村社換屆后“一肩挑”干部隊伍的職業化發展
——以浙江省樂清市為例

黃 江，江赟赟

（中共樂清市委黨校，浙江 溫州 325600）

推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”是加強農村基層組織建設，推進鄉村振興戰略的一項重要制度創新。黨的十九大以來，從中央到地方先后出臺一系列政策文件，推動“一肩挑”從倡導性做法向制度性安排轉變，為加快推進新時代農村基層治理現代化提供了優治方案。對溫州市而言，本次村級組織換屆是首次全面推行黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，任期“三改五”（三年改為五年）。無論是基層權力主體構建的變化，還是任期治理周期的調整，都將通過選好“領頭羊”來實現。通過探索“一肩挑”干部職業化發展的路徑，從而創新干部管理模式，進一步調動“一肩挑”干部的工作積極性，更好地服務農村經濟發展。樂清市作為溫州第一強縣（市、區），2020年年底在全市范圍內率先完成“一肩挑”選舉換屆工作，完成率達到100%。本文以樂清市為調研樣本，力圖全面呈現“一肩挑”干部隊伍職業發展新路的探索成就、問題及對策。

關于村干部職業化，學者或認為村干部不是“官”[1]，需要一套行之有效的管理辦法[2]；或認為村干部從來就不是職業化的，也是不脫產的[3]，或認為村干部公職化不符合中國基層政權不下縣的歷史傳統和農村“熟人社會”的生活習俗，不利于加強基層民主建設[4]。本文認為，“一肩挑”干部隊伍的“職業化”既不同于公務員或者事業人員，也不同于企業職工。“一肩挑”干部并不是“官”，只是一份職業，作為管理者，其“民”的身份并未改變。職業化意味著通過報酬化、崗位化、職能化，對“一肩挑”干部進行定崗、定職、定酬管理，從而使“一肩挑”干部樹立正確的“職業觀”。

一、“一肩挑”干部隊伍的基本情況

全面推行“一肩挑”，是加強黨對農村工作的領導，鞏固村黨組織領導地位的有效手段，也是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的創新舉措。第一，全面推行“一肩挑”，是全面從嚴治黨背景下重構和優化農村政治生態的重要路徑。鞏固了村黨組織領導地位，強化了村書記對“兩委”掌控力度，有效解決了村干部各唱各調、軟弱渙散等失序問題，有利于營造心齊、氣順、勁足的政治生態。第二，全面推行“一肩挑”，是推進治理現代化背景下加強和改進黨對村民自治協調領導的重要路徑。“一肩挑”干部需要對黨和村民雙重負責，有利于將自上而下的組織意圖與自下而上的民主自治緊密結合，構建黨組織領導的共建共治共享鄉村善治新格局。第三，全面推行“一肩挑”，是建設“重要窗口”背景下凝聚和提升黨組織戰斗力的重要路徑。一方面減少書記、主任的協調環節，確保在問題決策、事務處理上快速高效；另一方面村干部人數精簡，有利于減少村務開支，提高其他干部的待遇和工作積極性，從而激發村級組織的整體功能。

從樂清市的實際情況來看，完善“一肩挑”干部職業化制度有利于樂清市農村社會的發展。一方面有利于農村集體“三資”和村務的管理，另一方面符合職業發展的需要。每個行政村的集體資產和發展并不均衡，只有優秀的、有能力的“一肩挑”干部才能承擔起管理好集體“三資”，讓村民安居樂業的重任。以樂清市柳市鎮為例，柳市鎮屬于經濟強鎮，現有89個行政村和5個社區，現任“一肩挑”干部的家庭條件普遍比其他村民好，這就要求他們逐步向職業化方向發展，像公務員或事業單位人員一樣接受管理，思想上要提高政治覺悟，避免為謀取私利而不顧集體利益。為深入了解村社換屆后“一肩挑”干部隊伍的基本情況，筆者赴樂清市城東街道、柳市鎮、虹橋鎮、北白象鎮、大荊鎮等已順利完成換屆的鄉鎮街道開展調研。期間與當地群眾、村社干部、鄉鎮街道干部、有關部門負責人通過開展座談交流、問卷調查等形式，采用了比較分析法、文獻研究法，全面吸收了基層干部群眾的意見和建議，獲得了換屆后“一肩挑”干部隊伍基本情況的相關數據，并對樂清市村社換屆后“一肩挑”干部隊伍面臨的發展形勢進行研判，力圖破解發展困境。

