新冠疫情下農產品產銷的防災減災應急管理
——以溫州市為例

盧麗舟，徐 冉

（溫州科技職業學院，浙江 溫州 325000）

2020年初，突如其來的新冠疫情對中國正在進行中的農業現代化建設造成了重大沖擊，對農業各行各業的生產、經營、銷售均帶來不同程度上的影響。為應對這一重大突發公共衛生事件，疫情期間溫州市政府采取了一系列快速有效的農產品生產銷售應急措施，并且逐步推行疫后經濟恢復工作，不僅有效地疏通了農產品的產銷渠道，還充分保障了疫情期間市民的農產品需求。為系統總結這一應急管理的成功經驗，本文通過實地調研，概括分析疫情對溫州市農業生產經營造成的經濟影響，結合溫州市應對疫情所采取的應急管理措施和“三農”工作部署，進一步提出了農產品防災減災應急管理體系建設和發展的建議，以求為后疫情時代的農業經濟恢復性增長提供參考。

一、新冠疫情對溫州農業生產經營的影響

新冠疫情早期嚴峻的疫情形勢對溫州市造成了明顯的經濟沖擊和影響，導致溫州市主要經濟指標數據出現明顯下滑。根據溫州市統計局公開信息，一季度溫州全市生產總值1 352.7億元，同比下降8.2%，自1992年以來首次出現負增長。

為應對新冠疫情，溫州市積極響應國家防疫要求，一度采取單元隔離的方法，實行縣自為戰、鄉自為戰、村自為戰策略，對出行交通實行嚴格管制，并停工停學，減少人員的流動和接觸。農業上下游環環相扣，受物流不暢、人力緊缺、政策限制等影響，溫州市農業生產、農產品加工、運輸、貿易等產業鏈也陷入停滯，甚至頻頻倒退，農產品市場的需求線和供應線遭到截斷，導致農戶、養殖業人員以及相關產業人員損失慘重。餐飲行業集體休業，居民限制出行采購，物流鏈全線休業，蔬菜、肉蛋奶等農產品流通受限，菜農面臨銷售難、運輸難困境。個別地區農產品供不應求與農村農產品囤積滯銷的情況并存。農業生產各環節環環相扣，上一階段生產的農產品沒有及時售出以置換成流動資金，部分農企、農戶資金鏈斷裂，無法采購下一階段農業生產活動所需的生產資料并投入再生產，導致2020年上半年溫州市農業生產出現較大幅度的調整或縮減。

1.對畜牧養殖業生產經營的影響

畜牧養殖業自身存在一定疾病隱患，以2018年的非洲豬瘟為例，禽流感、豬瘟等動物疾病的不定期暴發對養殖業來說一直都是極大的威脅。盡管在病理學上并無關聯性，但大眾在心理上容易將新冠疫情與動物疾病疫情等掛鉤，對肉蛋類產品的安全性產生質疑和擔憂，從而導致相關農產品的銷售狀況受到一定程度的影響。

新冠疫情期間，由于人力緊缺、市場歇業、物流通路堵死，養殖戶們圈養的大量家禽、牲豬等難以出圈屠宰，也難以進入市場順利銷售并運輸出村，只能在圈內大量積壓，一來原來預存的飼料數量不足以應對存欄的大量家禽家畜，二來疫情期間的圈養成本過高、收入極不穩定，養殖戶陷入資金緊缺、甚至資金鏈斷裂的困境，瀕臨破產倒閉[1]。

2.對種植業生產經營的影響

從種植業角度觀察，受到疫情的影響，部分小規模或家庭式經營的種植戶出于規避風險的考慮，減少出門務農的工作量，而部分規模較大的農業種養企業則可能因為交通封鎖、人員控制而導致農業用工嚴重不足及現有的農業生產資料不足以支撐農業生產活動的情況，農業種植業生產、收獲能力受限。

