我國公共就業服務體系的優化研究

侯志偉 南京工業大學

一、問題的提出

（一）研究背景

自改革開放40多年以來，中國的經濟實力和綜合國力得到了極大的發展，社會的文明程度大幅提升，廣大人民的物質與精神生活水平也日益提高。而在這些矚目成就和變化的背后，一系列社會問題紛至沓來。就業作為民生之本，是重大的社會問題和政治問題。在就業的主要矛盾已經從總量矛盾轉向結構性矛盾的階段中，我國也處在了公共就業服務體系轉型的關鍵時期，根據我國統計部門的相關最新數據顯示，我國可轉移的鄉村勞動力超過一億人。人力資源市場的供需結構性矛盾尤其體現在城鎮就業中供求缺口超過1200萬人，就業問題十分突出。應對我國現有就業服務體系進行優化，以期更好地發揮其傳遞就業信息、提升勞動力素質與水平、緩解就業中供需結構性矛盾的作用。與此同時，對于行政管理專業研究政府提供與購買公共服務、多元治理與“放管服改革縱深推進”等具有引導作用。

（二）研究綜述

國內學者例如羅瑜亭以研究政府購買公共就業服務的效率與績效為視角，運用“3E”理論搭建政府購買公共就業服務邏輯框架進而構建出政府購買公共就業服務效率與績效評價指標體系，分析了政府購買公共就業服務效率低的原因。劉洋和陳力等人以公共就業和人才服務整合的組織建設角度為視角。他們遵循調研便利和典型性的原則，從六大區域抽取六個大市作為具體案例的分析單元，運用焦點團體訪談和一對一深度訪談的方法，分析出公共就業和人才服務機構存在著機構設置重疊、機構整合不到位的現象。劉軍和王飛鵬等人以研究公共就業服務均等化為視角。他們以政府和勞動者為研究主體，以政府提供的就業中介服務為核心內容，重點分析公共就業服務職業介紹、就業培訓以及服務平臺建設在不同地區的差異情況。

國外現行研究主要集中在兩個方面：第一種是在Jean-Paul Barbier、Ellen Hansen和Alexander Samorodov（1997）把公共就業服務和私營就業服務之間的關系，劃分為合作、互補、競爭三種關系后研究政府和私營就業服務機構之間是否可以通過勞動力市場信息交流實現合作共贏或者通過向私營機構購買就業服務實現優勢互補。第二種就是以德國為代表的一些聯邦制國家的“中央與分權”就業服務運行模式探究，具體來講，中央負責制定社會福利政策和保障就業統一的標準，并通過稅收和轉移支付等形式來解決各州之間的財政差異和我們上文提到的所謂就業服務均等化問題。地方政府和行業組織負責公共就業服務資金的籌集、分配，保障標準實行分散管理與行業自律。

本文基于公共就業服務體系自身，運用多元治理理論，從保障體制，管理體制和組織體制對其進行分析并提出可行措施。

二、公共就業服務體系的內涵

公共就業服務的內涵簡單而言是指由政府組織建立的，屬于其提供的公共服務范疇的，以促進就業為目的的具有公益性的公共制度。但是隨著時代不斷的變化，其中增添了許多新的內涵。

首先從整體而言，公共就業服務是政府提供的公益性服務，滿足非競爭性與非排他性的特點，所以它屬于純公共產品。但是細分其職能，例如職業培訓服務，由于很多的限制性條件，它又具有俱樂部產品的特性。然后我們對其提供方式進行分類。大致可以分為兩種：一種是實體化公共就業服務，另外一種是電子化公共就業服務。顧名思義，實體化公共就業服務就是運用一些組織機構提供的人工實體服務。電子化公共就業服務就是在互聯網與大數據時代背景下，提供例如電子簽約、視頻培訓課等服務。最后公共就業服務的目標就是促進就業、保障民生最后能促進經濟穩定發展。

綜上我們將其定義為：公共就業服務（PES）指以政府為主體組織建立起來的，多元社會組織共同參與協作的，運用窗口服務、上門服務等實體性服務形式與自助服務、網絡服務等電子化服務形式，提供包括職業指導、就業培訓、就業援助等職能，以促進就業，合理分配人力資源為主要目的公共制度。

所謂公共就業服務體系就是將公共就業服務中包含的基本屬性、供給主體、供給方式以及服務職能等多個元素融合成一個協調運轉的系統，綜合運用包括職業指導、就業培訓等職能，以發揮其保持就業形勢穩定和經濟社會穩定發展的作用。

