法官會議的實踐積弊與制度出路

[摘 要]法官會議歷經制度生成、試點摸索、發展運行以及總結規范等階段，其積極意義毋庸諱言，但踐行者對這項制度仍存在猶豫、困惑乃至抱怨態度。法官會議的實踐積弊頗多，在宏觀層面存在定位異化、功效弱化、痼疾惡化等三方面問題，成因源于制度設計、關聯制度改革、配套制度、體制環境及司法理念等多個層面。法官會議的改革進路需要樹立五大理念，即專一理念、服務理念、系統理念、科研理念及創新理念，只有如此這項制度的未來發展才會有出路。

[關鍵詞]法官會議;實踐積弊;制度出路;變革理念

[中圖分類號]D926.22????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）02-0054-07

一、法官會議制度的發展歷程及運行困惑

2013年10月，最高院下發關于深化司法公開、審判權運行機制改革的試點方案，要求在上海、江蘇等省市部分法院開展上述兩項改革的試點工作[1]。《關于審判權運行機制改革試點方案》第5條規定“重大疑難復雜問題可以提交專業法官會議討論”。2015年2月，最高院通報了《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》即《四五綱要》的有關情況，該意見第30條將完善主審法官會議、專業法官會議機制作為健全院、庭長審判監督機制的一種有效手段。2015年9月，最高院印發《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，該意見第8條規定“法院各條線可以分別建立專業法官會議為合議庭提供法律適用意見”。2018年11月，最高院印發《關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》，制定了法官會議若干議事規則，并在第一條明確了法官會議的制度定位，即“為法官審理案件準確適用法律提供指導和參考，促進裁判規則及標準統一，總結審判經驗，完善審判管理”。

“法官會議”歷經制度生成、試點摸索、發展運行以及總結規范等階段，筆者身在審判一線工作，知悉媒體、學界對這項制度的褒揚歌頌[2-6]，但也親歷了辦案法官的抱怨、猶豫和彷徨。這些隱藏在成績和光芒背后的現象，真實反映出法官會議制度定位并未在踐行者中獲得科學的認識，這項制度的運行功效也未得到實務界的普遍認同，至少在不同地區、不同層級法院之間發展是不平衡的。

根據上文4個司改文件，制度設計者為辦案法官提供了一種討論案件的機制，院、庭長可以通過法官會議行使審判監督職權，法官會議還可以用來統一法律適用標準和尺度，并充當總結審判經驗的平臺。然而，法官會議為辦案法官提供智力支持的同時也可以干擾甚至干涉法官獨立審判。筆者認為，一項制度可以具備多項功能，但只能設定唯一的價值定位，否則功能與功能之間也會“打起架來”。本文擬以筆者所在法院及其他地區若干法院法官會議的運行實踐為分析樣本，對該項制度的實踐積弊做一梳理，并嘗試探討法官會議的制度出路。

二、法官會議運行過程中的實踐積弊

（一）定位的異化——智庫變成工具

“如果根本不知道道路會導向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑。”[7]63“價值定位”可謂是一項制度的生命。不論是制度設計者抑或研究者，一般認為法官會議是給法官辦案提供專業認定意見的咨詢機構[8][9][10]268-269。

然而，近幾年很多法院在運行法官會議制度時的定位取向發生了異化。例如，《南通市如東縣人民法院民事法官會議工作規則》規定法官會議的定位時，明確將審委會案件配套過濾機制與咨詢議事機構并列對待，類似的還有江陰法院等[11]，將過濾功能躍升為制度宗旨。又如，《江蘇省高級人民法院專業法官會議工作規則》規定“專業法官會議是各級法院院庭長履行審判監督管理職責、促進裁判尺度統一、總結審判工作經驗的工作機制，智庫變成了工具”。此種異化現象不僅僅體現在紙面上，更慢慢成為院領導的默認習慣和當然通識。

（二）功效的弱化——形式禁錮內容

1.“匯報式”會議模式制約案件討論深度

據筆者考察，當下法官會議的議事模式千篇一律，以下試舉兩例。海門市人民法院《民事專業法官會議工作規則（試行）》第7條規定：“民事專業法官會議討論案件時，可以按照以下順序發言：（一）案件承辦人介紹案情，發表意見;（二）合議庭其他成員、審判長補充發表意見;（三）提交討論的業務部門負責人發表意見;（四）參加討論的專業法官發表意見;（五）主持人對會議形成的主要意見進行總結歸納。”深圳市中院《專業法官會議工作規則》第18條規定：“專業法官會議討論案件按以下程序進行：（一）承辦法官介紹案情及需要討論的焦點問題、合議庭意見及分歧;（二）承辦法官所在合議庭的審判長進行補充介紹;（三）參會人員向承辦法官展開詢問;（四）按承辦法官所在合議庭的審判長、其他法官、其他審判長、庭長、主管副院長的順序發表意見和闡述理由;（五）專業法官會議成員發表意見后，不進行表決，會議主持人歸納總結會議形成的主要意見和其他意見。”

