《碳排放權交易管理辦法（試行）》全國統一碳交易市場正式啟動

張麗 孟少華

2021年1月5日，生態環境部發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），定位于規范全國碳排放權交易及相關活動，規定了各級生態環境主管部門和市場參與主體的責任、權利和義務，以及全國碳市場運行的關鍵環節和工作要求。《管理辦法》于2021年2月1日起開始實施。此前，在2020年12月30日，已印發《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》和《納入2019—2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》等配套文件。這也意味著以發電行業為突破口的全國統一碳交易市場第一個履約周期正式啟動。

在《管理辦法》正式發布前，生態環境部于2020年10月28日發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）。本文將《管理辦法》與《征求意見稿》進行了比較分析，解讀主要的政策變化點。

1 《管理辦法》與《征求意見稿》對比解讀

1.1 總體框架簡化，內容有增有減

《管理辦法》共8章43條，與之前的《征求意見稿》的7章51條相比，增加了1個章節，簡化或刪除了部分內容，如監測計劃編制與報送、監測計劃實施與調整等，這些刪減內容或將在未來出臺的其他配套細則中體現。

與《征求意見稿》相比，《管理辦法》的主要增減內容如下：

將溫室氣體重點排放單位單獨列為一章（第二章），并做了細化。納入重點排放單位名錄的門檻為屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業且年度溫室氣體排放量達到2.6萬t二氧化碳當量的溫室氣體排放單位，不再考慮綜合能源消費量約1萬t標準煤這個條件；補充了移出重點排放單位名錄的情形規定：a）連續2年溫室氣體排放未達到2.6萬t二氧化碳當量的；b） 因停業、關閉或者其他原因不再從事生產經營活動，因而不再排放溫室氣體的溫室氣體排放單位，滿足條件之一，確定名錄的省級生態環境主管部門應當將其從重點排放單位名錄中移出。

“分配與登記”章節補充了關于出于公益目的自愿注銷碳排放配額的規定?！豆芾磙k法》明確，自愿注銷的碳排放配額，在國家碳排放配額總量中予以等量核減，不再進行分配、登記或者交易。相關注銷情況應當向社會公開。此外，該章節還增加了重點排放單位發生合并、分立等情形需要變更單位名稱、碳排放配額等事項的規定，要求報經所在地省級生態環境主管部門審核后，向全國碳排放權注冊登記機構申請變更登記。

“排放核查與配額清繳”章節刪除了關于監測計劃編制與報送、監測計劃實施與調整的規定；“監督管理”章節也相應地刪除了市級生態環境主管部門對監測計劃監管職責規定。

“監督管理”章節刪除了《征求意見稿》中列出的10條主管部門應主動公開的信息。

“罰則”章節的標題刪除了《征求意見稿》中的“責任追究”，正文中也刪除了有關刑事責任的描述，簡化為“違反本辦法規定，涉嫌構成犯罪的，有關生態環境主管部門應當依法移送司法機關”；對于符合重點排放單位條件但未主動報告納入重點排放單位名錄的處理也被刪除；有關登記參與主體違規處置、聯合懲戒、交易主體違規處置、交易主體申訴和失信懲戒等的處理規定，也都被刪除。

“附則”的名詞解釋中，刪除了排放配額、清繳2個名詞，修改了碳排放權和國家核證自愿減排量的術語定義（見表1）。

1.2 《管理辦法》的目的依據體現出建設全國碳排放權交易市場是中國的內在要求

《征求意見稿》中，管理辦法制定的依據強調的是“為推進生態文明建設，更好履行《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》”，而《管理辦法》中強調“為落實黨中央、國務院關于建設全國碳排放權交易市場的決策部署”，這體現了中國應對氣候變化的明確態度和立場。中國不僅將應對氣候變化視為應盡的國際義務，更作為實現自身可持續發展的內在要求和推進生態文明建設的重要途徑。正如習近平總書記多次強調，應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做?！豆芾磙k法》等一系列文件的出臺，主要是基于我國“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的目標，通過市場化手段，使企業化被動為主動，助力我國碳中和目標的實現。

