都市生態治理中黨政干部領導力探討

摘? ? ? 要：推進都市生態治理是促進區域經濟社會協調可持續發展的應有之義。本文以A省S市都市生態治理中黨政干部領導力為基點，闡釋了S市黨政干部在生態治理中發揮的核心作用，同時也發現其中面臨領導動力弱化、領導效益損耗、領導協同失效、領導制度選擇性執行等困局。因此，應從增強都市生態治理中黨政干部領導自洽力、提升領導轉換力、激活領導制度力、培育領導協同力、厚植內生領導力等方面尋求破解之道。

關? 鍵? 詞：都市生態治理;都市生態圈;黨政干部;領導力

中圖分類號：D262.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0062-08

收稿日期：2020-05-20

作者簡介：王巍，中共滁州市委黨校教師，碩士，研究方向為政治學。

都市生態圈作為區域生態圈的基本單元，其生態環境質量直接關系到區域生態環境質量，其生態價值內嵌于區域生態價值之中并影響區域協調可持續發展。關于生態治理問題，有學者從治理生態環境的能力視角出發，認為當前政府仍然面臨著主體責任缺失、協調能力較弱、行動能力較低和供給能力不足等諸多困局，應該從能力結構要素層面入手實現生態治理能力現代化;[1]有學者從生態治理體制機制視角出發，提出構建綠色法治機制、創新驅動機制、文化培育機制、公眾參與機制、吸收借鑒機制的“五維一體”生態治理長效機制;[2]有學者從生態治理結構視角出發，認為應該優化多元主體協同治理結構，構建政府主導下的多元共治格局，創新政府、市場、社會共治的生態治理體系結構;[3]有學者從制度型權力、強制式權力、策略型權力維度或從節水灌溉技術、大數據、人工智能技術維度提出推進生態治理的路徑。[4]總體而言，目前的研究成果主要聚焦生態治理能力、生態治理制度、生態治理結構和生態治理技術等理論與實踐層面，對生態治理的領導力量——黨政干部的關注度不夠，尤其是對黨政干部的領導效能與都市生態治理效益之間的邏輯關系缺少學術維度的分析與理性審視，對黨政干部在都市生態治理中領導力問題較少研究。同時，對生態治理的地域類型缺少橫向的厘定與細分，對生態治理的個案缺乏關注。通過對具體地域生態治理實踐進行具象分析，將抽象與具體、理論與實踐維度進行有機整合，賦予生態治理地域和類別屬性，能夠為都市生態治理提供不同的研究視角。通過剖析A省S市生態治理黨政干部領導力面臨的困局，提出相應的對策，不僅有助于解決領導資源優勢與都市生態治理優勢、都市經濟發展優勢之間轉換問題，而且能夠為破解都市生態治理中黨政干部領導力面臨的困局提供路徑。

一、A省S市生態治理中黨政干部領導力之體現

在都市生態治理多元主體格局中，黨政干部是都市生態治理的領導力量，承擔著總覽全局、協調各方的責任。黨政干部在都市生態治理中領導作用的發揮、領導力的生成直接關系著都市生態治理的效率與效益，直接影響著區域生態價值和區域生態正義的實現。同時，增強黨政干部在都市生態治理中的領導力，明確黨政干部在都市生態治理中的地位，已成為提升區域生態治理能力和區域生態治理水平的重要依托。黨政干部生態治理能力建設是推動區域生態文明建設的關鍵，也是推進區域治理體系和治理能力現代化的重要基礎。[5]在近年來A省S市的生態治理實踐中，S市黨政干部緊緊圍繞“改革創新、轉型升級”的總體戰略和“綠色發展、生態立市”的功能定位，積極實施生態治理工程和綠色發展戰略，持續發揮在生態治理中的核心作用，組織、協調、引導市場主體和社會力量參與生態治理，推進都市經濟社會與生態環境協調可持續發展。