這樣的議事規則呈現出傳統的“匯報式”會議模式，具有三方面特征：一是秩序井然，參會人員角色分明;二是機會均等，每人發言次數和時間受限;三是結果導向，追求形成多數意見。這種模式固然契合了“法官會議”其名，傳承了我國傳統行政體制下慣有的開會風格，長久以來較為穩定，但忽視了法官會議的議事研討屬性，制約了案件的討論深度，逐漸顯露弊端。首先，發言過程雖井井有條，但參會人員的角色定位成了各自發言的掣肘，資歷淺的法官不敢發表自己的觀點，資歷深的法官尤其是庭長、院長等往往脫離了自己的法官身份，以法院行政領導的立場去思考問題。其次，過于在意每一位參會人員的地位平等和機會均等，就容易犯“平均主義”的錯誤，扼殺學識更好、研究更深的法官的積極性。最后，由于傳統會議對討論結果的目的性導向，法官會議的討論方向往往偏向觀點和結論的發表，而忽視了理由和思維的交鋒。

2.討論范圍排除事實問題促生研判漏洞

最高院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》等官方文件和很多研究者[10]271[12][13][14]認為法官會議只應討論法律適用問題。由于案件事實需要獨任法官或合議庭親歷審查，所以法官會議主要討論法律適用問題無可厚非，但不能就此排除對事實問題的討論。司法實踐中，一線辦案法官最頭疼的往往不是法律適用問題，而是案件事實無法查清。如果事實查不清或認定有誤，那么再準確的法律適用都可能南轅北轍。案件事實的查明需要借助一定的方法和技巧，對于事實不清的案件，法官往往要充當偵探的角色;法律事實的確認則需通過證據規則的運用，而諸如舉證責任的分配、證明標準的認定及證明力大小的比較等問題往往在訴訟法中也無明文規定。這些方法和規則并非純粹的實體法律適用問題，但卻具有很強的理論性和技術性，遇有疑難時理應納入法官會議的討論范圍。

3.成果轉化止步于案件討論

法官會議的直接功能確實是以結案為導向的案件研討，但實踐中大部分的上會案件結案后，法官會議的使命也自然終止。實務界有人對某試點中院法官會議的結果運用情況做過調研[10]268，發現絕大部分案件未歸納總結意見，也無一提煉裁判要旨、形成綜述紀要，產出的調研成果也只局限于案例分析。

（三）痼疾的惡化——局限滋生隱患

1.會議結論采用率低消解制度價值

筆者選取了自己所在法院2016年第四季度至2018年第二季度民一庭的實踐樣本進行分析，共有11件案件提交至民事專業法官會議討論，未上審委會而直接依法官會議多數意見定案的只有5件。無獨有偶，實務界有人曾對全國36個地方法院的法官會議進行過實證研究[15]，其發現部分法院的法官會議運行效果不佳，以某中院為例，自2015年4月實行法官會議制度1年來，17件上會案件中僅有2件的法官會議結論被合議庭采納，其余15件仍然提交至審委會定案。法官會議結論固然被設計為不具備強制力，但被采率低無疑反映出其智庫價值的消減。

2.“非親歷性”為定案方向埋下隱患

“司法是一種講求親歷性的活動，對當事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對于被判斷者的近距離觀察。”[16]2012年民訴法修訂將“當事人陳述”這一類證據從法條款項的第五位提前至第一位，也體現出立法者對當事人言辭重視程度的提升。不論民事案件還是刑事案件，“直接言辭審理”都是各自程序制度的基本原則之一[17]253[18]114。如果沒有親自聽取當事人的言辭陳述，就會缺少對案件直接、全面、感性的認識，其結果不僅僅是事實可能查不清，更重要的是對案件方向把握不準。刑事案件中，被告人的冤情不會在筆錄中凸顯出來，卻能在被告人的情緒、眼神中感觸得到;民事案件中，原、被告利益的平衡若只借助“書面材料”則往往陷入一廂情愿，只有掌握了案里案外的各方面因素才能期待實質意義上的公平正義。審委會“審而不判、判而不審”的弊病，其癥結點就在于親歷性問題，而當下的法官會議制度由于“非親歷性”這一硬傷，在實踐運行過程中也不得不走上審委會的老路。這樣的局面，不光存在降低法官會議研判功效的問題，更為嚴重的隱患是誤導定案方向。

