親”“清”的現狀[9]。對于政商關系質量的具體測度大致分為兩類，部分學者從“親”“清”兩個維度對政商關系健康狀況進行了測度，其中影響力較大的是聶輝華等學者從“親”“清”兩個維度入手，創建了政商關系健康指數評價體系，并對我國主要城市的政商關系狀況進行了測度和排名[10]。陳壽燦等運用功效系數法實證研究了浙江11個地市2018年政商關系構建水平[11]。此外部分學者立足于營商政務環境，著重考察政府服務效率[12，13]，重點關注了政商關系“親”這一維度。彭向剛等在國外營商環境評價的基礎上從需求識別、服務職能、服務能力、服務供給四個維度構建政務營商環境評價指標體系[14]。孫萍、陳詩怡基于主成分分析法對遼寧省14個省市的營商政務環境進行了評價[15]。

總的來說，關于新型政商關系構建與評估的研究，主要集中在對新型政商關系構建的指導思想、原則、維度等進行理論研究，對于政商關系質量進行實證研究、定量分析的文獻較少。其次，關于政商關系質量的測度及評價體系的構建，現有研究主要在優化營商環境的基礎上，集中研究政務環境，以“政”為主體出發構建相關評價體系，鮮有學者把“商”這一主體引入到評價體系中。基于此，筆者在政商關系相關理論的基礎上，借鑒相關學者研究，充分考慮政府、企業雙方主體及其相互關系，構建相應的評價體系就我國的政商關系狀況進行評價和比較，以便更全面和深刻地反映我國政商關系狀況和質量，并為如何補短板和填洼地、進一步提升政商關系親清程度提供理論依據。

二、 “親”“清”指標體系設計

（一） 指標體系構建依據

政商關系是一種多層次、多維度的復雜性關系結構，涉及到政府與企業、政府官員與企業家等多層次的關系。其健康狀況不僅直接反映和決定政治生態質量，還直接影響著大變局條件下整個國家的穩定和發展。就“政”方面看，有中央政府、地方政府以及不同級別的政府部門;“商”的方面，有國企、民企、外企等。但總的來看，就是各層級政府及其官員和各類企業及其企業家構成政商關系中的“政”和“商”。雙方有各自追求的利益目標，企業的目標是獲得盡可能多的利潤，政府除了經濟發展，還有國防安全、文化繁榮、社會穩定等方面的目標，這些目標總的來講是一致的，但也會有矛盾和沖突。政商關系的本質是一種互利關系，“政”需要“商”來發展經濟、促進社會發展，“商”需要“政”提供良好的服務、營造公平競爭的環境。政商之間既可以形成良性互動進而促進政商關系質量的提升，也可能形成惡性循環造成官商勾結、腐敗、尋租等政商關系的扭曲狀態。在政商這對矛盾體中，政處于主導地位，屬于矛盾的主要方面，對于政商關系質量和方向起著主導性作用，但商這一方面的作用也不能忽視。高質量的政商關系，必然是政商雙方既有明確界限（有界限和禁區、紅線和底線），又相互合作和支持，良性互動與和共同推進的結果。因此對于政商關系狀況和質量的測度與評價既要以政為主要方面，又不能忽視和撇開商這一方面的作用。忽視“商”的作用或者主要考慮“政”的一方進行測度和評價，就不可能客觀和全面地反映政商關系狀況。

新型政商關系的提出，是對“舊式”政商關系的反思與改進[16]，而舊式政商關系不健康的最根本原因在于政府的定位不合理，沒有界定好政府與市場、政府與社會的治理邊界[17]。重塑政商關系首先應該理清政府與市場的邊界，規范政府權力。黨的十八大以來，黨中央、國務院進一步提出深化行政審批制度改革，加快簡政放權，旨在激發市場活力，發揮市場在資源配置中的決定性作用。構建新型政商關系首先需要確立維持一個“權力、作用、規模”上都受到限制的“有限政府”。其次，政府的職能應集中于服務，服務型政府理論代表了我國學者對新型政府管理模式的探索，對我國政務環境的優化做了有力的指導，同時也是新型政商關系構建中政府需要努力的方向。

