未成年人檢察公益訴訟制度探析

摘? ? ? 要：未成年人檢察公益訴訟制度是未成年人保護的新路徑，是檢察公益訴訟“等”外拓展的新領域，2020年《未成年人保護法》的修訂為該制度的構建提供了明確的法律依據。作為新興制度，未成年人檢察公益訴訟制度在理論和實踐中均存在不足。新時代，應以修法為基礎，通過梳理宏觀架構、改進辦案機制，在檢察機關內外部尋找未成年人保護的新方式，以期更好地實現未成年人權益的司法保障。

關? 鍵? 詞：未成年人;未成年人保護;公益訴訟;檢察公益訴訟制度

中圖分類號：D922.183? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0082-13

收稿日期：2020-08-03

作者簡介：匡旭東，華東政法大學刑事法學院訴訟法專業碩士研究生，研究方向為刑事訴訟法、司法制度。

一、問題的提出

為保護未成年人的身心健康，保障未成年人的合法權益，2020年10月17日，《中華人民共和國未成年人保護法》修訂通過，自2021年6月1日起施行。相較于《中華人民共和國未成年人保護法（2012修訂）》，《中華人民共和國未成年人保護法（2020修訂）》（以下簡稱新《未成年人保護法》）增設了“網絡保護”和“政府保護”專章，條文也由72條擴展為132條，既充分體現出我國對于未成年人權益保障的范圍和力度不斷加大，也凸顯出少年司法在中國特色社會主義法律體系中的重要地位。

長期以來，未成年人檢察工作以未成年人刑事檢察為重點、以青少年犯罪治理和預防為主要內容，一定程度上忽視了對未成年人民事權益的維護。新時代，在國家親權理念下，未成年人保護的公益屬性愈發凸顯，檢察機關通過公益訴訟參與未成年人保護儼然成為現實需求。[1]對此，新《未成年人保護法》第一百零六條規定明確賦予了檢察機關公益訴訟職責：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。”從結構與功能視角理解，未成年人公益訴訟本質上是一種偏重督促行政履職的司法機制，容易將行政管制沒有發現或不愿意呈現的問題顯現出來，在一定程度上彌補行政治理之不足，并且建立起行政管制與司法治理相互依存的公益保護行動鏈接，形成多元治理機制在公益保護層面的耦合。[2]

二、未成年人檢察公益訴訟制度現狀梳理

（一）未成年人檢察公益訴訟的實踐評析

為貫徹落實黨的十八屆四中全會關于探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革要求，2015年7月2日，最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。自此，各地檢察機關積極推進公益訴訟工作，大力開展“等”外領域公益訴訟探索，但因國家層面沒有統一的制度立法，未成年人檢察公益訴訟在司法實踐中也暴露出諸多問題。

⒈法律規范供給不足。2015年以來，各地以《試點方案》為基礎并結合本地實際相繼出臺了關于檢察公益訴訟工作的規定或細則。因各地檢察公益訴訟實施決定或細則數量龐大，為確保研究文本的科學性和可參考性，筆者從2015-2020年的時間跨度中選擇東北地區的黑龍江、遼寧，華北地區的河北、河南、內蒙古，華南地區的湖南、湖北、廣西、廣東，西北地區的陜西、寧夏、新疆，華東地區的上海、浙江，西南地區的重慶、云南等“省”一級別的法律規范進行梳理（見表1）。結果顯示：各地對于檢察公益訴訟范圍的規定均采用“列舉+抽象”的立法技術，對重點推進的領域以“列舉”的方式予以規定，而對理論上和實踐中可以拓展的領域以“抽象”的方式規定并留有靈活空間。但是，各地在拓展具有地方特色檢察公益訴訟領域的同時并沒有對未成年人公益的檢察保護予以足夠重視，僅有重慶、云南、遼寧、新疆四地對未成年人檢察公益訴訟予以明確規定，其他地區的辦案部門只能通過解釋“抽象式立法”來擴張公益訴訟保護的法理空間，且需獲得上級領導對公益訴訟探索的支持，不僅不利于調動基層檢察機關推進相關工作的積極性，一定程度上也使未成年人檢察公益訴訟陷入“于法無據”的困境。