（一）領導生態保護修復工作，夯實生態發展基礎

首先，S市黨政干部通過制定和執行生態保護規劃領導資源保護工作——通過保護規劃引導力實現資源保護領導力。通過生態敏感區域、湖河濕地區域、森林山體區域的有效劃定和保護政策的有效制定與執行，加強山林湖河資源保護，構筑都市生態屏障，現階段生態保護區已占全域總面積的60%。其次，S市黨政干部通過制定和執行工程規劃領導生態修復工作——通過工程規劃引導力實現生態修復領導力。通過全面開展荒山造林工程、疏林地補植工程、封山育林工程、防護林和經濟林與生態公益林種植工程推進山體“增綠”，實現山體生態修復。再次，S市黨政干部通過建立和運行管理制度領導水質管理工作——通過管理制度約束力實現水質管理領導力。通過建立水源地水質監控預警制度實現區域95%的水源地水質監控覆蓋;通過建立飲用水水源評估與信息公開制度、飲用水水源保護區管理制度加強生態湖濱帶與水源涵養地生態保護，提升水源地生態涵養功能。

（二）領導環境污染治理，改善都市環境質量

首先，S市黨政干部通過制定治理規劃和開展治理活動領導土壤污染防治工作——通過治理規劃引導力和治理行動力實現土壤污染防治領導力。在土壤污染情況詳查的基礎上實施“五年土壤污染綜合治理規劃”，開展“三年土壤污染防治行動”，科學劃定農用地土壤污染的類別和程度，科學制定分級分類處置辦法和程序，有效開展土壤污染治理與修復工作，目前污染土壤面積已下降到十年來的最低點，僅占全域土壤總面積的3.8%。其次，S市黨政干部通過建立和運行管理制度領導水污染防治工作——通過管理制度約束力實現水污染防治領導力。全面實施工業廢水污染防治辦法，建立入河湖排污口監督管理制度，健全城鄉污水處理設施和生活污水收集系統管理制度，完善河流廊道、河湖濕地、重點流域水污染監管制度，提升污染防治管理制度效力。再次，S市黨政干部通過制定和執行工程計劃領導大氣污染防治工作——通過工程規劃引導力實現大氣污染防治領導力。實施清潔能源改造，加強工業廢氣、燃煤污染綜合治理;實施餐飲油煙污染控制，實現空氣質量動態管控;開展城市揚塵凈化工作，加強城市揚塵污染治理。目前全域空氣質量明顯好轉，2019年優良空氣質量天數超300天。

（三）領導發展方式變革，提高綠色發展效益

首先，S市黨政干部通過制定產業發展規劃助推產業結構優化，引導市場主體積極參與都市生態治理。2019年，實施“綠色化+”戰略，積極推進“綠色化改造2020規劃”，培育綠色產業新形態，打造綠色產業功能區，以宏觀產業規劃引領力助推傳統產業結構升級，以產業結構升級為牽引提升綠色產業發展規模效益，激發市場主體參與都市生態治理內生動力，實現了黨政干部領導下的市場主體積極協同。其次，S市黨政干部通過政策激勵助推生產方式變革，引導市場主體深度參與都市生態治理。通過稅費減免、借貸優惠和財政補貼推動科技含量高、資源消耗低、環境污染少的生態工業企業進行“技術溢出”和“價值溢出”，促進綠色生產技術和綠色生產價值的擴散，轉變傳統生產方式，助推生產方式綠色化改造、生產工藝綠色化升級，以政策引導力促進生態產業、綠色加工業與傳統產業、信息產業、互聯網產業、智能制造業有機融合，促進市場主體深度參與都市生態治理，實現了黨政干部領導下的市場主體有效協同。

（四）領導城鄉綠化工作，提升城鄉人居魅力

首先，S市黨政干部通過制定綠化改造方案和實施綠化工程領導城區綠化工作——通過改造方案和綠化工程引導力實現城區綠化領導力。通過城市公園、廣場綠地、社區綠地、街心公園、行道綠化帶等城區生態綠地網絡建設，打造“連點成廊”“織廊成網”的景觀形態，形塑了城區綠化改造風格;通過居住小區小森林和小公園及小街景的打造、臨街單位拆墻透綠工程的實施加快城區綠化帶、片林和重點地段的綠化美化，引導城區“綠地”進行優化布局，截至目前，“綠地”面積已占城區總面積的62%。其次，S市黨政干部通過制定綠色通道建設規劃和實施增綠建設工程領導鄉村綠化工作——通過建設規劃和建設工程引導力實現鄉村綠化領導力。以綠道規劃為引領，組織社會力量參與綠色通道建設，選擇速生、常綠、遮陰效果好的樹種作為主要樹種，完成鄉村主次干道和鄉道、村道綠化，打造鄉村綠色通道和生態長廊，目前已完成多條鄉鎮主干道綠化;以增綠工程為依托，通過政府購買服務的方式引導市場力量參與增綠建設，引導私營企業、非公有制企業參與增綠工程，推進村落、農村集中居住點公共綠地建設和以農村庭院為重點的秀美村莊建設工作。