“親”、“清”狀況和程度是政商關系質量評價體系主要維度。習總書記關于“親”、“清”的概括既揭示了新型政商關系的實質，也指明了政商關系建設的目標和方向。“親”、“清”既是政商雙方各自的行為又反映著雙方之間不同側面的關系。對于政商雙方來說，“清”意味著政府與市場的邊界清晰，政府權力受到約束和規范，公正廉潔、依法行政;企業遵紀守法、合法經營，摒棄之前依靠尋租行為、政治資源等獲利的思想，轉變為通過創新和開拓市場提升自身競爭力。“親”主要體現在政府為企業提供優質高效的服務，營造公平競爭的市場環境，企業為政府獻計獻策、承擔相應的社會責任，在實現利潤目標的同時通過創新、增加就業和稅收等促進政府和社會目標的實現。“清而不親”的政府不敢為、不愿為、不作為，不積極為企業提供服務，企業不盡力、不盡責，政企之間兩張皮，不是高質量政商關系的體現。同樣，政商之間不親不清或者親而不清都不是中國特色社會主義國家應有的景象。

（二） 指標體系的具體設計

基于上文對新型政商關系內涵和實質的分析，借鑒已有評價體系和相關學者的研究成果，同時遵循科學性、可對比性、全面性、易操作性和數據可獲得性等原則，在充分考慮政商雙方主體作用后，構建了包括4個一級指標，8個二級指標的政商關系質量評價體系。其中，“親清指數”分為“親近指數”和“清白指數”，“親近指數”主要從政府服務、企業責任兩個維度出發，“清白指數”則著眼于政府清廉、企業誠信。

1.政府服務。政商之間應是服務與被服務的關系，努力打造服務型政府是推進“親”“清”新型政商關系建設的重要舉措。具體指標如下：

（1）基礎設施建設指標：基礎設施建設是企業經營的外部條件，是優化營商環境的重要舉措。借鑒胡鞍鋼等學者的做法，選取路網密度、能源消費、電話普及率作為交通、能源、通信三大基礎設施建設的代理變量[18];

（2）政府支持力度指標：構建服務型政府的過程中，政府應立足企業實際需要，為企業排憂解難，對企業提供保護與支持。現階段融資、稅收、以及產權能否得到保護是企業發展面臨的主要問題，以這一事實出發，選取融資環境、稅收負擔、產權保護來衡量政府對于企業的支持;

（3）政府服務效率指標：借鑒李志軍的做法，分為電子政務水平、政府規模兩個指標衡量[12]。電子政務水平反映了政府服務的便利程度，而政府規模越小，一般來說該省的行政效率越高。

2.企業責任。企業是市場經濟的主體，構建新型政商關系，需要企業發揮應有的作用。對于企業責任的衡量具體考慮兩個指標，一是企業社會責任指標，二是企業政治參與指標：（1）企業社會責任指標：選取企業創新、稅收貢獻指標衡量。企業的發展離不開黨和社會的政策與支持，企業履行社會責任既是對構建新型政商關系的積極回應，也是企業家精神的體現，同時有益于企業在競爭環境中發展[19]。參考企業社會責任報告，依據數據可比性、科學性等原則選取企業創新、稅收貢獻。（2）企業政治參與指標：采用各省市民營上市公司政協委員和人大代表人數來衡量，相關數據來自CSMAR數據庫。企業積極參與相關政策的制定，坦率向政府等相關部門反映自己的困難與訴求，不僅是政商關系親情程度的體現，也有利于政商之間進一步的良性互動。考慮到國企與政府之間關系的特殊性，在對與企業相關的數據選擇過程中，主要立足于民營企業，著重考察民營企業與政府之間的關系，以此來近似測量政商關系狀況。

3.政府清廉。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，只有遏制政府權力的濫用，才能讓政府更好地擔當起市場的守護神這一角色。參考聶輝華等人的評估方法，政府清廉這一指標進一步細分為政府廉潔和政府透明[10，11，13]，其中（1）政府廉潔：政府部門腐敗程度是政府清廉建設的直接反映，用每萬人公職人員違紀違規人數度量;（2）政府透明：依據十三五”規劃中“公正透明”的效果目標以及《關于全面推進政務公開工作的意見》中提到的政府要回應社會關切，用申請按時辦結度度量政務公開情況，政府透明度反映政府政策透明的情況，財政透明度衡量財政信息公開情況。