⒉主責部門不明確。2017年12月，最高人民檢察院發布《關于開展未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作的通知》（以下簡稱《集中辦理試點工作通知》），要求在北京、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、四川、寧夏等13個省（區、市）開展為期一年的未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理的試點工作，以推動各地檢察機關全面履行刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，強化未成年人綜合保護力度，這為檢察機關統一辦理未成年人公益訴訟案件提供了法律依據。但目前來看，各地檢察機關就未檢部門是否承擔未成年人公益訴訟職責尚存在較大的爭議，大部分地區檢察機關的未檢部門仍是主要負責未成年人刑事懲治、預防和恢復的司法及社會工作，未成年人公益訴訟案件則由民行檢察部門負責。主責部門的模糊、固化的部門結構以及各自為戰的辦案格局極易增加機構之間的壁壘，進而影響未成年人檢察保護工作的科學運行。

⒊未成年人檢察公益訴訟專業化不足。未成年人檢察工作在司法理論、內在規律、職責任務等方面與其他檢察工作存在顯著區別，因此，未成年人檢察公益訴訟要健康長遠發展，必須以專業化辦案部門建設為保障。2016年3月印發的《最高人民檢察院關于加強未成年人檢察工作專業化建設的意見》提出要建設專門的未成年檢察部門或者辦案組，培養專業的未成年人檢察辦案人員。然而，《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》數據顯示，從檢察機關內設機構改革伊始到2019年底，全國四級人民檢察院中有668個設置了獨立的未檢部門，占比18%;有898個設置了專門的未檢檢察官辦案組，占比25%（見圖2）。其中，省（自治區、直轄市）人民檢察院均設置了獨立的未檢部門;基層人民檢察院中有390個設置了獨立的未檢部門，占基層人民檢察院總數的12%（見圖3）。[3]可以看出，目前獨立的未檢部門或者辦案組織全覆蓋的目標尚未實現，有的檢察機關還沒有完整的未成年人辦案團隊，有的檢察機關即便設立了未成年人檢察官也只是依附于其他業務部門參與辦案，無法獨立處理涉未公益訴訟案件。

⒋線索發現機制比較單一。不同于傳統的以職能部門或者辦案業務為標準劃分的檢察工作門類，未成年人檢察工作是以未成年人為工作對象，同時具有刑事、民事、行政以及公益訴訟“四大檢察”職責，[4]不受傳統部門分類限制、案件線索來源廣泛是未成年人檢察公益訴訟業務的特點。但司法實踐中，部分檢察機關在未成年人保護工作中存在線索發現機制單一、案件辦理數量不足的問題。以東部沿海某市P區人民檢察院調研為例，據筆者不完全統計，該院兩年間共辦理未成年公益訴訟案件7件，而這7件未成年人檢察公益訴訟案件線索無一例外均來自于該院辦理的刑事案件之中，“案中案”的線索發現機制一定程度上反映出基層人民檢察院在涉未公益訴訟線索發現上的尷尬處境（見表2）。“在辦案中監督、在監督中辦案”是檢察機關履行法律監督職能的新要求，也是檢察改革背景下的“動態同步綜合辦案”的新模式。當下，未成年人的活動場所已不再局限于學校和家庭，從聯合國兒童親善大使到娛樂小演員再到環境保護志愿者，到處都活躍著未成年人的身影，也存在著愈來愈多的權益侵害風險。而且，因被侵權未成年人對于自身遭受的侵害往往無法及時準確作出判斷，故諸多侵害后果常常處于一種隱發狀態，容易被人忽略。因此，構建更加多元的未成年人侵害線索發現機制、編織更加嚴密的未成年人權益保護網絡、創新更加主動的未成年人保護方式已成為檢察機關亟待解決的重大課題。