從調研結果可知，樂清市“一肩挑”干部隊伍情況表現出以下三個特點：一是職業以營商為主。樂清市“一肩挑”干部的職業，換屆前為全職村干部的僅占10.7%，經商的占69.6%，務工的占13.3%，務農占6.4%。溫州“盛產”商人，過去有些村干部外出經商，不少村民反映村干部在職不謀事。這有一定的現實原因：村干部雖然頂著一頂“官”的帽子，拿的報酬卻是微薄的。作為專職，“一肩挑”干部需全天候服務黨員群眾，家庭生計全靠工資維持，而現行工資待遇難以滿足家庭正常開支，極易影響“一肩挑”干部全心全意為群眾服務、帶領群眾致富的積極性。據溫州市委組織部調查，在全省范圍內，尤其是相較于浙北地區，溫州村干部的基本報酬屬于偏低水平。以樂清為例，村社書記、主任工資每年最高5萬元，且和年底鄉鎮街道以及相關職能部門考核掛鉤。二是文化學歷偏低。樂清市“一肩挑”干部隊伍平均年齡在47～49歲，其中部分鄉鎮，大專以上學歷者占比僅在17%左右。一批有文化有能力的年輕人忙于個人致富，不愿擔任村干部，加之優秀人才大量外流等原因，出現在村的老黨員有精力沒能力，有能力的年輕黨員在村時間少等問題。隨著時代的發展，越來越多的工作需要在電腦和智能手機上進行，如網格化管理需要村干部使用智能手機進行事件處理和上報、重要會議簽到，黨費繳納也需要在APP上進行，部分村干部因不會使用電腦和智能手機，許多工作無法正常開展。三是能人治村比例較低。除北白象鎮外，樂清市其余鄉鎮（街道）“一肩挑”隊伍中的鄉賢比例均低于55%，大荊鎮僅有22.4%。調研中也發現，個別村社為完成換屆選舉任務，出現用“矮個里拔高個”方式填補治理真空的現象，也有少數新當選“一肩挑”干部本人履職的真實意愿和能力不匹配，可能給未來村社發展和治理留下隱患。從換屆試點來看，為保障“一肩挑”順利實現，各級黨委政府均投入了極大精力，自然在貫徹上級意圖與滿足群眾訴求雙重目標的實現上，對新當選的“一肩挑”干部提出更高要求。基層群眾也普遍對提高公共服務水平充滿新期待，這就要求村社干部的工作盡快在壯大集體經濟、提高公共服務質量上見實效。同時，去年疫情防控的大戰大考，開啟了鄉村智治新模式，也對“一肩挑”干部治理能力特別是數字治理能力提出了全新要求。