4.企業誠信。能否和多大程度的守法誠信經營，不僅對政商關系質量至關重要，也關系到企業自身的發展。如果企業違法違規、靠不良手段獲取利潤，不僅破壞市場公平競爭秩序、危害消費者利益，還會嚴重損害政商關系甚至導致尋租、腐敗、官商勾結等惡性政商關系的發生。因此在企業誠信這一一級指標下采用誠信經營來衡量，使用黑名單市場主體占比和產品質量合格率來衡量，其中，黑名單市場主體占比數據來源于國家信息中心中經網信用狀況簡報，通過對市級數據進行平均計算得到省級數據，產品質量合格率數據源自《中國統計年鑒》。

（三） 評價體系的計算方法與過程

“親清指數”構建過程中，對于各項指標權重的選取既需要充分考慮現實情況，也應結合評價指標原始數據本身所包含的信息。而組合賦權法充分考慮了以上兩個因素，它不僅考慮了各指標的相對重要性，也考慮到指標原始數據蘊含的信息量。因此采用AHP層次分析法和熵權法相結合的組合賦權法確定各項指標的組合權重，進一步根據相對信息熵原理，利用拉格朗日乘數法計算得到評價指標的組合權重，使各項指標權重更具客觀性與科學性。進而利用組合賦權——Topsis法計算指標得分，形成對政商關系質量的量化分析。

1.層次分析法

層次分析法是在充分考慮專家的知識、經驗后，采用T.L.Saaty 1-9比率標度法通過對各指標兩兩比較構建判斷矩陣，充分考慮各指標的相對重要性后，進而對各項指標進行賦權。首先構造成對判斷矩陣，對兩個指標Gi和Gj，判斷兩個指標的重要性，并按照1-9對重要性程度進行賦值，形成判斷矩陣，對判斷矩陣的一致性進行檢驗，進一步利用算數平均法得到各評價指標的權重，權重向量為：W=（W1，W2，W3，…，Wn）′。

2.熵權法

熵權法是依據指標原始數據特征來判斷不同指標所占權重的一種客觀賦權方法，被評價指標的熵值越小，其變異程度越大，相應提供的信息量越多，在綜合評價時的作用越大，相應的其權重也越大。

（1）數據標準化

將指標的原始數據按照如下公式進行規范化處理，對于正向指標采用公式（1）進行計算，對于負向指標，采用公式（2）進行計算。

（2）求各指標的信息熵

對規范后的各指標運用下面公式進行信息熵的計算。

（3）確定各指標的權重

根據信息熵計算得到各指標的權重。

3.組合賦權法

分別利用層次分析法和熵權法求得主觀權重和客觀權重后，將二者相結合得到組合權重。綜合指標的主觀權重Wj和客觀權重wj應盡可能接近，根據最小相對信息熵原理，

用拉格朗日乘子法優化得到組合權重公式：

4.Topsis評價模型

用組合賦權法對各項指標權重計算以后，運用組合賦權——Topsis法評價新型政商關系親情狀況，具體步驟如下：

（1）Topsis法首先要求原始數據應經過正向化處理，得到正向化矩陣，對于極小型、中間型、區間型指標分別用以下公式進行正向化處理：

（2）為了消去不同指標量綱的差異，對正向化后的指標進行標準化處理。

（3）確定權重

進行得分計算時，每個指標的權重是根據公式（6）計算得到的優化組合權重。

（四） 數據來源

根據構建的政商關系質量評價體系，主要選取2018年的相關數據來考察內地30個省市的政商關系構建情況。相關數據主要來源于《中國統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》、《中國稅務年鑒》、《中國能源統計年鑒》，CSMAR數據庫以及相關研究報告，部分數據通過檢察院和政府部門網站手動收集完成。