1.3 細化各級監管部門及職責

《管理辦法》明確了全國碳市場國家–省–市三級管理體系，并明確各級主管部門責任。最終配額的發放是由省級部門發放，省級部門沒有調節空間。

1.4 堅持市場導向，不再預留配額

《征求意見稿》中規定，生態環境部可預留一定數量排放配額，用于市場調節、重大項目建設等。在《管理辦法》中，關于預留配額的條款已經刪除，這體現了《管理辦法》中規定的全國碳排放權交易及相關活動應當堅持市場導向的活動原則。

1.5 不再強調環境信息管理平臺作為數據連接的作用

《征求意見稿》在“排放配額管理”章節中規定，注冊登記結算系統應與環境信息管理平臺實現連接，確保數據及時有效安全交互，而這一規定未在《管理辦法》中體現。

1.6 碳排放配額仍是全國碳排放權交易市場初期的主要交易產品

《征求意見稿》關于交易產品的描述為“全國碳排放權交易市場的交易產品為排放配額以及其他產品”，而《管理辦法》中的描述為“全國碳排放權交易市場的交易產品為碳排放配額，生態環境部可以根據國家有關規定適時增加其他交易產品”，可見全國碳排放權交易市場初期的交易產品還是以配額為主，其他交易產品如CCER，還要待生態環境部出臺相關細則后，進一步豐富交易品種。

1.7 核查機構和重點排放單位要對各自報告的真實性、完整性和準確性負責

《征求意見稿》中規定，核查技術服務機構應當對提交的核查結果的真實性、完整性負責；而《管理辦法》中增加了對核查結果準確性的要求，規定“技術服務機構應當對提交的核查結果的真實性、完整性和準確性負責”；此外，《管理辦法》還規定重點排放單位對溫室氣體排放報告的真實性、完整性、準確性負責。重點排放單位編制的年度溫室氣體排放報告應當定期公開，接受社會監督，涉及國家秘密和商業秘密的除外。這也體現了《管理辦法》在“總則”第三條中規定的全國碳排放權交易及相關活動應當堅持公平公開的原則。

1.8 設置配額清繳、核查申訴時限

《管理辦法》在《征求意見稿》基礎上要求重點排放單位應當在生態環境部規定的時限內，向分配配額的省級生態環境主管部門清繳上年度的碳排放配額，但具體時限沒有明確；對于重點排放單位的核查申訴，《管理辦法》則明確了具體的申訴時限和省級生態環境主管部門的復核時限，《管理辦法》規定“重點排放單位對核查結果有異議的，可以自被告知核查結果之日起7個工作日內，向組織核查的省級生態環境主管部門申請復核；省級生態環境主管部門應當自接到復核申請之日起10個工作日內，做出復核決定。”

1.9 抵銷機制細則另行規定

《征求意見稿》規定，用于抵銷的CCER應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目（注：《管理辦法》將《征求意見稿》中的“抵消”改為“抵銷”），而《管理辦法》將這部分關于可用于抵銷的CCER項目類型移至“國家核證自愿減排量”的術語中，僅保留抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%和用于抵銷的國家核證自愿減排量不得來自納入全國碳排放權交易市場配額管理的減排項目的規定。其他相關規定由生態環境部另行制定。

2 企業應對策略與建議

在全國碳交易即將開展的新形勢下，國內企業應該未雨綢繆積極應對，化挑戰為機遇。

2.1 重點行業企業要做好碳資產管理

目前階段，全國碳排放權交易市場首先管控發電行業的碳排放，未來會擴展到如鋼鐵、水泥、化工等其他重點行業。企業作為市場的主體，無疑同樣面臨不小的挑戰，如何做好碳資產管理成為企業的必修課。

全國碳排放權交易市場啟動后，發電企業或有三條參與路徑：履約、減排或交罰金。通常，政府罰金會高于交易成本和減排成本，但不論哪種選擇，對發電企業來說都要付出一定的代價，進而倒逼發電企業減排。

未來更多行業將被納入到全國碳排放權交易體系中來，這將會對企業產生結構性的影響。企業要考慮能否更進一步提高生產效率；是否要進行燃料更替，更多地用清潔能源加以替代；是否要通過購買配額抵銷碳排放。對于那些暫時未被納入的行業來說，可以根據碳價格的信號來判斷自己的發展方向，把碳價納入到生產決策中。被納入碳市場后，生產成本會上升，壓力會增大，但反過來講，企業通過技術改造，投入成本，降低碳排放后，可以在碳市場上交易富余配額。

