鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系中的意義

何武林

摘 要：近年來，為解決我國各類空間規劃自成體系、互不銜接等問題，國家推動了以“多規合一”為主線的國土空間規劃體系建設，并對應我國的行政管理體系，形成了以國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級“五級”，和以總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃“三類”為架構的“五級三類”國土空間規劃體系。空間規劃體系改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，也是我國經濟社會健康可持續發展的重要保障。在此背景下，本文主要對鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系中的意義進行了簡單的探討，以期能夠為相關人員提供參考。

關鍵詞：鄉鎮國土空間規劃;國土空間規劃

1、鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系中的意義

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，并主要體現在城鄉發展的不平衡和鄉村發展的不充分。鄉鎮作為國家行政管理體系中最基層的管理單元，在協調城鄉關系、促進鄉村經濟社會健康發展方面發揮重要的推動作用。因此，在國土空間規劃體系中，鄉鎮級國土空間規劃對我國“不平衡、不充分”的主要社會矛盾的解決具有獨特的作用，這既是推動鄉村高質量振興發展的要求，也是國家新型城鎮化發展的要求。自2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）印發以來，各地已在陸續推進鄉鎮級國土空間規劃的編制工作。

鄉鎮雖然是五級國土空間規劃中最低層級的地域，但由于國土空間規劃傳導與落實的功能要求，高層級地域的國土空間規劃對“多規合一”內容在鄉鎮地域的傳導與落實，以及生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界“三線”劃定，都會對鄉鎮地域各類自然資源規劃管理的落實和各類空間資源的有序開發利用提出更高的規劃要求。特別是鄉鎮地域承擔了更多的自然資源和生態保護的作用，以及在國土空間規劃中的體現是高層級國土空間規劃能否有效實施的關鍵。

同時，鄉鎮地域涉及到城（集）鎮與鄉村等不同特質的地域要素，以及其結構上充分體現出的城鄉二元特征，也會關聯到鄉鎮地域的國土空間總體規劃與詳細規劃如何有效銜接。如鄉鎮地域的產業發展、市政基礎設施和公共服務設施的布局等需要有總體層面的安排，發揮城鄉融合的作用，既要考慮與縣市的銜接，也要考慮與鄉村的融合，做到對鄉村發展底線要素的剛性管控。因此，鄉鎮級國土空間規劃的難度絲毫不亞于其他高層級的國土空間規劃。

2、鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系實用性思考

2.1、明確邊界和責權以支持提升村鎮基層治理能力

作為基層的鄉鎮政府權限最小、事務最多，鄉鎮的同一塊土地往往承載多種功能要求，面對上級多個部門的不同管理職責。例如，濱河帶往往承載了水利部門的防洪職責、林草部門的自然保護地保護職責和造林任務、文體部門的體育休閑設施布局要求、住建部門的市政設施布設要求等等。同時，鄉鎮級空間單元處于我國國土空間規劃體系最下位層次，直面社會矛盾和經濟利益沖突焦點，如果邊界不清、管理責任不明，有經濟利益的地方就會出現多頭管理和爭奪權益問題，無利可圖還要負責任的地方就會出現管理空白地帶，造成協調反復，不利于基層治理能力提升。作為最基層的國土空間總體規劃，鄉鎮總規應突破部門壁壘、技術壁壘，統籌空間格局和明確管理界限，深入研究如何支持提升村鎮基層治理能力。

2.2、提供全覆蓋的基礎性鄉村發展引導和管控要求

鄉村地區在鄉鎮域中的面積占比大、人口占比高，而且是鄉村振興的主戰場。新時期鄉鎮總規是全域全要素的國土空間規劃，且直接面對廣大鄉村基層社會，是國土空間規劃能否真正落實的基礎環節，肩負著指導村莊發展和促進鄉村振興的時代使命。從村莊視角看，就目前我國的實際情況而言，大部分村莊沒有實際的建設需求，編制完整村莊規劃的動力不足，村莊規劃編制全覆蓋既不現實也沒有必要。2019年，《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）中明確提出“暫時沒有條件編制村莊規劃的，應在縣、鄉鎮國土空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求，作為實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據”。因此，鄉鎮總規應承擔起指導村莊國土空間用途管制和建設管控的職責，提供全覆蓋的基礎性的鄉村發展和管控規劃指引，主要包括村莊類型、建設用地總規模、剛性控制線、基礎設施和公共服務設施配置標準等內容，為廣大村莊的規劃建設管理提供基礎依據。

2.3、完善區域協調互促發展格局

相鄰區域關系協調不僅僅是市縣級國土空間規劃的重點內容，對于處在流域、城市群、都市圈、中心城市和行政區劃交界地帶的鄉鎮也需要加強區域協調規劃，需基于區域視角給予規劃回應和落實，這也是鄉鎮總規報批審查的核心內容之一。基層鄉鎮政府在承擔社會事務方面有較大的優勢，但是在經濟產業、環境、交通、市政、公共安全等方面的權限非常小，鄉鎮域的規劃建設管理工作必然需要在更大的區域層面統籌協調才能順利推進。鄉鎮總規與上層級規劃一樣，也需要在“完善區域協調格局”的要求下扮演好自身角色、發揮應有作用和爭取外部支持。一是作為區域網絡中的一個節點，必須承擔起區域責任，為區域整體發展貢獻出必要的空間資源;二是在環境保護、道路交通、鄰避設施布局、公共安全等方面提出需要加強橫向銜接協調的對策;三是明確需要周邊區域給予支持的具體事項，并在鄉鎮總規征求意見和報批過程中爭取獲得相關各級政府的確認和支持。

結束語

總而言之，目前我國各省（自治區、直轄市）、市縣國土空間總體規劃均在編制過程中，即將進入審查報批階段。同時，各地的鄉鎮總規也已經陸續開展了試點編制工作，進行了一些探索并積累了一定經驗，需要進行更多的開放式交流和研討。

參考文獻：

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