三、 政商關系質量評估分析

（一） 總體指數分析

依據上述測度方法，計算政商關系質量結果與排名，結果如表3所示。

由表3可以看出，我國內地30個省份之間政商關系質量存在比較大的差異，具有明顯的層次性特征。整體上來看，30個省份“親清指數”得分介于0.0496（上海）-0.0214（新疆）之間，均值（M）為0.0333，標準差（SD）為0.008，以（M+SD）和（M-SD）為劃分標準，可將30個省份“親清指數”分為領跑型、追趕型、發展型三個等級。如表4所示，“領跑型”省份包含上海、廣東、北京等7個省市，其中上海以0.0496的得分排名第一，作為全國經濟中心，上海率先開展營商環境優化工作，積極靠前的為企業提供服務，不斷深化“互聯網+政務服務”，出臺多項措施為企業降低成本。緊隨其后的是廣東和北京，作為民營經濟大省，廣東省的企業在構建新型政商關系的過程中發揮了較大的作用。北京作為政治中心，一方面從“簡流程、優服務、降成本、強監管”四個方面深化改革，另一方面大力營造企業家創新創業環境以充分激發和弘揚優秀企業家精神，從而使得政商關系質量優于其他省份。而處于“追趕型”等級的省份有19個，占所有省份的61.3%，這意味著當前階段大多數省份新型政商關系建設處于追趕的階段，具有一定的提升空間。“發展型”省份包含甘肅、海南、云南、新疆四個省市，海南由于在政府服務這一子維度下得分較低，導致其“親清指數”排名較為靠后，與領跑型省市相比，這四個省市政商關系質量有巨大的提升空間。

進一步分析“親近指數”和“清白指數”，在“親近指數”這一指標下，30個省市排名與“親清指數”較為一致。上海，廣東、江蘇、北京分列前四位，除了政府部門為企業提供良好的服務外，企業責任得分也要高于其他省份。隨后依次為浙江、山東、天津等省市，與經濟發展水平和行政級別較為匹配。“清白指數”與“親清指數”有較大的差異，北京排名第一，緊隨其后的是浙江，上海排在第四位，主要是由于黑名單市場主體占比較高，導致其在企業誠信這一指標下得分較低。而在“親清指數”與“親近指數”中排名靠后的甘肅、云南和新疆在這一得分下排名有了很大的提升，上述三個省份在政府清廉和企業誠信這兩個子維度上都有較好的表現，因此排名有了很大的提升。

對比“親近指數”和“清白指數”，30個省份“親近指數”得分極差0.0338大于“清白指數”得分極差0.0247，其標準差0.0093也略大于“清白指數”的標準差，表明現階段政商關系質量差異主要集中于“親”這個維度。經濟發展水平與政商關系健康狀況具有高度相關性[10]，經濟發展水平相對較低的省份的營商環境基礎也較弱，經濟水平的差距在一定程度上導致不同省份之間“親”的差異明顯。十八大以來的高壓反腐使得現階段各省市政治生態環境有了相應地改善，具體體現為各省份在“清”這一維度得分接近。各省市在保持并進一步提升“清”的前提下，下一步的工作重點放在“親”這一維度以促進政商關系質量的提升。

（二） 均衡度分析

政商關系質量的提升需要政商雙方同向發力，為了明晰政商雙方參與的程度，參考聶輝華等[10]的做法，構建一個“均衡度”指標，把“親清指數”分為政商兩個主體維度，根據排名計算得出排名的標準差，標準差越小，說明新型政商關系構建過程中政商雙方參與均衡度越高，同時繪制出子維度排名與“政商”均衡度排名的關系圖找出各省市的短板所在，分別見圖1，2。從“親清指數”與均衡度排名來看，（1）山東在“親清指數”得分和均衡度排名都有較為卓越的表現，其四項子維度排名比較接近，“政”“商”兩個維度發展均衡，雙方同向發力構建新型政商關系，這也是山東省政商關系質量健康的原因之一。（2）相比較于“親清指數”，北京、上海、廣東等省份均衡度排名有所下降，

圖2 子維度排名與“政商”均衡度排名

主要是由于在企業誠信這一指標下排名較低，而其他三項指標都有較高的排名，企業家應樹立誠信經營的理念，促進政商關系質量的提升。（3）新疆、貴州、海南等省份均衡度排名較高，但其“親清指數”得分較低，表明這些省市在構建新型政商關系的過程中，政府和企業都存在很大的短板，接下來企業與政府應同向發力促進政商關系質量的提升。