對于已被納入全國碳排放權交易市場的電力企業來說，碳不僅是企業的碳排放履約考核指標，也是企業競爭力中的一個重要指標。碳作為一種有價資源對企業生產經營會產生影響，因此，發電企業要重視碳資產的管理，在日常經營管理中把碳這個因素考慮進去，做好排放數據的報告、配額管理，履約以及碳交易（如出售富余配額或購買配額以彌補履約缺口或購買CCER用于抵銷）等基本工作。同時，為了增強企業競爭力，還要把碳減排、碳中和目標引入到企業發展戰略中，生產的產品除了考慮原有的性能外，還要考慮碳排放因素，即生產具有競爭力的綠色低碳產品。

對于即將被納入全國碳排放權交易市場的非控排企業來說，盡快全面地摸清碳家底，才能在未來盤活碳資產。主管部門為了清楚地了解企業溫室氣體排放源、排放量以及合理地發放配額，會要求企業提交碳排放報告和排放監測計劃，因此摸清碳家底是碳交易對企業提出的基本要求。而企業只有掌握了自身碳家底的動態變化，在被納入全國碳排放權交易市場后，才能在碳交易過程中做出有利決策。

2.2 可再生能源企業盡早布局碳市場

《管理辦法》第二十九條規定：“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%?！薄豆芾磙k法》規定用于抵銷的CCER應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目。這一規定給可再生能源企業帶來了巨大利好。已擁有此類項目CCER的企業可以在全國碳市場出售CCER用于控排企業抵銷其自身的部分排放，從而變現碳資產；尚未擁有此類項目CCER的企業可以盡早布局碳市場，創造未來變現碳資產的機會。

2017年3月17日，CCER新增項目申請被叫停。隨著全國統一的碳交易市場的啟動，預計CCER項目也會再次開啟，碳市場對可再生能源發展的推動作用也會顯現。CCER項目開發需要時間周期，可再生能源企業與其坐等觀望，不如實時關注、緊跟國家相關政策，摸清手中的光伏、風電、生物質能供熱及發電等項目資源，著手進行CCER項目開發工作，這樣一旦CCER新增項目申請重啟，才能盡早入市，占得先機。

2.3 企業需要重視碳披露和碳中和

碳披露是指在碳盤查的基礎上，企業將自身的碳排放情況、碳減排計劃、碳減排方案、執行情況等適時適度向公眾披露的行為。

隨著社會各界對碳排放的關注度高漲，2020年以來，監管機構與投資者也對企業碳披露的規范性和匯報框架提出了更高的要求。一方面，香港聯交所在2020年7月生效的《環境、社會及管治報告指引》中，新增董事責任、風險管理、提升社會關鍵指標披露責任等多項披露要求；而深交所及上交所分別在2020年2月和8月修訂有關上市公司信息披露指引，明確規定上市公司需披露環境保護、精準扶貧等社會責任履行情況，全面提升對內地上市公司碳排放相關報告的合規標準。

部分企業對節能減排應對氣候變化所帶來的風險機遇和企業戰略目標的聯系認識不足，大部分企業還對碳信息披露抱有一種不太認可的態度。企業作為參與應對氣候變化的重要主體，應當積極承擔碳信息披露的社會責任，加強自身社會責任感和行業使命感。積極參與碳信息披露可以擴大企業的知名度，將會使企業在無形中獲得巨大社會效益和經濟效益。

2020年中央經濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”列為2021年的重點任務之一，提出我國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和。作為經濟運行的微觀主體，企業將在未來節能減排引發的一系列變革中，扮演舉足輕重的角色。主動求變、主動作為，加大技術創新投入，加快節能降耗技術使用，是企業可持續發展的必然選擇。當下，企業應加大技改投入，多應用低能耗低碳技術，這不僅是為社會做貢獻，也將成為企業差異化競爭優勢的來源、開拓廣闊市場的資本優勢。未來，企業可通過完善碳數據監控與披露、加強碳排控能力、提升碳資產管理水平三方面，加速推進企業的低碳轉型，為實現碳中和的目標做好準備。