二、“一肩挑”干部隊伍建設中存在的困難

1.行政負擔加重

換屆選舉方案精減了村社兩委班子職數，勢必增加“一肩挑”干部的工作職責。如柳市鎮，6個城市社區和特別大的行政村班子職數是9個，其余村都是7個，如需突破9個的，要報市換屆辦審批。近年來，隨著治理任務下沉，財權上收和精細化考核，出現了村干部機關化傾向。此次換屆后“一肩挑”干部若不能正確處理好“對上負責”與“對下負責”的關系，極易不自覺地被納入行政科層中，“坐班”“匯報”“開會”更頻繁，而無暇更好地發揮服務村民的作用，最終削弱民意基礎。一些“一肩挑”干部擔心：事情越來越多，開會可能都來不及，而全域美建設、鄉村振興、殯葬制度改革等，每一項工作最終的執行者、落腳點都是村級組織。一些群眾也擔憂：村書記以后越來越忙了，遇事該找誰？這些問題都值得重視。少了單列的村委會主任，意味著少了一個做事的中堅力量，有的村“兩委”本身在村工作的也就三四人，書記兼任主任勢必要承擔主任的工作職責，工作量因此成倍增加；有些村除常規工作外，還因自身特點增加了額外的工作。而考核機制的存在，倒逼責任落實，也可能導致某些考核數據“摻水”。

2.協調關系較難

溫州是一個“熟人社會”。我國著名社會學家費孝通先生認為“熟人社會”的特點是人與人之間有著一種私人關系，人與人通過這種關系聯系起來，構成一張張關系網。而“每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心”[5]。溫州人素來重人情、重關系，選舉村干部，實際上是各種群體（主要是家族、宗族勢力）之間的博弈。受中國幾千年封建思想的影響，村民本土思想極重。在本族、本宗觀念的影響下，不難理解為何在農村，人與人之間的血緣及親密程度決定了價值判斷。新中國成立后，盡管農村的宗族勢力逐漸弱化，但其力量仍不容小覷。例如柳市鎮S村，胡姓人口占了村里的絕大多數，從這次換屆選舉結果看，村干部隊伍中胡姓也占了大部分。S村集體經濟發達，2020年收入約2 800萬，這使得利益平衡與公平訴求成為“一肩挑”干部面臨的一個難題。

3.權力監管困難

調研結果顯示，大約11%村民對“一肩挑”制度持觀望的態度。主要原因在于村民擔心權力過度集中在“一肩挑”干部個人手中，導致他們獨攬大權、濫用職權，產生一言堂現象。而其他村兩委干部變成純粹的執行者，失去了決策權、發言權和自主權，村兩委班子的民主決策難以體現，容易滋生腐敗現象。而上級政府為了“一肩挑”干部能更有效地執行一些工作任務，可能會對這些一言堂現象采取睜只眼閉只眼的態度，監管力度減弱。從現實情況看，在實行“一肩挑”以后，省內某些地方確實出現了村社一把手獨斷專行、為所欲為的現象，這在一定程度上證實和加深了村民對“一肩挑”的擔心。因此，迫切需要構建新型監督體制與其相適應，既要對其犯錯進行監督，又要對其失誤進行監督，既要對其決策權進行監督，又要對其執行權進行監督。監督的重點是“三資”，監督的難點是“工程”。這些監督訴求要求村社制度化零為整，執行機制簡便易行，運行過程規范透明，以集成的制度適應集中的權力，以高效的監督適應高效的決策，以常態的公開適應公眾的監督。

三、加強“一肩挑”干部隊伍職業化發展的對策建議

村社換屆從頂層設計的層面賦予“一肩挑”干部更大的權限和更重的任務，加快“一肩挑”干部由兼職、半兼職向全職化、專業化過渡，由此也必然要求對“一肩挑”干部教育培養、待遇保障、監督考核等進行系統性調整和變革。

1.精簡事務增效率

為了確保“一肩挑”干部主要精力用于服務基層群眾，結合“最多跑一次”“最多跑一地”改革，深化村級事務準入制，梳理涉村行政性任務清單，做到涉村行政性任務只減不增，最大限度減少村社行政性任務負擔。尤其要減少村社主職干部出村參會的頻率，確保其將主要精力用于服務基層群眾。要切實減少村社行政性考核，實施涉村考核備案制，整合歸并各類考核評比，實施村社一年一次綜合考核，不再單獨設立考核事項，并在考核中鼓勵運用互聯網+大數據技術，簡化流程、提高效率。