（五）領導生態宣傳教育，共建域內生態文明

首先，S市黨政干部通過制定綠色消費政策和開展綠色主題活動、綠色公益活動領導生態文明宣傳工作——通過消費政策引導力和實踐活動組織力實現生態文明宣傳領導力。以消費補貼、稅費減免政策為牽引，引導公眾購買節能和新能源汽車、高能效家電、節水型器具等節能環保低碳產品，打造綠色消費場景，涵養綠色生活理念，培育綠色生活方式。同時，以政府生態文明網站、APP推廣平臺為依托，組織開展“低碳制造進企業”“綠色建筑進工地”“低碳知識進校園”“低碳出行”“碳匯造林”“低碳旅游”等綠色低碳主題活動，支持民主黨派、工青婦、社會團體開展生態文明公益活動，強化公眾的環保意識，共享綠色低碳生活。其次，S市黨政干部通過制定教育規劃和推進教育實踐活動領導生態教育工作——通過教育規劃引導力和教育實踐組織力實現生態教育領導力。制定“中小學五年生態教育發展規劃”，協調、組織中小學開展多層次的生態文明教育和實踐活動，在中小學普遍開展“生態文明教育進課堂活動”和生態文明教學實踐活動，每周至少開展一次生態文明志愿活動，加強中小學生生態文明教育，通過生態教育和實踐活動厚植綠色低碳發展理念，形成生態文明新風尚。

二、A省S市生態治理中黨政干部領導力面臨的困局

雖然A省S市黨政干部持續發揮在生態治理中的核心作用，組織協調、引導市場主體和社會力量參與生態治理，但仍然面臨領導動力弱化、領導效益損耗、領導協同失效、領導制度選擇性執行等困局。

（一）領導動力弱化

生態治理是一項系統性工程，不僅需要社會力量和各市場主體的積極“進場”，也需要黨政干部思想“入場”和行動“在場”。但在現階段S市的生態治理實踐中，有的黨政干部思想上“怯場”、行動上“避場”，認為生態治理是地方經濟發展的“負擔”，與其投入資源抓生態，不如投入資源抓經濟，把資源放在招商引資上，效果好見效快;而生態治理周期長、投入多，還可能無法收到預期效果。因此，在生態治理問題上，有的黨政干部的積極性和主動性較弱，主動治理動力不足，主動作為的內生動力消解，領導生態治理的動力弱化。在生態治理實踐中體現為規避生態治理主體責任、虛化生態治理監督責任、異化生態共治責任。以S市的某生態治理項目為例，該項目計劃通過政策優惠、財稅減免、商業激勵等舉措（專門撥付500萬財政資金）引導企業進行生產方式綠色升級改造，但實際上只有32%的財政資金按計劃撥付①，整個改造升級項目推進遲緩，項目執行與項目目標和項目效果“脫節”。究其原因在于：一是有的黨政干部對生態治理不重視，對“生產方式綠色化改造”項目“不上心”，沒有對企業需求進行精細化調研和分析，導致技術改造升級項目與市場需求不匹配，改造項目存在市場脫嵌性;二是有的黨政干部認為技術改造項目的遠期風險收益大于現階段（不進行技術改造）可獲得的近期實際收益，導致其主動承擔改造（治理）風險的意愿較低。有的黨政干部在生態治理上思想“怯場”、行動“避場”導致治理動力弱化、生態治理效能衰減，不僅影響了生態治理資源功能性目標的實現，而且減弱了生態治理的穩定性與自洽性。