總的來說，現階段新型政商關系構建過程中，部分省份子維度發展均衡，但“親清指數”得分較低，另一部分省份政商關系質量較好，但在子維度上尚有短板，政商之間尚未完全形成合力。健康的政商關系需要政府和企業共同發揮作用，只有政府和企業同向發力，相互合作，政商關系質量才能進一步提升。

（三） 政商關系質量區域分析

各省份政商關系質量存在明顯的層次性特征外，區域之間也有一定的差異。由表5可知，當前階段我國政商關系“親清指數”得分均值在區域上的分布表現為自東向西逐步下降，其中東部省份“親清指數”得分均值為0.0404，明顯高于中部省份的0.0313和西部省份的0.0278，且中部省份和西部省份得分均值低于全國均值。東部省份的政商關系質量之所以優于中部和西部，一方面，經濟水平發達的地方政府有能力為企業提供優質的服務，另一方面，非公經濟發展良好，企業有能力、有意愿積極履行責任。而中部和西部部分省份由于經濟基礎的原因，政府對于非公經濟的支持有限，雖然在新型政商關系構建過程中有一定的成效，但整體與東部省份存在差距。在各區域內部不同省份之間，東部地區“親清指數”標準差0.0078大于中部和西部，意味著東部省份政商關系質量差距較大，其中遼寧、海南這兩個省份應借鑒其他東部省份經驗，補足自身短板，提升政商關系質量。中部和西部省份政商關系質量雖然低于東部，但中部和西部各省份之間差距不明顯，政商關系質量相對勻質化。

四、 結論與政策建議

本文從“親”“清”兩個維度構建了包含政府和企業兩個主體的新型政商關系評價指標體系，計算得出相應的“親清指數”，對我國內地30個省市政商關系質量進行了綜合評價和研究。主要有以下結論：首先，我國30個省份政商關系質量存在明顯的層次性特征，基于“親”“清”兩個維度，不同省份政商關系質量存在差異，其中差異主要集中在“親”這一維度，而在“清”這一維度上差異不明顯。其次，部分省份“政商”兩個主體維度上存在一定的不均衡性，“政商”雙方未完全形成合力推進良好政商關系的形成。第三，政商關系質量具有明顯的區域性，“親清指數”得分均值自東向西逐漸降低。基于以上結論，本文提出以下建議：

第一，加快“互聯網+政務服務”建設，探索“區塊鏈+政務服務”新模式。接下來提升政商關系質量的重點應放在“親”這一維度，進一步提高政務服務效率。“互聯網+政務服務”建設在各省取得了一定的成效，深化了“放管服”改革，但受制于數據割據的原因，跨省級跨地域跨部門難以實現數據共享，增加了企業的制度性交易成本。區塊鏈技術所具有的去中心化、分布式記賬、透明公開、可追溯、防篡改的特性為數據共享提供了新思路新方法，同樣也能夠解決政商雙方之間信息不對稱的問題，為進一步簡政放權、提升政務服務效率提供了可能。

第二，發揚企業家精神，樹立良好的經營理念。新型政商關系的構建需要政府與企業同向發力，在生產經營過程中，企業家應堅持誠信經營的理念，強化自我約束，遇到困難時通過正規渠道反映和解決，擺脫對權力的依賴。在公平競爭的環境中采取有效措施突破自身局限，提高創新能力，不斷增強核心競爭力。與當地政府共同致力于實現既定目標，在自身不斷發展的前提下創造更多的稅收，吸納更多的就業，主動履行社會責任，推進政商關系質量的進一步提升。

第三，推進官員異地交流，加強省域合作學習。中國政商關系質量在不同省份之間差異較為明顯，且具有明顯的區域性特征。官員異地交流對經濟發展、區域創新、反腐敗均有一定的促進作用，加強東部省份與中西部省份官員的異地交流任職，一方面有利于傳遞領先地區新型政商關系建設經驗，促進欠發達地區干部觀念更新，另一方面有助于中西部省份向東部省份學習借鑒。此外，官員異地交流促進經濟資源在省域間流動，有利于當地經濟的發展，進而促進政商關系質量的提升。

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