2.保障待遇強激勵

適當提高“一肩挑”干部收入標準，制定完善待遇報酬逐年增長機制。對“一肩挑”干部實施績效考核，年度稱職，待遇應不低于所在鄉鎮街道一般正式工作人員標準，對有突出貢獻的“一肩挑”干部給予一定的獎勵，破解“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的難題。加大選拔對“一肩挑”干部進入公務員、事業人員隊伍的力度，適當放寬年齡限制，進一步打破政治天花板。探索轉編不轉崗激勵方式，積極拓寬“一肩挑”干部職業發展空間。開展評先評優活動，做好“兩代表一委員”推薦提名工作，樹立優秀典型。建立現任“一肩挑”干部重大變故報告制、本人或其家庭遭遇重大變故關懷制度。健全干部離任保障機制，離退有關心關愛，離任有補助、健康體檢等，免除其后顧之憂。

3.加強培訓提能力

全面提升“一肩挑”干部的學歷水平，低學歷人員報考各類學歷班次，對順利完成學業并取得學歷證書的給予補助和獎勵。組織部門把“一肩挑”干部教育培訓納入黨校每年度常態化的主體班次，進行集中封閉式培訓，加強黨性鍛煉。結合鄉村振興戰略的需要，設計針對性、精準化的培訓內容，提升“一肩挑”干部的政策理論水平與管理村莊、推動產業發展的業務能力。采取“請進來”和“走出去”相結合的方式，選派優秀村社書記參加省、市調訓，組織他們到外地學習參觀，學習先進地區發展經驗和先進人物優秀事跡，著力提升村干部隊伍整體素質。開展村社主職干部“比學拼”活動，通過定期亮曬比拼，使村社干部勇于擔當、比學趕超，促進各項中心工作、重點任務的落地落實。開展“一肩挑”干部后備人才庫建設，實行“專崗鍛煉”“專人培育”，通過言傳身教、手把手幫帶，增長才干促進步。

4.強化監督促規范

及時構建全方位、多渠道的監督體系，市紀委市監委明確三重一大事項為監督的重要內容，并會同組織部門綜合基層巡察、換屆“回頭看”、年度述職述廉等方式，分析研判村級班子運行情況，尤其是“一肩挑”干部廉潔履職狀況。鄉鎮、街道黨委履行屬地管理職責，探索實施村紀鄉管模式，對“一肩挑”干部監管上提一級，由鄉鎮（街道）紀（工）委直接負責監管。進一步規范村社小微權力運行，鼓勵各地制定村社小微權力標準化運行細則，通過規范村社事務參議權、決策權、執行權運行，減少失誤。嚴格執行“五議兩公開一報備”制度，進一步完善村民代表大會、“三務”公開等制度，廣泛接受黨員群眾監督，提高村級權力運行透明度。建立個人事項報告制度，對可能出現的苗頭性問題采取多種形式進行預警，實現對干部監督管理的前移。

5.實效考評建機制

制定《村社干部考績辦法》，建立“鄉鎮（街道）任務清單”和“干部履職清單”的雙清單制，把鄉鎮（街道）中心工作（如“全域美”創建、消防整治、重點工程推進等）、“一肩挑”干部任前競選承諾兌現作為日常考核明確寫入清單，讓“一肩挑”干部履職有指南，干事有標尺。強化“一肩挑”干部日常管理，對干部坐值班、請銷假、中餐飲酒、民情走訪、臨時性工作完成、迎接上級檢查等做出嚴格規定。對各項工作推進不力的、綜合排名倒數的“一肩挑”干部，由街道主要領導約談，單項排名倒數的由分管領導約談。完善“一肩挑”干部暫停、退出的糾錯機制，對不認真履行職責、工作質量不符合上級要求、群眾不滿意的干部，實行歇職教育。一旦出現干部犯錯又不主動辭職的，需進一步完善不合格干部“退出”機制，從制度上解決干部能上不能下、無為者賴著不走等問題。