從農產品營銷的角度觀察，疫情暴發的春節假期、開春時節，本就是農產品銷售的重要時間節點，然而，疫情期間大部分餐飲企業停業，肉蛋、果蔬等重要銷售渠道斷裂，而普通居民群眾對農產品需求和購買也受到物流不暢、人力不足、交通管控等多層限制，整體上來說疫情期間農產品的市場需求量、銷售量呈現較大幅度的下降，同疫情前農業經營者的預判有較大差距。如鮮奶、果蔬、茶葉等農產品，收獲期以及收獲之后的保質期較短，儲藏成本和壓力大，新冠期間因無法及時投入市場銷售，導致大量積壓的農產品變質、腐爛，給相關農戶帶來巨大的經濟損失[2]。如溫州市甌海區茶山街道大羅山的茶葉種植戶李先生的茶園員工回鄉過年后因交通管制、人員限制無法返溫工作，茶園生產管理勞動力嚴重不足，拋荒近三個月。直到疫情稍有緩解之后，李先生才組織起部分勞動力搶收回約10%的茶葉，相較于預期，銷售額損失近百萬元。

此外，對于一些本身就與農業休閑旅游業結合緊密的時令果蔬產品（如草莓）來說，春季游客采摘本就是其經濟收入的重要來源之一，而新冠疫情的暴發和防疫管控則使得這部分的市場需求完全被抑制，當季水果休閑采摘業損失嚴重，農村休閑旅游業也受到了強烈的沖擊。如溫州市甌海區瞿溪街道的草莓種植戶許先生的家庭式草莓大棚，受到新冠疫情影響，春季草莓休閑采摘業務完全關閉，草莓批發銷路也嚴重受限，主要供應給附近農村居民和當地企業食堂，僅售出預期計劃內60%的草莓，價格與往年相較也大幅縮水，未能收回成本。

3.對漁業生產經營的影響

溫州市是全國重要的漁區、水產養殖區之一，疫情期間，嚴格的出海管控限制了漁業捕撈生產，交通、人員限制導致大型養殖企業雇工難、生產受限，養殖業飼料短缺、飼料成本提高，水產品大量滯銷、積壓，價格下降。因疫情管控，餐飲行業集體停業，水產品批發市場閉市，僅剩社區管控下的家庭零售消費。而捕撈、養殖生產的水產品，特別是中高端海鮮產品，本身主要銷售對象是酒店或餐廳等，家庭消費量較少，導致水產品滯銷，在水產倉庫大量積壓，造成大量的儲藏成本。銷售不出去的水產品只能選擇冰凍等處理方式，冰凍后水產品價格僅為生鮮品的六分之一，溫州漁業、水產業損失慘重。

二、新冠疫情背景下溫州市農產品生產銷售的應急管理措施

復工期間，溫州市各縣市區和農業農村部門都在想方設法幫助農戶解決農產品滯銷的問題，統籌安排相關政策，出臺方案幫扶農戶穩定農業生產和經營收入，為農業生產提供技術服務和支持，推動各地農業生產主體復工復產。

溫州市全體城鄉居民人均收入2020年第1季度累計14 658元，受新冠疫情初期的沖擊相較于上年同期降低1.1%。據溫州市統計局政務公開統計信息，隨著溫州市針對性推出各行業生產銷售應急管理措施，復工復產建設工作不斷推進，溫州市全體居民人均收入于2020年第2季度、第3季度逐步恢復并呈現出向上的發展趨勢。尤其是農村居民人均可支配收入累計至2020年第3季度較上年同期提高了6%，農村農業在溫州市的政策指引和支持下恢復了良好的生產經營。據溫州市統計局政務公開統計信息，累計至2020年第3季度，溫州市農林牧漁業前三季度累計產值與上年同期相比增長100.56億元，增幅提升2.2%。分行業看，上半年受疫情打擊的種植業、漁業均有良好回暖，前三季度累計產值與上年同期相比增長2.8%和3.7%；林業、農林牧漁服務業受疫情影響相對較小，發展較為平穩，前三季度累計產值實現同比增長4.9%和7.9%；但畜牧業仍未挽回全部損失，前三季度累計產值與上年同期相比下降3.4%。

1.推行疫情專用農業保險、農業補貼，穩定菜農收入

溫州市平陽縣推出了新冠疫情期間專用的政策性葉菜價格指數保險，目前投保范圍包括小青菜、小白菜、菜心等多個品類。當市場價格大幅波動、農產品價格低于目標價格導致經濟損失時，政府財政和保險公司將會根據保險協議給予農戶一定的經濟賠償。其中95%的保費由省、縣財政和政策性農業保險共保體負擔，農戶自負5%。