⒌檢察建議質量有待提高。自2017年7月至2020年7月，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件31萬余件，其中行政公益訴訟29萬余件、民事公益訴訟1.8萬余件;辦理訴前程序案件27萬余件，其中向行政機關發出訴前檢察建議26萬余件、發出民事公益訴訟公告1萬余件，提起訴訟1萬余件。[5]可以看出，公益訴訟案件在辦理過程中主要采用的是“訴前檢察建議”模式，實踐中行政機關對訴前檢察建議的到期整改回復率也超過96.9%，到期整改回復率連年居于高位，法檢和有關行政職能部門之間的合作關系長期保持良好狀態，實現良好監督效果的同時節約了司法資源。[6]但應看到，部分檢察機關制發的訴前檢察建議存在漏發錯發、內容簡單、分析薄弱、質量不足等問題。一是檢察機關制發檢察建議一般都有固定的范式模板，其中“發送單位、問題來源、依據事實及證據、提出建議、要求事項”等關鍵要素是必不可少的，但因民行檢察官對未成年人保護的相關行政規范不夠熟悉、相關部門職能及權責關系了解不夠透徹，實踐中訴前檢察建議錯發漏發導致無法有效履行并退回的情況時有發生。二是一些訴前檢察建議的內容建議簡單、針對性和操作性不強，時常出現“貴單位制度不健全、監管不嚴，有關人員法治理念有待增強，建議貴單位加以改進”等句式。三是個別訴前檢察建議對事實把握不準確，論證不夠嚴謹，分析不夠深入，措施不盡合理，弱化了建議主體對其的認同度和自身的實踐效果。[7]四是訴前檢察建議的制發需要以強有力的調查核實權為基礎，但各地檢察機關之間尚未形成細致的調查核實程式和固定的調查核實操作流程，且不同地區立法上的差異也使其無法達成辦案共識，不利于檢察調查核實權的穩步強化。[8]

（二）未成年人檢察公益訴訟理論研究回顧

檢察公益訴訟視角下對未成年人權益保護的理論探討最早可以追溯到《試點方案》公布后學界和實務界的思考。首次明確提出未成年人檢察公益訴訟制度構建設想的是檢察官李涵，其在《青少年犯罪問題》雜志2015年第5期上發表了《未成年人檢察公益訴訟制度構建研究——以全國首例民政部門申請撤銷監護權案為例》一文，由此引發了對未成年人檢察公益訴訟的理論研討。筆者在國內權威理論期刊和碩博論文收集平臺“中國知網”以“未成年人檢察公益訴訟制度”為關鍵詞進行檢索，收集到相關論文18篇。從論文數量來看，盡管在《未成年人保護法》修訂背景下學界對未成年人檢察公益訴訟制度有了新的認識，但相關研究仍處于低位狀態（見圖3），一定程度上反映出學界對于未成年公益保護訴訟和檢察機關少年權益保護工作融合的關注程度不夠。從論文內容來看，一方面，相關研究基本上是以案例為切入點探討某一環節的微觀程式并提出相應完善對策的，如必要性研究、監護權撤銷、訴前程序、檢察建議研究等，實務性有余而理論性不足;另一方面，相關研究往往將未成年人檢察公益訴訟作為檢察公益訴訟的一部分進行研究，并未注意到未成年人司法保護的特殊性。實際上，未成年人檢察公益訴訟保護不僅關注到未成年人司法的特殊性，有助于強化未成年人的權益保護，而且能夠充分發揮檢察機關辦理公益訴訟案件“以點帶面”的功效，有利于將未成年人司法保護的效果最大化。目前來看，相關理論研究的基礎尚顯薄弱，無法持續為未成年人檢察公益訴訟提供“營養供給”。

三、檢察公益訴訟視域下的未成年人保護

當下，學界針對檢察公益訴訟視域下未成年人司法保護的探索還在進行中。實務界對未成年人檢察公益訴訟制度的建構也尚未達成共識，有觀點認為，未成年人檢察公益訴訟屬于檢察公益訴訟的分支，直接放在民行檢察公益訴訟部門進行辦理即可;也有觀點認為，未成年人檢察公益訴訟工作本質上屬于“個人利益保護”，一般情況下由監護人代為訴訟予以保護，不屬于“公共利益”范疇。在筆者看來，之所以出現這種認識差異，主要是對未成年人檢察公益訴訟理論的探討不足導致的。