在筆者承辦的（2017）蘇0602民初****號案件中，原告起訴主張其與被告簽訂的《房屋轉讓協議》無效，因系劃撥土地上的房屋買賣，問題較為復雜，故筆者提交法官會議討論。會上焦點集中到了案涉交易違反《中華人民共和國城市房地產管理法》第40條的問題上，所有員額法官包括法官助理一致認為《房屋轉讓協議》違反法律禁止性規定，應為無效，筆者遂下判支持了原告訴請。案件進入二審后被改判，上級法院一方面認定案涉《房屋轉讓協議》違反的是管理性強制性規定，另一方面從公序良俗原則和誠實信用原則層面論證了已經履行完畢多年的案涉合同關系無須再做利益調整并應當尊重歷史事實的結論，最終駁回了原告訴請。不可否認的是，筆者對于被改判心悅誠服，事后才發現上級法院早已有過類似判例，并且為最高院匯編入冊[19]505-512。自省之后不禁感慨，該案法官會議由于并未親歷案件審判，礙于筆者匯報案情的局限性，鉆進了法律規則的死胡同，而未關注到該案的客觀情勢和判決的社會效果，最終在審理方向上走偏了。

三、法官會議運行積弊的原因分析

法官會議運行這么多年來所積累和暴露出的弊病，其產生原因是多方面的，包括制度的設計、關聯制度的改革、配套制度的缺漏、法院的體制環境、司法者的主觀理念等多個層面。

（一）制度初衷引發負面效應

本文伊始提到的幾個司改文件對法官會議進行了制度設計和規范。根據《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第8條、《關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》第8條，法官會議的討論結果僅對合議庭具有參考價值而無強制拘束力。這本來是根據法官會議的智庫定位作出的規則設計，但同時也放棄了對合議庭權力的規制，一定程度上令合議庭撇開法官會議討論結果變得有恃無恐，而硬幣的另一面則是期待法官會議消化案件的目的落空。除了上述制度設計外，《關于審判權運行機制改革試點方案》第5條、《關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》第4條都將“重大案件”納入了法官會議的討論范圍。然而，難辦案件其實可以分為疑難復雜和重大敏感兩類，后者往往不存在決疑之難，難是難在對壓力和風險的焦慮，而法官會議是無力承擔壓力決策功能的[20]。所以將“重大案件”提交法官會議討論不僅緩釋不了合議庭壓力，體現不了法官會議的專業性優勢，反而消解了該項制度的價值基礎。

（二）審委會改革帶來波及效應

《四五綱要》第32條規定：“建立審判委員會討論事項的先行過濾機制，規范審判委員會討論案件的范圍。” [21]周強院長在2015年兩會作工作報告時指出，最高人民法院帶頭改革審判委員會制度，大幅減少審委會討論案件數量。審委會和法官會議都討論案件，審委會想“瘦身”，法官會議則被推為前置程序并被期待成為能夠結案的“小審委會”，《江蘇省高級人民法院審判委員會工作規則》第13條就規定，擬提交審判委員會討論決定的案件應當經過專業法官會議研究討論并提出意見，合議庭意見與法官會議傾向性意見不一致的，應當進行復議，復議后仍不采納法官會議傾向性意見的才可以按程序提交審委會討論。實際運行過程中的“工具化”傾向將法官會議的核心定位扭曲了。

（三）配套機制缺位導致阻滯效應

法諺有云，徒法不足以自行。法官會議制度也是如此，同樣需要其他配套機制加以保障。就以筆者所在法院為例，業務部門與調研綜合部門聯通機制缺失或不暢，以致辦案的人有素材沒時間，專搞調研的人有時間沒素材，法官會議的調研成果繼而難產;智慧法院的發展如火如荼，庭審的智能水平不斷提升，但法官會議的智慧化問題卻為人所忽視，以致法官會議仍停留在“人—手—紙—筆”的傳統“匯報式”議事模式;法官會議的參會激勵機制缺失，只有義務履行而不享有利益，以致法官參會用心研討的積極性不高，法官會議意見的價值低繼而被采率低就是必然的了。