溫州市永嘉縣財政以提高農業生產加工機械設備購置補貼、提供貸款貼息、承擔蔬菜價格指數保險部分保費等補貼形式，于2020年2月起共計投入約270萬元的資金助力茶葉生產銷售、降低家禽養殖損失、兜底蔬果種植收入，減少疫情影響帶來的農業生產損失和后續風險，支持農戶、農業企業復工復產，重拾信心。

溫州市龍灣區通過應對新冠肺炎疫情支持農業生產八條措施，最大限度減輕疫情對本區農業產生的負面影響，確保農業增效、農民增收。龍灣區采取的八項措施包括：增設政策性葉菜價格指數保險；對捕撈漁船提供生產成本補貼，對受疫情影響無法正常投入生產的漁船提供油補；為重點保供農業企業及相關農民專業合作社進行貼息；對受疫情影響的規模養殖企業給予出欄家禽補助；對種植速生蔬菜的農業生產經營主體給予一次性補助；提高早稻生產主體肥料、用工相關的成本補貼；對滯銷和工本費提高的花椰菜生產主體提供補助；對在疫情期間做出貢獻的農業企業，在農業產業扶持政策方面予以優先考慮。

2.開展對農業企業、菜農產銷幫扶活動，為農提供便利

以溫州市泰順縣為例，泰順地區現有茶園約5 466萬m2，早茶采摘期間正逢新冠疫情，出現了勞動力不足、采收混亂、銷售渠道受限的苗頭。泰順縣以村為單位實行用工招聘、專人代收、免費配送，有序推進春茶搶收，茶農只需負責在自家山頭采摘早茶，采好的早茶由專人代收、代銷。

溫州市文成縣農業農村局則采用“一企一策一專班”策略，以春耕保供為重點，開展一對一農業企業專門幫扶活動，以線上專家答疑、線下實地指導的形式幫助農業企業解決當前的生產經營難題，積極幫助重點農業企業順利復工復產。結合防疫需要，大量政府協作指導在線上進行，組織農技專家制定分區域、分作物技術指導意見，開通了農民信箱、微信、電話等多條渠道，接受農戶、農企有關復工復產的問詢和求助。

3.發展本土農產品銷售配送平臺，解決滯銷難題

溫州市針對農產品滯銷等問題，大力推動農產品電商平臺和相關配送服務的建設，催生出如馬派生鮮、好派多、蔬拉拉等本土生鮮農產品銷售和配送平臺，不僅聯通了農戶農企供應端和本地居民的消費端，而且為溫州市未來農業經濟的發展提供了新思路和新方向。疫情期間，溫州市制定出臺“溫32條”農產品“生鮮電商+冷鏈宅配”補助政策，對銷售額超過100萬元的農業電商平臺或寄遞業務量達到100萬件的寄遞企業給予10萬元的獎勵，以政策紅利刺激各類農業電商平臺的業務加速發展。

三、對溫州市農產品防災減災應急管理的建議

盡管政府為了幫助農民解決產銷難題采取了上述積極措施，但是仍有大量中小農戶存在不清楚政府提供的農業補貼、不了解也不愿意辦理農業保險的情況。這表明當前溫州市農業從業者仍很大程度上缺乏相關的農業金融常識，溫州市政府的幫扶和補貼未能全面到位。很多身處偏遠地區的小農戶，也難以發貨給農產品電商平臺實現銷售，仍需要社會多方協助加深農業上游、中游、下游的災后復工。

1.完善防災減災政策性農業扶持手段

結合新冠疫情期間溫州市的應急管理和現實反饋，農業扶持政策的落實和農業金融工具的應用是溫州市緩解災后農業經濟損失、恢復農業生產經營的重要手段。政府機關需要進一步重視農業保險對于農業防災減災的重要性，正視農業保險實施過程中的市場關系，應當結合實際情況支持和配合保險公司的農業保險工作業務的開展。在原有農業保險的基礎上，政府應更加重視市場機制在農業資源配置中的作用，推出面向農業生產經營的專項投融資政策，與市場金融機構合作開發應用災情期間專用政策性農業保險、農業生產專項補助，將補貼金額與當期或下期生產掛鉤，鼓勵農戶積極開展生產。