（一）未成年人權益的“公益”屬性

在我國公益訴訟制度的發展歷程中，學界關于公益訴訟的討論漫長且深刻，對于“公共利益”的理解也各有不同。有學者認為，“公共利益”重點在于關注社會弱勢群體的權益保護，即在現行法律框架下通過個案的受理、審理和裁判，引起社會對于公共利益現象的關注，期待司法對弱勢群體權益加以保護，并以此促進法律和政策的改進以及社會觀念的變革。[9]有學者則認為，“公益訴訟之利益”是保護公共利益或者恢復、補償受到減損的公共利益，或者雖然沒有公共利益受到侵害或者減損的事實，但是有一定的法律秩序和道德秩序需要訴訟保護的情形。[10]也有學者認為，公益應該有兩個層次的含義，第一層為社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益;第二層含義是指國家利益。[11]還有學者認為，公益包含三個層次，一是國家利益，此乃公共利益之核心;二是不特定多數人的利益，此乃公共利益常態化的存在形式;三為需要特殊保護界別的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會均衡、可持續發展必須加以特殊保護的利益，如老年、兒童、婦女、殘疾人的利益。[12]無論如何表述與定義“公益”，共通之處在于公共利益始終都有對社會弱勢群體權益（包含兒童權益）的關注和保護。

不僅是我國學者在“公益”范疇的討論中包含有未成年人權益保護的內涵，域外學者在對“公益訴訟”的理解中也都含有“為小人物而戰”的道德觀。美國學者斯科特·L·卡明斯和路易絲·G·特魯別克認為，在美國，伴隨著公益訴訟的出現和發展出現了公共利益法的概念，公共利益法是以窮人、黑人、婦女和消費者等代表人數不足的群體劃分法律代表的一種方式。[13]美國學者哈特拉·泰勒認為，“公共利益法”這個術語是由美國法律學者創造的，實踐于20世紀初，并隨著20世紀50年代末和60年代初的民權運動而得到擴展，反映了美國法律體系朝著承認集體利益和保護弱勢群體及個人的必要性的方向發生變化，最初它主要代表窮人、非裔美國人、婦女或者兒童等弱勢群體，該術語在印度被采用并且常被稱為公共利益訴訟（PIL）。[14]

在我國傳統家庭觀念中，未成年人是父母的“私有物”，父母對其管教不能受到他人或者社會干涉。但隨著法治意識的不斷增強及侵害未成年人案件頻發，未成年人權益的保護主體逐漸延展到他人、社會乃至整個國家的范疇。有學者在談及“未成年人監護制度”時認為，監護制度為個人之私事，國家不加以干涉，乃其短處。按兒童為民族將來命脈之所系，心神喪失或者精神耗弱不能處理事務者，亦是社會之損失。[15]可見，未成年人權益與民族國運關系緊密，未成年人的未來即是國家的未來。從世界范疇來看，1989年《兒童權利公約》確立了“兒童最大利益”這一原則，兒童作為個體權利主體，其自身是家庭成員，但對于未成年人的權益保障不能僅限于家庭單方，需要社會、政府、國家的介入才能對兒童最基本的人權予以保護，以平衡父權濫用、監護權異化可能對兒童帶來的傷害。[16]因此，未成年人權利是既具有個人利益屬性、又具有國家利益和社會公共利益屬性的權益類型，保護未成年人個體利益最大化即是保護社會公共利益。

（二）未成年人檢察公益訴訟制度的法律依據

從2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，到2017年修訂《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》正式確立檢察公益訴訟制度、2018年《人民檢察院組織法》和《檢察官法》明確賦予檢察機關和人員開展公益訴訟的職能職權，再到《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國英雄烈士保護法》等法律規范賦予檢察機關提起更多領域公益訴訟的職能，檢察公益訴訟適用范圍不斷擴大、制度構建逐步完善。