（四）司法行政化造成同化效應

“司法行政化，即以行政性的方式審判案件并管理法院和法官，是我國司法運行與司法建設長期存在而未能解決的問題。”[22]行政化問題波及法院體制、審判業務、法官管理等各個方面，法官會議也難以避免地遭受到同化作用。法官會議的議事規則約束著參會法官的言行，但參會法官卻對議事規則的制定沒有發言權，這一權力通常被院領導所壟斷，領導在秩序和創新兩種價值之間往往傾向于前者;法官會議研討的對象固然是法律問題，然而，辦案的目的不光是結案了事，還必須考量社會效果、堅持大局意識;參會的法官不單單有業務職稱的區別，更存在職級上的高低;案件不光是合議庭在審理，不參審的院、庭長還身負審判監督職責，結案后還要對承辦法官進行績效考核。綜上所述，現在種種實踐做法有其合理性和必要性，但過分地強化乃至走向極端就危及了法官會議的獨立價值，令其附帶功能成為主要宗旨，“匯報式”會議模式也變得理所應當，死板僵化的議事規則令法官會議的“非親歷性”痼疾病入膏肓，某些不辦案的領導和研究者也未經調查考證就安然地將事實問題排除于法官會議討論范圍之外，至于通過法官會議給法官們營造開放活躍的調研氛圍就更不指望了。

（五）傳統觀念加劇消極效應

1.司法實用主義

實用主義在我國司法發展史上印記明顯。新中國成立前，馬錫五審判方式活躍于我黨革命邊區，它不拘泥于傳統和程序，強調深入群眾之中去化解社會矛盾。新中國成立后至改革開放前，司法也長期處于相對虛無主義的狀態。改革開放后，鄧小平同志的“黑貓白貓論”在幾十年間一直是占據社會各領域主導地位的思維意識，司法事業也在“一個中心、兩個基本點”的國策下“摸著石頭過河”。而今中國特色社會主義法律體系已經形成，其基本立足點就是國情和實際。因此，實用主義理念在司法者尤其是司法決策者和老一輩法官的頭腦中根深蒂固。“當前我們司法過程中的‘實用主義’大多數還只是處在一種‘實用’的層面，根本談不上是系統性的‘實用主義’”[23]，正是基于這種實用思維，踐行法官會議制度的人更愿意通過討論得出答案乃至案結事了，純粹在法官會議上進行知識研討和業務切磋顯得太不實用，繼而智庫定位被人為地拉向“工具化”，至于從會議中開發理論成果，對棘手的上會案件而言就更顯得不合時宜了。

2.司法保守主義

如果說司法實用主義更多地體現在參會的一線法官身上，那么司法保守主義則更多地根植在制度設計者和規則制定者心中。即便是法學學者也強調“具體的司法操作一定要保守”[24]。將一種以集思廣益為形式、以會商思辨為特征的研討會放置于“匯報式”模式的傳統會議窠臼中，恰恰反映出決策者對法官會議制度定位和角色屬性的保守認識，這也正是法官會議議事規則僵化乃至突破不了“會議”這一概念框架的思想根源。此外，法院領導尤其是基層法院普遍不重視調研工作，未意識到科研能力對執法辦案工作潛移默化的助力，這也是領導者的保守思想所致。

3.羊群行為

20世紀90年代，國外一批學者開始了對羊群行為理論的初步研究[25]： Scharfstein和Stein提出了著名的“聲譽羊群”模型，指出羊群行為是跟隨者為了自己的聲譽而忽視自有的信息并盲目模仿別人的行為;Banerjee認為羊群行為是使跟隨者自己的私人信息表明其不應該采取這種行為但最終還是跟隨其他個體的行為;Shiller研究羊群行為時指出，在一個群體決策中多數人意見相似時，個體趨向于支持該決策而忽視反對者的意見，即使該決策是不正確的。法官會議在實踐運行過程中同樣存在著羊群效應。有的法官雖有自己的見解，但出于不夠自信而贊同其他法官的觀點;發言順序較后的法官見多數意見幾近成型，雖然其已經發現多數意見的問題或錯誤，但仍選擇與大多數人保持一致;有的法官覺得法官會議擠占自己的工作時間，干脆人云亦云、濫竽充數。而“匯報式”的議事模式給“偷懶”的參會法官[26]提供了草率表態、跟風發言的溫床，看似法官會議由許多法官組成，但往往有價值的意見鳳毛麟角，結論為合議庭采納的比率低也就不足為奇了。這樣的跟風行為不僅僅體現在法官會議運行過程中，而且長久以來在其他會議乃至其他社會生活領域也屢見不鮮。

