關于城市市政公用事業市場化改革的研究

王妮妮

摘 ? ?要：城市市政公用事業是服務于公眾利益的基礎設施建設單位，由政府部門為城鎮居民提供并監管其生產、生活所需的服務性產品。這類行業往往具有固定成本高、生產規模大、邊際成本低的自然壟斷特性，以往其由政府部門直接經營管理，政企合一導致生產效率低、經濟效益差、產品服務不能切合民眾需求，城市市政公用事業市場化改革成了解決這一難題的重要舉措。然而在市場化改革進程中也逐漸顯現出公平與效率沖突、實際供需不均衡、尋租行為等影響社會福利改進的問題。因此，在市場化改革過程中，進一步改進政府監管機制、持續完善相關法律法規體系、構成多元化的組織結構就顯得尤為重要。

關鍵詞：城市市政公用事業;市場化改革;政企關系

引言

城市市政公用事業屬于地區基礎性產業，具有較強的產業關聯性，其發展建設情況反映了城市現代化程度，是城市現代化建設的重要標志。市政公用事業對其他經濟活動的投資成本和環境、城鎮環境建設具有重要影響，展現出強有力的經濟效益、環境效益以及社會效益，與城鎮居民生活質量、城鎮環境治理、經濟發展潛力密不可分。

一、傳統運營模式下我國城市市政公用事業的弊端

1.生產效率低下

政府部門直接經營管理的市政公用事業不參與市場競爭，沒有競爭壓力和市場風險，其根本特點是實現社會效益，并不以追求自身利潤最大化為目標，自主盈利能力不足，出現虧損時通常由政府進行補貼;企業員工待遇較為穩定，員工自身收益與企業經營績效好壞、企業成本與效率并不掛鉤，導致企業創新能力、經營績效低下。

2.缺乏競爭活力

在傳統管理模式背景下，市政公用事業是一種典型的政府特許壟斷案例，即由于生產成本的限制、公共物品的特性不得不由政府運營的壟斷行業。這就導致其市場競爭能力、技術創新力、組織結構配置力不足，使得其生產成本難以降低、提供的服務性產品難以滿足民眾的實際需求。

3.投資源匱乏

政企合一管理模式下，市政公用事業單位獲得投資的來源主要是依靠政府部門，投資源頭活力不足且投資能力有限，一旦市政公用事業資金供求存在缺口，不僅是其自身經營受創，而且連帶著其關聯產業的生產運行、產品供應都會受到影響，最終將影響到對城鎮居民的服務水平，使企業的社會福利性下降。

4.價格機制硬化

市政公用事業所提供的產品的價格由政府部門控制，普遍實施“成本加成”定價法，這使得企業盈利能力有限、利益固化，甚至在某些公益性產品服務領域面臨虧損，無法刺激企業進行提高效率的創新性活動。

二、市場化改革中出現的問題

1.公益性與盈利性沖突

利潤最大化是企業運營的最根本原則，也是民營資本參與市場所追求的目標。城市市政公用事業市場化改革進程中，逐步放松對民營資本、國外資本的準入條件，使得事業單位組織形式多元化，這在一定程度上刺激了企業的創新能力，但是市政公用事業的服務特征使企業具有公益性，導致兩者追求的目標具有不一致性，使企業面臨公益性與盈利性沖突。

2.相關法律法規體系不完善

市政公用事業因生產規模大、資產專用性強、固定成本高、規模經濟和范圍經濟顯著而導致特定業務呈現出具有區域自然壟斷的性質，從而容易產生尋租行為，即企業為了維持壟斷地位而進行的非經濟性活動。而我國市場化進程相對于西方國家來說相對較短，尚未形成完善的反壟斷法，現代化的經濟法規體系仍在不斷改良發展中。

3.產品服務供需不均衡

由于民營資本或國外資本的加入，產品的生產運營活動多了成本、績效方面的考察，所提供的產品會根據是否滿足企業收益原則進行決策，然而這種決策并不能滿足民眾對公共物品日益增長的多元化需求，導致市政公用事業產品服務實際供需不均衡，而如何滿足公共物品的最優化供給和企業的最優化生產之間的平衡關系，還需要更合理的機制來度量。

三、優化改革的解決措施

1.多元化主體合作形式

突破傳統的政府為主、民營為輔的單一的合作方式，打造多元化主體合作新局面。將產業鏈上的環節進行細分抽離，把可以單獨運營的環節進行外包，使其加入市場競爭、引入民營資本和國外資本，形成自主投資運行模式、BOT模式、TOT模式、委托運營模式多種合作形式并存的新格局，從而找出適合產業環節的最優模式，實現經濟效益與社會效益的有效結合，使市政公用事業成為投融資活躍、富有吸引力的領域。

2.健全相關法律法規體系

要使城市市政公用事業的市場化改革能夠實現公益性和效益性的有效結合，就必須明確公用事業的首要追求目標，實現公平與效率的均衡，而這必須依靠相關法律法規體系，使市政公用事業的市場化改革有法可依，從法律法規角度界定企業的壟斷程度，完善國民合作的產權制度、經營制度、管理制度。

3.完善政府職能和管理體制

以政企分離作為城市市政公用事業市場化改革的基本出發點，打破政府部門在公用事業單一主導的傳統企業組織結構形式。在企業經營管理方面，明確政府的監管職能，減少政府對企業的控制與干預，擴大企業經營管理的自主權，實現政府監管與市場機制的有效均衡;在企業性質方面，以國有資金為導向，承擔公益性服務的責任，完善管理體制，改變自營自管的現象，妥善處理社會福利與經濟績效之間的沖突。

四、小結

總之，在已有基礎上，鞏固和擴大市政公用事業市場化改革的現有成果，努力營造推進市場化改革持續協調發展的環境;明確公用事業發展目標，將市場化改革作為根本舉措，了解和制定配套行業的發展規劃，形成完善的產業發展流程圖和政府監管體系，依法將市政公用事業市場化改革推向新階梯，引導市政公用事業可持續發展。

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