在未成年人權益保護領域，檢察機關已有諸多實踐，從專業化未成年人辦案部門的建設，到支持起訴、督促起訴和檢察建議的方式探索，再到未成年人檢察公益訴前程序的整合設計，未成年人檢察公益訴訟制度的發展步伐穩步邁進。《中華人民共和國憲法》明確賦予了檢察機關法律監督的職能①，而檢察公益訴訟既是法律監督職能的時代回應，也是新時期“四大檢察”職能同步發展的時代要求。未成年人檢察公益訴訟制度是檢察機關履行法律監督職能的應有之意，是檢察機關不斷探索法律監督增長點的創新嘗試。就未成年人司法保護而言，未成年人檢察公益訴訟在專業判斷、證據收集、出庭應訴、資源整合等方面更具“主動性”。新《未成年人保護法》在突出兒童本位基礎上加強了司法機關對未成年人權益的保護，新增條文明確規定了檢察機關提起保護未成年人公益訴訟的方式和情形，為未成年人檢察公益訴訟制度提供了直接且明確的法律依據。

（三）檢察機關作為未成年人公益訴訟主體的優勢

檢察機關的司法兜底保護能夠有效防止未成年人保護的“公地困境”。近年來，檢察機關努力推進未成年人全面綜合司法保護，提高未成年人權益的法律保護水平。新《未成年人保護法》第六條規定：“保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、人民團體、企業事業單位、社會組織、城鄉基層群眾性自治組織、未成年人的監護人以及其他成年人的共同責任。”從某種程度上說，“共擔責任原則”的立法設計極易導致司法實踐中出現各自為戰、推諉塞責的現象，而未成年人檢察公益訴訟能夠有效解決這一現實困境，其在未成年人私力保護之外提供了新的保護途徑，讓司法成為保障未成年人權益的有力屏障。

檢察機關的獨立性和專業性有助于未成年人的司法保護。通常情況下，監護人的私力救濟是未成年人保護的首選方式。但面對一些強大或隱秘的侵害時，包括檢察機關在內的國家力量必須介入。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關具有天然的獨立性和中立性，能夠擺脫外界干擾維護公益和正義，這是檢察保護區別于行政保護最為顯著的優勢。同時，我國公益訴訟區有別于西方國家的最大特點就是在公益訴訟中引入了專門機關和國家力量，這種制度安排在專門人員配置、專業辦案能力、證據調查核實、法庭出庭效果以及權益恢復監督等方面具有不可比擬的優勢，能夠克服一般公益訴訟案件中存在的啟動難、取證難、勝訴難、幫扶難、補救難等障礙。而且，檢察機關介入未成年人公益訴訟一定程度上能夠更好地支持或督促社會組織及個人提起相應的保護性訴訟。以在我國發展得較為完善的環境公益訴訟制度為例，以往由社會組織提起的案件數量每年不超過50件，自檢察機關提起公益訴訟后，由社會組織提起的案件數量提高并維持在60-70件。[17]

檢察機關對于未成年人權益保護有著深厚的工作基礎和豐富的實踐經驗。上海是我國少年司法的發源地，1986年，上海市長寧區人民檢察院率先成立“少年起訴組”;1992年，上海市虹口區人民檢察院設立首個未成年人刑事檢察科并確立“捕訴防一體化”未成年刑事案件辦理模式;2006年，上海市未檢工作從“捕訴防一體化”模式逐步向“捕監防一體化”模式的轉變。[18]2018年，最高人民檢察院在全國13個省（自治區、直轄市）部署并開展旨在整合刑事、行政和民事檢察資源的未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作。2019年，全國檢察機關進行“內設機構”改革，最高人民檢察院成立專司未成年人工作的第九檢察廳，檢察工作開始在未成年人刑事司法、民事、行政檢察等領域全面開展。檢察機關在長期實踐中已摸索出了一系列符合未成年人身心健康和成長特點的辦案機制，形成了較為完整的司法救助、心理咨詢、專家介入、社會支持、檢察服務、大數據協調等未成年人司法保護體系，這也為未成年人檢察公益訴訟制度的未來發展夯實了基礎。