（二）領導效益損耗

黨政干部領導生態治理應該考慮成本和收益問題，尤其對于財政收入能力不足的地區更是如此，即以較少的資源投入實現既定的治理目標，獲得較高的耦合收益。在當前的生態治理實踐中，雖然大多數黨政干部愿意在生態治理上投入資源，如愿意拿出政府財政收入的很大一部分用于生態治理，但生態治理的效益不高、效果不佳。表現為生態治理的“溢出”效應不強，生態治理的經濟和社會收益欠損，生態治理的外部收益空間萎縮，生態治理綜合效益存在過程性損耗。以S市“城鎮綠化景觀”和“生態品牌打造”項目為例，盡管當地黨政干部重視生態治理，愿意主動承擔協調各主體進行生態治理的職責，多次通過生態治理協調會和協商會調適治理方案（投入人力、物力和財力進行協調協商），引導市場力量和社會力量進行綜合治理（主動承擔領導生態治理的綜合成本），每年都會花費大量資金協調當地企業共同構建城鎮生態綠地網絡，打造生態旅游、田園綜合體、獼猴桃等特色品牌，但當地街區公園、廣場綠地、社區綠地的使用率并不高。據統計，有42.6%的公園閑置，有56.4%的綠地空置①，公園和綠地的經濟和社會效益沒有得到充分“釋放”。當地生態品牌價值也沒有隨著投入成本的增加而逐年增長，近三年生態品牌價值增長率僅為3.6%，2017年甚至出現增長停滯現象，2019年生態產業對當地經濟增長的貢獻率不足20%②，即生態治理對經濟發展的推動作用弱化，生態治理的經濟和社會效益沒有收到預期效果。究其原因在于S市黨政干部采取的是“模式移植”“景觀仿造”和“品牌鎖定”的方式領導生態治理，追求形式化的生態治理“收益”。結果是生態治理“收益”在向實際經濟和社會收益轉化過程中存在效益虧欠，生態價值鏈——經濟價值鏈——社會價值鏈之間存在“斷裂性”和多向傳導缺失，長此以往，不僅會導致黨政干部領導生態治理的目標“脫節”、效益“脫鉤”、方式“脫嵌”，衍生領導效益損耗問題，而且通過“舉債”治理還會給當地金融系統安全帶來不確定性。

（三）領導協同失效

生態治理的集成性程度較高，涉及土壤、大氣、水等方方面面，需要多個政府職能部門黨政干部的協同。雖然當前S市進行了政府職能整合和機構重組，成立了生態環境局，深化環境綜合執法體制改革，建立環境綜合執法隊伍，推進了土壤、大氣、水污染綜合治理，但仍然存在以下問題：一是土壤、大氣、水污染防治項目帶有行政“發包制”特征和“項目制”色彩。政府部門通過剛性“任務分解清單”將單個項目任務按職能進行拆分和再拆分，將任務“包干”到具體部門和具體黨政干部，這樣用任務的交疊性、議題的撕裂性、責任的分散性代替了任務的統合性、議題的集聚性和責任的關聯性，最終導致環境治理理念、環境治理項目和環境治理過程的碎片化。[6]二是黨政干部領導社會力量“共治”協同失效。環境治理項目信息不公開或半公開，信息發布遲滯;治污決策較為封閉，社會環保組織和公眾參與渠道較少，參與度不足;環保督察“內向封閉”程度嚴重，缺少“外向化”的社會監督;環境污染舉報流于形式，對公眾治污訴求回應不及時，存在“不作為”或“慢作為”問題。如S市2019年舉辦的由社會環保組織和公眾共同參與的治污協調聯絡會不足兩次，并且當年公眾反映的環保問題只有43%的問題得到有效回應并解決③。環境治理理念、環境治理項目與環境治理過程的碎片化是政府部門黨政干部之間領導協同失效的現實“表征”，而社會力量（在治污方面）的主體“不在場”則是黨政干部領導社會力量“共治”協同失效的具體體現。