四、法官會議的制度出路

前文分析了近年來法官會議制度的運行積弊及原因，并未面面俱到，也未為構建法官會議具體規則做鋪墊，主要是針對這項制度的宏觀設計力爭有的放矢。構建法官會議議事規則的文章已經非常多了，本文只想從宏觀層面提出該項制度的改革進路，向制度設計者和規則制定者傳遞出一線的訴求。無總綱則得不出要領，無要領則規則入歧途。以下筆者嘗試提出五種變革理念，以求推動法官會議制度的蛻變升級。

（一）專一理念：定位單一、轄案專項、發展專業

法官會議制度的定位不能多元化，而應單一化。法官會議的定位就是智庫咨詢機構，不是審委會的過濾工具或前置程序。審判管理應當通過議事、研討、論辯的形式進行，而非直接的行政干預;總結審判經驗、統一法律適用是法官會議研討類案達到一定數量后的自然成果;法官會議真正成為合議庭的智囊繼而讓審理者對自己的裁判有信心、甘冒風險后，上審委會的案件自然會減少。

“專一”中的“一”指定位單一化，而“專”則包含討論案件范圍的“專項性”和制度發展的“專業性”兩部分內涵，只討論難辦案件中的“決疑”案件，集中鉆研法律框架內的案件審理問題，唯有按此方向改革法官會議制度，才能凸顯法官會議較審委會的本質區別和優勢所在，法官會議的制度價值才能在實踐運行中發揚光大。法官會議守住自身的“專一”，才會盡可能排除定位異化帶來的負面效應。

（二）服務理念：為案件服務轉向為法官服務

法官會議屬于審判權運行機制的范疇，天然地帶有管理色彩而缺少人情味。法官會議制度從制度上看確實也是為辦案設計的，結案固然是法院工作的基本任務和目的，但我們不能忽略了一點，那就是案件是人辦的，人不是機器。法官會議制度的設計要多考慮從法官主體的角度出發，多考慮承辦法官、參會法官的主觀感受，而非拘泥于案件研判機制本身，否則法官會議會如無源之水慢慢枯竭。就比如議事模式，“匯報式”是典型的監管理念，承辦法官、參會普通法官與參會院、庭長不是平等的議事關系。相反，會議籌備方面應更多考慮案件承辦法官而非參會領導的需求，以服務理念去設計議事規則，將棘手的查明事實問題納入討論范圍繼而借助更為豐富的閱歷、更為有效的方法去探究客觀真相，唯有滿足了法官的切實需求，法官才會更愿意去參加法官會議。法官會議秉持“服務”理念也是促進法院“去行政化”的內在要求。

（三）系統理念：加強配套保障機制構建

對法官會議制度的完善不可局限于制度本身，“必須對影響制度功效的外在制度環境進行必要的改良。否則，針對制度設計的修正則必將于事無補，制度的整體預期也勢必會落空”[27]。應當將法官會議制度置于整個審判權運行大環境中去考量，既要考慮法官會議制度與其他審判權運行機制的銜接問題，也要注重配套輔助措施對法官會議制度的保障作用。只有以系統思維去指導制度設計，才能讓法官會議在運行過程中不做無用功，同時又體現出自身的獨立價值，使法官會議的智力成果轉化能更加順暢和規范，法官參會發言的積極性進一步提高。法官會議制度的構建形成“系統”思維后會促進審判權運行更加高效。

（四）科研理念：“會后”與“會中”并重

法官會議雖非科研機構，但理論界和實務界不少人士都憧憬著法官會議成為培育精英法官的平臺[28-30]。但如果法官會議“討論結束”即告“會議結束”的話，法官會議的上限是不高的，不注重理論研究，法官會議的智力支持能力不會提高，成果轉化率、結論采納率只能在低水平徘徊。法官會議只有抓住“科研”這一核心競爭力，其制度價值才能發揚光大。

（五）創新理念：法官會議也可乘風破浪

法官會議制度亟待創新。陳舊的司法理念、僵化的議事模式、落后的思維方式，都需要創新精神去打破。仍以議事規則為例，正所謂真理越辯越明，實務界已經有人意識到辯論因素對法官會議的價值[31]，筆者認為完全可以解放思想，仿照庭審的模式為法官會議引入辯論機制，同時大力打造智慧會議，充分運用大數據、移動網絡、人工智能等前沿理論去武裝法官會議，讓法官會議研判更有效益、運行更加高效、能力更為現代。法官會議堅持“創新”理念，司法改革才能乘風破浪。

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（責任編輯：小 水）

（校? 對：陳 楠）

[作者簡介]顧彬，江蘇省南通市崇川區人民法院助理審判員、法學碩士，226007。