四、完善我國未成年人檢察公益訴訟制度的相關建議

2020年1月19日，張軍檢察長在全國檢察機關未成年檢察工作會議上強調，要更新司法觀念，強化法律監督，自覺扛起新時代未成年人保護的檢察責任。作為新時代未成年人司法保護的創新和發展，未成年人檢察公益訴訟制度若要更好地發揮作用，應從宏觀和微觀兩個維度入手，以少年司法觀念為基礎、明確主責部門、細化立法規范，不斷創新和完善線索發現和案件辦理機制，積極探索未成年人司法保護新路徑。

（一）未成年人檢察公益訴訟制度宏觀架構

⒈以少年司法觀念為基礎。目前未成年人公益保護的檢察介入工作尚處于初級階段，少年司法獨立的價值尚未充分體現，故應積極培育“能動”的少年司法觀念。具體而言，一是樹立國家親權理念。國家親權理念脫胎于父母親權，經歷了父母絕對親權時期、國家親權輔助父母親權時期以及國家親權超越父母親權時期三個發展階段。[19]“國家親權”具有三個一般層面的含義，即國家是未成年人的最終監護人，負有積極履行保護未成年人的責任;國家親權超越父母親權，在父母親權不能、不適當以及不履行保護職責時國家應積極介入代替或輔助父母親權對未成年人進行保護;國家在代行父母親權職責時應將未成年人的利益置于首位。[20]未成年人檢察公益訴訟應以“國家親權理念”為制度基礎，切實履行國家對未成年人應盡的責任與義務。二是堅持最有利于未成年人原則。聯合國《兒童權利公約》是世界范圍內保護兒童的綱領性文件，其第3條第1款確立了“兒童最大利益原則”，即兒童具有獨立的權利主體地位;兒童利益必須高于其他利益，只要涉及兒童的事宜必須以有利于兒童為出發點，以兒童的最大利益為中心。[21]在我國，新《未成年人保護法》首次確立了“最有利于未成年人原則”，為檢察機關進行未成年人司法保護工作提供了準則性依據。作為公權力代表的檢察機關應積極探索多元化的權益保障方式，強化未成年人保護的共同責任，統籌社會保護的共同力量，[22]必要時及時提起未成年人檢察公益訴訟。

⒉細化未成年檢察公益訴訟立法規范。2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯合發布《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》;2017年11月，最高人民檢察院印發《關于建立未成年人檢察工作評價機制的意見（試行）》;2017年12月，最高人民檢察院印發《最高人民檢察院關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》;2017年12月，最高人民檢察院印發《集中辦理試點工作通知》;2020年4月，最高人民檢察院印發《最高人民檢察院關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》;2020年10月，新《未成年人保護法》修訂通過。以上述法律法規為依據，未成年人檢察工作逐步形成了從以刑事司法為中心轉向“四大檢察”全面發力的格局，從縱向的捕訴監防教“五位一體化”到橫向的未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟“一條龍”，未成年人司法保護體系不斷充實與完善。然而，目前就未成年人檢察公益訴訟的立法寥寥無幾，相關條文大多散落于各種“通知”“決定”等規范性文件之中。應從國家層面統一并細化未成年檢察公益訴訟實施辦法，對未成年人檢察公益訴訟制度的適用范圍、主責部門、訴前程序、立案管轄、舉證責任、訴訟權利與義務等具體程序和工作機制加以明確，從而為未成年人司法保護創造良好的制度環境。