（四）領導制度選擇性執行

在既定制度框架內各行為主體實際收益的類屬和量值是異質化和非均衡的，[7]這就促使各行為主體對制度的“反饋”（行動）呈現差異化特征，采取差異化“策略”進行隱性博弈而實現（既定制度結構下的）最優解。就當前S市生態治理實踐而言，受黨政干部任期制和年度考核制的雙重影響，當生態治理指標納入考核體系后，黨政干部會采取既定時間段內（任期內）能獲得最大政績收益的最優解，而非采取遠期（長期）才可獲得較高社會經濟綜合效益的最優解。換言之，即時性經濟收益依然是政府“第一責任人”的現實選擇，[8]于是短期舉措效果與長期發展目標分離、黨政干部政績收益與制度收益分化成為行動邏輯。同時，受黨政干部換任和目標結構調適的影響，既定生態治理政策的延續性會受到行政力量的“周期性擾斷”，表現為“推倒重來”或“新官不理舊賬”，如綠道、廊道多次調整重建，公園道路多次重復建設，樹植草植布局多次調整改變等。此外，雖然S市進行了職能整合和機構重組，但整合后的職能部門仍然存在內部子部門間的利益博弈，如整合后的環境綜合執法部門，不同的執法子部門會根據利益格局（財權、事權和責任的分配）對執法“任務”采取“理性策略”，呈現執法主體的“風險選擇”和“趨利避害”行為，對既定執法制度和政策作出“選擇性執行”，進而消弭執法合力和協同性，衍生相互推諉塞責和出工不出力問題。總體而言，在既定黨政干部領導制度結構下，不同主體的博弈策略和理性趨利會導致生態治理制度執行“跑偏”和生態治理制度落實“異化”，從而衍生領導制度選擇性執行問題。

三、破解都市生態治理中黨政干部領導力困局的對策

面對A省S市生態治理中黨政干部領導力面臨的困局，筆者認為，應該從領導自洽力、領導轉換力、領導制度力、領導協同力、內生領導力等方面尋求破解之道。

（一）增強領導自洽力

黨政干部應結合當地實際，聚焦生態問題，精準施策，靶向發力，講求因時、因地、因勢制宜，增強領導生態治理的自洽性和適應性。如在進行生態景觀打造時應以提升適應性為基點，開展實地調研評估，優化生態景觀塑造決策機制，將專家論證、公眾聽證、合法性審查納入決策機制，消解決策的隨意性、矛盾性和斷裂性，提高精準化、科學化、民主化決策水平，增強領導決策自洽力。在提升生態景觀適應性方面，應依據山勢、地勢、水勢等自然地理條件和人文資源，挖掘本土生態優勢，打造本土特色景觀，杜絕“模式移植”和“景觀仿造”，降低改造成本，提升生態景觀的自適性，提高生態景觀改造的政策連續性與邏輯自洽性，增強黨政干部領導生態景觀改造自洽力。如依托山體風貌，因勢持續打造巖石地質景觀;依托河流生態資源，因勢持續打造休閑公園、濕地公園或康養公園;依托現代農業產業園區，因勢持續打造特色田園綜合體;依托城區縱橫水道，因勢持續打造城市綠水環道，構建城市綠色網絡和生態綠脈。

（二）提升領導轉換力

面對黨政干部領導生態治理效益損耗問題，應從黨政干部領導生態治理的功能、空間和產業轉換收益入手，提升黨政干部領導生態治理的收益轉換力。具體而言，優化生態安全格局，推進生態紅線勘界定標，強化生態紅線剛性約束，促進生態紅線保護區建設，修復自然生態系統，為城市發展提供生態服務功能;實現生態環境保護與經濟和社會發展互相促進，增強生態價值鏈——經濟價值鏈——社會價值鏈的多向傳導性，有效提升黨政干部領導生態治理的功能收益轉換力。建立區域主體功能區制度，完善生態功能區空間規劃，統籌區域產業、人口分布、資源利用、環境保護和城鎮化格局，使生態空間為社會經濟空間助力，提升工業空間、農業空間和生態空間的耦合收益，增加黨政干部領導生態治理的空間收益轉換力。進一步推動當地生態產品精深加工和廢棄資源規模化再利用，形成農工復合型循環經濟發展新模式，有效延展生態價值鏈，提高生態優勢向經濟優勢轉化能力和發展效益（效費比），增強黨政干部領導生態治理的產業收益轉換力。如黨政干部在回應目標企業（技術革新）訴求的基礎上適時推進工業（農業）園區循環化改造，提供精準化、個性化、系統化改造方案并撥付配套資金，有序推進能源梯級利用、水資源循環利用、廢物交換利用，促使生產工藝綠色化、生產過程清潔化，實現企業循環式生產、園區循環式發展、產業循環式組合，以提升生態產業發展綜合效益。