三、我國公共就業服務體系現存問題及原因分析

下文將從我國公共就業體系的保障體制、管理體制、組織體制三個體制角度，找出現存問題以及隱藏在背后的原因。

（一）保障體制薄弱

保障體制薄弱體現在以下三個方面：首先是提供公共就業服務的資金支持不足。現如今提供公共就業服務的主體仍然是各地的就業服務機構，由以前的人事與勞保部門組合而成。我國相關法律明確規定：其運轉資金由中央政府和地方政府共同承擔。其資金來源完全依賴于政府部門財政資金支持，費用籌措手段與渠道十分單一。就業服務機構處于提供公共就業服務與自身的工作飯碗的困境中；然后是保障提供公共就業服務的人力資源缺乏。人力資源的數量匱乏是影響社會組織和政府公共就業服務機構提供公共就業服務水平的一個至關重要的制約因素。根據新華社在2019年9月份的報道中指出，全國就業服務工作人員編制相對較少，每名工作人員約服務勞動者1.2萬人，是發達國家的2到40倍。當前,就業服務機構里大部分非編制工作人員的工資福利待遇不高,缺乏必要的激勵與保健因素。長久以往，對優秀人才的吸引力不夠，他們不會主動參與，現有優秀人才還有可能因為經濟因素而外流；最后是保障公共就業服務的法律法規不夠健全。我國目前有關就業服務的立法還不夠完善。與發達國家相比主要體現在立法層次偏低。例如美國、英國等西方發達國家的公共就業服務有完備的就業服務法律體系作為其強力后盾。這使得在處理許多就業問題時能有法可依。如美國有《人力資源開發與培訓法》(1962年)、《職業教育法》(1963年)、《就業機會法》(1964年)等7余部。我國在立法層次與數量上明顯低于其他國家，因為目前關于就業的法律只有在2008年頒布的《就業促進法》，其他補充的都是一些法規或者部門規章等。

（二）管理體制存在缺陷

管理體制的缺陷主要體現在缺乏統一有效的五級管理制度。我國現有的管理層級是省、市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（行政村）這五個自上而下的管理層級。由于就業服務牽涉的部門比較多，如大學生就業歸人事勞動部門管轄、殘疾人歸殘聯管轄、退伍或退役安置人員歸民政局或者當地退役軍人事務局管轄，布局不合理，形成了多頭領導，政出多門的局面。各級政府機構間，各級相關部門間，缺乏信息共享與凝聚力，難以整合形成合力，應建立隸屬于人力資源與社會勞動保障部門的就業服務縱向的，更加扁平而非高聳的管理體制。

（三）組織體制不夠健全

組織體制的問題主要體現在主體單一上。實際上，公共就業服務體系是一個由主體、客體、服務內容、服務形式等多種要素構成的供給系統。現如今我國公共就業服務的主體仍然是各級政府下的公共就業服務機構，而其他社會主體的作用沒有得到最大發揮。例如高職院校掌握的就業技能培訓比較專業、企業對人才的需求信息比較靈敏等。組織主體單一還表現在提供公共就業培訓服務方面，政府在購買就業培訓服務時候的標準，服務流程跟蹤，服務配置的效率與績效等。我國在距離形成以政府主導，多元社會主體共同參與協作的多元公共就業服務體系治理格局還需要很長一段路走。

四、我國公共就業服務體系優化對策

針對上文公共就業服務保障體制、管理體制和組織體制中出現的問題，有必要結合當前實際提出解決措施，并完善一些特殊群體就業的服務保障體系。

（一）加強服務保障方面的人員與資金投入

首先是直觀的增加政府部門的財政資金投入。公共就業服務機構可以聯合財政部門制定以結果為導向的財政補助原則而非僅僅靠財政預算。調整傳統財政補貼模式為以事定支的模式，提前向政府財政部門報備有關資金需求，以應對市場對勞動力需求的變化情況。然后是制定多樣化的籌措資金渠道，例如舉辦就業援助月等活動，提高社會主體對公共就業服務的關注度，號召有能力的社會主體進行慈善捐助。同時公共就業服務工作人員也可以針對某些特殊服務進行合理的收費，保障他們的激勵與保健因素。最后是專業化工作人員的投入。政府部門應該制定有吸引力的政策，吸納高校大學生或者一些具備專業資格證書、實際工作經驗的優秀人才。積極鼓勵高校畢業生參加三支一扶、鄉村振興等計劃，保障基層公共就業服務體系的建設。

（二）建立扁平化的服務結構

我國現行五級公共就業服務機構中相似度較高、關聯度低，缺乏與地區實際相結合。例如河南這樣的農村勞動力轉移大省，應該設置例如就業服務機構下的農村勞動力管理部門專門化的管理。同時，五級機構信息溝通也不通暢，在信息傳遞過程中容易產生失真現象。各級服務機構難以建立有效的信息溝通系統，公共部門整合資源的優勢無法發揮。針對傳統公共就業服務體系，應將五級管理向三級管理改變，形成“省市級、區縣級，基層”的管理體系，完場高聳化向扁平化體系的轉變。

（三）建立多元化的供給體系

公共部門與市場的多元主體合作供給模式是大勢所趨。市場理論與多元治理理論為其提供了理論基礎。其實質就是將市場機制與競爭機制引入到公共服務中。其基本理念仍然是建立政府主導的，多元社會主體共同參與合作的公共就業服務體系。將公共就業服務的提供與生產職能分開。由市場主體負責生產，政府部門在經過嚴格的質量審核后負責提供。這樣可以將公共部門關注公平性與公益性的原則和市場部門關注效率與效益性相結合。

結語：針對我國公共就業服務體系的完善，引用李克強總理在兩會報告中一句總的原則：穩就業才能促增收，保民生，才能使我國現行供給側改革、脫貧攻堅等國家長遠計劃有保障，相信我國在對公共就業服務這一板塊會越來越完善。