⒊明確未成年檢察公益訴訟主責部門。新《未成年人保護法》第一百零一條第一款明確規定“公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門應當確定專門機構或者指定專門人員，負責辦理涉及未成年人案件。辦理涉及未成年人案件的人員應當經過專門培訓，熟悉未成年人身心特點。專門機構或者專門人員中，應當有女性工作人員”，但目前實務中公益訴訟的主責部門仍是民行檢察部門。民行檢察部門基于成熟的工作機制和長期的實踐經驗確實有辦理公益訴訟的天然優勢，然而未成年人檢察業務有其特殊規律，在完成未成年人公共利益保護與恢復工作的同時還要對未成年人的身心健康和個人發展進行關注和跟進，因此應由專門機構及專門人員負責未成年人檢察業務。隨著最高人民檢察院第九檢察廳的組建，針對未成年人司法保護機構設置從“臨時辦公室”轉為未檢部門，這一變化的本質即是看到了未成年人的特殊性和未成年人保護工作的專業性。由獨立的未檢部門負責未成年人公益訴訟工作符合少年司法的規律和現狀，是新時代未檢部門從以刑事少年司法為主到刑事、民事、行政、公益訴訟“四位一體”的轉型升級。當然，不同地區涉及未成年人保護案件的數量確有差異，在設置未成年人公益訴訟部門時也不能“一刀切”。有條件的地方檢察機關可以與最高人民檢察院保持一致，設立未檢部門;結合本地實際不適宜設立或沒有足夠的編制設立未檢部門的地方檢察機關，可以考慮成立“未成年人檢察辦公室”或“未成年人辦案單元”，在辦理未成年人公益訴訟案件時以“辦公室”或“辦案單元”為主、以民行檢察部門為輔，打破部門壁壘，實現優勢互補、強強聯合，在恢復未成年人受損公益的同時關護其身心健康及個體發展。

（二）未成年人檢察公益訴訟制度微觀機制完善

⒈創新線索發現機制。司法實踐中，未檢部門的設置飽受質疑，尤其是基層檢察機關中“未檢檢力安排與案件數量”之間存在沖突。2018年人民檢察院內設機構改革以來，編制緊縮、業務增加，主要檢察辦案部門人員配備尚處緊張狀態，是否設置案源時常不足的未檢部門更存爭議。部分基層人民檢察院的未檢部門被并入其他刑檢部門;部分基層人民檢察院的未檢部門雖未并入其他部門，但其主要職能轉為教化引導、社會轉介、社會支持等輔助性工作，不再獨立承辦具體的未成年人訴訟案件。筆者認為，未檢部門存廢爭議的根源并非案源不足，而在于線索發現機制較為單一。只有不斷創新線索發現方式，方能化解未檢部門“巧婦難為無米之炊”之困境。

一是推廣未成年人檢察業務統一集中辦理機制。隨著未成年人檢察工作的深入，檢察機關逐漸認識到涉及未成年人的刑事執行檢察工作和民事行政檢察工作同樣具有自身的運行規律，不把握好這些運行規律就不能很好地實現未成年人權益的綜合有效保護。[23]2018年1-12月，我國13個省（自治區、直轄市）開展未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作，將涉及未成年人的刑事執行、民事、行政、公益訴訟檢察工作統一交給未檢部門辦理，打通了檢察機關內設機構間的部門壁壘。將移送的案件和發現的線索進行統一收集和歸類，不僅有利于重點圍繞家庭監護、校園飲食、校外培訓安全和兒童疫苗等突出問題領域進行分類處理，而且有利于在對違法犯罪行為提起公訴的同時一并提起附帶民事公益訴訟，雙管齊下，加大對于侵害行為的打擊與震撼力度。[24]

二是建立未成年人公益訴訟聯絡員制度。最高人民檢察院、國家監察委員會、教育部等印發的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》第二條規定：“侵害未成年人案件強制報告，是指國家機關、法律法規授權行使公權力的各類組織及法律規定的公職人員，密切接觸未成年人行業的各類組織及其從業人員，在工作中發現未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險的，應當立即向公安機關報案或舉報。”以此為依據，可以考慮充分發揮親屬及學校、賓館、酒吧等與未成年人密切接觸的公職人員、從業人員的作用，聘請其作為未成年人公益訴訟聯絡員或者監督員。這不僅可以調動社會居民、學校老師以及其他成年人的監督積極性，利用其長期接觸未成年人的優勢，在食藥產品安全、未成年人用工、文娛產業、義務教育以及其他較為隱蔽的領域及時發現侵害未成年人合法權益的線索，而且有利于未檢部門在整改督促環節中持續監督，發現有怠于整改、拒絕整改以及整改不足等問題及時處理，推動訴前督改取得良好效果。上海市青浦區人民檢察院探索實踐的“未成年人檢察公益訴訟觀察員制度”可供借鑒：該院聯合轄區內中小學進行“雙聘活動”，檢察官作為法制校長、校長或教師作為公益訴訟觀察員共同深入到孩子生活中發現線索，此舉延伸了未成年人法治宣傳和保護的觸角，有助于檢察機關對未成年人進行司法保護。同樣地，類似的探索實踐可以走向社區、單位和鄉村基層，鼓勵公眾向檢察機關提供公益訴訟案件線索，經核實采用的，給予一定獎勵。