在農業保險險種設計中，政府和保險公司應當堅持普惠性原則，兼顧大中小農戶不同的補貼需求，實現農業保險待遇的平等性，強化農業補貼帶來的收入保障功能。在農業保險的推廣和落實中，政府和保險公司應當保證相關財政信息的公開透明，加強對農業保險制度的宣傳，可以利用報刊、宣傳欄、廣播、微信群等及其他形式的宣傳渠道、通俗易懂的宣傳活動深入農村農戶，向農民廣泛告知農業保險財政補貼情況，擴大農業保險財政補貼的影響力。

2.健全災后農業生產經營融資支持體系

后疫情時期，農業企業和農戶資金短缺，融資難、成本高、步驟繁、數額少等問題依舊制約著農業生產經營的全面恢復和持續發展。溫州市亟需發揮其金融綜合改革試驗區的優勢，拓寬農業融資渠道，以政府財政補貼為主導的模式向多元化、多層次、多渠道融資模式升級，建設健全農業融資支持體系。

政府應當引導政策性金融機構和商業銀行放寬農業貸款受理條件，探索和創新農業貸款新模式，推廣溫州市試點的農房使用權抵押貸款，在業務范圍內為農業生產經營者提供貸款支持。溫州市可以借鑒應用安徽省“政銀擔”風險分擔模式[3]，由政府扶持或直接出資設立擔保公司對符合條件的農業信貸項目予以擔保，為銀行等融資機構分擔農業信用貸款風險，爭取優惠利率，減少農業企業融資成本。下一步則可以借鑒日本目前的兩級信用擔保融資模式[4]，在“政銀擔”的信用保證制度的基礎上疊加信用保險制度，結合信用保險的形式減少商業銀行等融資機構的貸款風險，從而提高對農業信貸項目的貸款通過率。同時，政府也可通過財政風險補償撥款對商業銀行面向農業企業的貸款項目進行一定程度的補貼，將補貼額度與當年本銀行新增農業企業貸款額度等指標相掛鉤，以提高商業銀行向農業復工復產項目的貸款意愿[5]。

3.發展“互聯網+”農產品銷售新模式

溫州市可以借助電商、微商等“互聯網+”形式，結合便捷的冷鏈物流服務，使溫州市本地有品質、有能力的農產品進入全國商貿市場，即使在受災期間也能保障農產品銷售渠道通暢，避免因銷售不暢、產品積壓、資金短缺等原因導致的農業經濟損失。政府可繼續鼓勵扶植新冠疫情期間表現出眾的馬派生鮮、好派多、蔬拉拉等溫州市本土生鮮農產品銷售和配送平臺，一方面既可以幫助本地農戶解決農產品銷售和物流問題，另一方面也扶助溫州本地農業產業鏈的深化，建立起常態化的從農戶到消費者的農產品銷售物流直通渠道。

此外，溫州市可以學習、借鑒麗水市的經驗，由團市委發動全市各級團組織和社會青年牽頭帶動對口支援地區農產品電商化，攜手社會愛心力量為受災地區農產品賦能；學習借鑒北京市“農業好品牌”經驗[6]，搭建農村網絡營銷平臺，塑造農產品特色品牌，借助微博、微信公眾號等社交平臺的信息傳播力，借力線上直播帶貨營銷這一新興的營銷方式吸引互聯網市場上的消費者，實現引流增流、建立可持續性發展的在線農產品電子銷售渠道，為受災農戶搭建幫扶長效機制，帶動農業經濟的綜合化發展。

4.發揮國有企業的保障供給主渠道作用

必要時，政府可以借助國有企業的力量，與職能部門聯動，通過跨市域調配農產品、助銷滯銷農產品等途徑，干預調控農產品市場價格，保障市價穩定，滿足市場需求。溫州市可以繼續發揮國有企業的市場調節、生產保供的特殊職能，如國企菜籃子集團有限公司在新冠疫情期間采用“5+1”基礎農產品保供調劑工作模式，搭建糧食、蔬菜、豬肉、禽蛋奶、水產品和飼料等保供調劑平臺，在網絡平臺上整理發布農產品供貨重點企業名單，保障農產品貿易信息流通與共享，確保溫州市農產品供給與需求方的無縫對接。此外，溫州市可以延續新冠疫情期間與國有企業溫州市現代服務業發展集團有限公司合作組建市級專用車隊的協作模式，結合社區志愿者貼近群眾的優勢，專項負責各類物資在災情期間的點對點受控運輸，確保農產品物資快速調配到家到戶。