（三）激活領導制度力

規避黨政干部領導制度結構下的隱性博弈問題，可以從優化生態治理考核制度入手，以生態治理考核制度的“再構”為牽引激活領導監督制度力和執法協作制度力。實行差異化目標考核辦法，在把資源消耗、環境損害、生態效益等生態治理指標納入黨政干部經濟社會發展目標考核體系的同時建立依據“事項或項目”而非固化時間段（任期）的彈性考核辦法，增加第三方評價和公眾評價，豐富評價維度。此外，還應編制自然資源資產負債表，建立黨政干部在非固化時間段內的資源消耗和環境容量上限制度，對黨政干部開展自然資源資產和環境責任離任審計并完善責任追究制度，建立黨政干部生態治理終身問責制和終身追究制，以最大限度地弱化黨政干部的“短視”行為，阻滯公共利益的“異化”，增強黨政干部生態治理的自穩性和延續性，激活領導監督制度力。同時，探索建立環境綜合執法部門基于執法效果的一體化考核機制，由上級行政部門、社會第三方和公眾依據環境綜合執法效果進行評價，如考核評價低，則所有執法子部門將被追責并與年終績效獎金掛鉤;如考核評價高，則所有執法子部門將受到獎勵并依據工作業績給予等額激勵。通過利益分配的再調整強化執法子部門的“共同體意識”，促使其更加關注整體“共同收益”而非個體化“絕對收益”，從而有效規避執法子部門的“非合作”策略，壓縮執法子部門基于“私利”的博弈空間，助推環境綜合執法子部門的有機協同，激活執法子部門協作制度力。

（四）培育領導協同力

面對黨政干部領導生態治理協同失效的困局，應成立跨職能部門的事務性綜合協調工作小組，通過常態化、制度化、程序化的跨部門聯席會議，就土壤、大氣、水污染防治項目共同商討防治辦法，共同研究防治制度。以任務的統籌性代替職能的分散性，從而有效助推政府部門事務性職能整合和任務統籌，促進政府部門有效協作、黨政干部領導協同，培育政府部門協作力和黨政干部領導協同力，破除環境治理任務的交疊性、議題的撕裂性和責任的分散性。嚴格環境風險管控，建立環境污染聯防聯治制度，在地方黨委領導下設立日常環境公眾監督員并充分賦權，拓寬參與渠道，構建公眾監督網格化機制，完善治污信息發布制度，建立“兩微一端”信息發布平臺，形成環境污染——公眾反饋——部門執法——信息發布——公眾監督鏈條;或者由地方黨委與第三方環保團體合作，建立第三方環保評估、參與環境執法、監督環境執法、測評執法效果制度，完善黨政干部和社會力量多方聯動機制，促進跨部門、跨區域、跨主體環境污染綜合治理協作，培育黨政干部的協同力，打造生態環境共建共治共享格局。

（五）厚植內生領導力

生態治理需要黨政干部思想“入場”和行動“在場”，因此，黨政干部應該加強對生態理論和環境政策的學習，通過學習掌握新時代生態文明建設的新理念和新思想，學會用長遠、發展、辯證的思維方式分析經濟發展與生態治理的關系，正確處理長遠與即時利益、局部與整體利益、個人與集體利益的關系。自覺樹立生態文明價值觀，涵育生態價值文化，嵌入生態思維方式，增強黨政干部領導生態治理的自覺性、積極性和能動性，提升黨政干部領導生態治理的能力和水平，厚植黨政干部領導生態治理內生動力。另外，黨政干部還應該掌握市場運行機理，嵌入市場化思維，學會運用市場機制推動生態治理進程，有效厚植黨政干部在生態治理上的內生領導力。如運用環境信用評級機制將企業環境信用評級與土地租讓、稅費減免、財政補貼掛鉤，對環境信用好的企業給予資金和政策支持，對環境信用差的企業在資金和政策上“收緊”，推動企業環境信用“有價資產化”，從而提升黨政干部激發市場主體參與生態治理領導力。再如運用商業保險機制將企業生產技術生態化改造等項目納入商業保險“籃子”，并依托大數據平臺進行風險評估，以最大限度地控制潛在金融風險，降低交易成本和不確定性，從而提高黨政干部化解和駕馭生態治理外部金融風險領導力。

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（責任編輯：高? 靜）