三是搭建未成年人權益侵害線索發現和信息共享平臺。2020年1月12日，由上海市人民檢察院、共青團上海市委員會、12355上海青春在線青少年公共服務中心聯合推出的“上海市未成年人權益保護監督平臺”正式啟動，這也是我國首個省級未成年人權益保護監督平臺。該平臺的啟動不僅暢通了未成年權益保護監督線索的收集渠道，而且方便了檢察機關根據不同需求分別開展刑事、民事、行政和公益訴訟檢察工作，同時通過線上咨詢、個案介入、線下授課等多種形式能夠為未成年人及其家長提供法律咨詢、心理健康、家庭教育、法治教育等多種服務。[25]未來，檢察機關應加強與審判機關、行政機關的工作銜接，建立行政執法、司法審判與公益訴訟工作銜接信息共享平臺，各級行政機關依法向人民檢察院開放相關行政執法信息和數據庫，充分運用信息化、科技化手段提高未成人權益侵害線索的發現能力，把“智慧檢務”做到極致。

⒉優化辦案流程。未成年人公益訴訟尚處初步發展時期，個案經驗往往難以解決辦案過程中出現的新問題，當務之急是進一步優化未成年人公益訴訟的辦案流程。

一是構建未成年人檢察公益訴訟“案件化”辦理機制。應理順未成年人公益訴訟從線索受理到訴前調查、檢察建議、提起訴訟、訴訟庭審、審判結束、案件執行的全部訴訟流程，專人專責專案全程跟進。應探索“一案一卡一組一線索”留痕式辦案模式，從獲取一份侵害線索、填寫一張辦案卡片到組建一支專業團隊應案施策，應人置法，不僅能夠增強辦案人員的責任心和積極性，還能極大提高辦結案件的可視化與可審查性。應構建與未成年人檢察公益訴訟“案件化”辦理機制相對應的“科學考評體系”，以加強辦案專業化和規范化。

二是形成訴前程序與訴訟程序相結合的“二元”辦案格局。檢察公益訴訟在訴前大多通過部門磋商、工作建議函、公開聽證、檢察建議、支持起訴等方式予以解決，但在民事侵權領域中，未成年人權益保護具有更加緊迫的必要性，一旦放任侵害行為必然會擴大侵害結果，甚至難以補救。因此，檢察機關應將“軟性”的訴前程序與“剛性”的訴訟程序結合起來，探索未成年人公共權利由“宣言”到“訴訟”的實現路徑，靈活調整督促手段，減少訴前建議流程，必要時可以徑直起訴或者申請法院采取強制性措施提前進行違法糾正。

三是細化未成年人公益訴訟調查核實機制。調查核實是新時代檢察機關履行法律監督職能的重要方法，是提高檢察建議質量、落實監督手段的重要保障，亦是公益訴訟的必要取證手段和前置程序。[26]相較于行政公益訴訟和環境公益訴訟，未成年人公益訴訟不適用“舉證責任倒置規則”，證明侵害未成年公共利益事實存在以及因果關系的訴訟責任主要由檢察機關承擔。故此，無論檢察機關立案還是訴前檢察建議說理抑或訴訟庭審參與都需要以調查核實的結果為基礎，圍繞公益訴訟案件所涉及的事實與法律問題展開。應從對象、手段、權力、程序及機制保障與監督等方面細化調查核實機制，在賦予檢察機關公益訴訟“調查核實權力”的基礎上進一步明確調查核實的適用對象、具體措施、程序性規則等相關制度以及調查核實獲得證據的法律屬性和地位，必要時檢察機關可以聯合相關行政機關依法采取其他強制性處置措施排除妨礙、收集證據、核實情況。

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（責任編輯：劉亞峰）