黨領導內部審計工作的歷史考察與經驗啟示

劉譽澤

[摘要]本文深入分析了黨對內部審計工作領導的歷史演進，并基于歷史經驗和時代要求提出完善黨領導內部審計工作實踐機制的啟示建議。

[關鍵詞]黨的領導? ? 內部審計? ? 歷史經驗

堅持和加強黨對內部審計工作的領導，是堅持和加強黨的全面領導在內部審計領域的體現，也是內部審計在國家治理體系中功能定位的必然要求，更是在我國內部審計實踐發展歷程中蘊含的規律性認識。從內部審計制度的發展歷程來看，內部審計制度的產生和發展離不開黨的領導，黨的領導是內部審計事業發展的根本推動力量。

一、黨直接領導并推動了新中國內部審計制度的產生

（一）中國共產黨自成立起就高度重視內部審計工作

中國共產黨自成立起，在自身的組織建設中就一直高度重視對財務進行內部審計監督，如1922年廣東社會主義青年團進行改組設立的財政部審計股，1923年安源路礦工人俱樂部先后成立的審查部和經濟審查委員會，1925年省港罷工委員會設立的審計局，都是中國共產黨創立后早期領導設立的內部審計監督機構。

（二）黨和國家領導同志直接推動了新中國內部審計制度的設立

新中國成立后，延續革命戰爭時期黨領導內部審計的經驗性做法，一些國家機關和國有企業、單位設立內部審計機構，開展內部審計工作。改革開放乃至憲法確立國家審計制度后，黨和國家領導同志開始對全面設立內部審計制度進行思考。在經濟體制改革和企業經營管理制度改革不斷深化的形勢下，為適應加強和改進國有資產經營管理的實際需要，在1983年審計署成立大會上，時任國務院副總理田紀云指出，“我們國家大，部門、單位多，單靠國家審計機關的監督是不夠的。各部門、單位要按照國務院文件的要求，積極創造條件，把內部審計機構建立起來”。李鵬、喬石、姚依林、王丙乾等黨和國家領導人也就內部審計工作作出了指示和批示，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記喬石直接勾畫了“國家審計、內部審計、社會審計都健全了，審計監督就搞起來了”的審計布局。1983年，《國務院批轉審計署關于開展審計工作幾個問題的請示的通知》明確指出，建立和健全部門、單位的內部審計，是搞好國家審計監督工作的基礎。在黨中央、國務院的大力推動和直接領導下，我國政府部門和國有企事業單位內部審計制度逐步建立起來并得到長足發展。

（三）各級黨組織在內部審計制度建立過程中作出了巨大努力

1985年，按照黨和國家領導的部署，審計署發布《審計署關于內部審計工作的若干規定》，并著手組織內部審計工作、培訓內部審計人員、開展工作交流，審計署黨組向中共中央書記處、國務院匯報工作時，將內部審計工作作為匯報的重要內容。原煤炭部黨組在煤炭審計工作會議上強調，部直屬單位必須在1985年4月底以前完成組建工作，否則要追究領導責任。原冶金部黨組專門討論了內部審計工作問題，部長、副部長等部領導親自參加了冶金審計工作會議，要求迅速組建內部審計機構。

（四）審計署黨組直接推動成立了內部審計職業組織

為增強內部審計理論研究和實踐交流，1986年，審計署黨組組織成立了中國內部審計學會籌備組，經反復研究，1987年正式批準成立了中國內部審計學會，開展理論研究和學術活動，有力推動了內部審計事業發展。1998年審計署機構改革后，撤銷了負責指導內部審計工作的審計管理司，署黨組決定將中國內部審計學會更名為中國內部審計協會（2002年民政部批準），并承擔起對內部審計職業的指導工作，形成了以國家審計為指導，以內部審計協會為職業引領的內部審計運行機制。內部審計協會組織體系不斷完善，不斷推動內部審計在完善組織治理、加強風險管理、轉變發展方式等方面發揮重要作用。2016年，審計署黨組為貫徹落實黨中央關于行業協會商會與行政機關脫鉤改革的重大決策部署，部署推動中國內部審計協會作為第一批試點單位完成脫鉤改革，為中國內部審計協會發展成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的現代社會組織奠定了基礎。整體來看，中國內部審計協會（原中國內部審計學會）的成立、工作開展和歷次機構職能轉變都是在審計署黨組的直接指導下實現的，成為黨領導審計工作的重要抓手。

二、內部審計在不同歷史時期始終自覺服務黨和國家的方針政策和中心任務

在新中國內部審計30多年的發展進程中，內部審計工作始終堅持以馬克思主義中國化的最新成果為理論指引，自覺圍繞中心、服務大局，堅決服從黨的政治主張和總路線總方針，深入貫徹落實黨對內部審計工作的各項部署要求。

（一）由計劃經濟向市場經濟轉變時期的內部審計

社會主義市場經濟體制建立初期，黨的十二大確定了把全部經濟工作轉到以提高經濟效益為中心的軌道上來的指導方針。1984年，時任國務委員王丙乾在第一次全國審計工作會議上指出，建立部門、單位的內部審計，是改善管理、提高經濟效益的一項重要措施。1985年的第二次全國審計工作會議將審計財務收支活動及其經濟效益作為內部審計機構的主要任務。1989年，審計署向黨中央、國務院匯報全國審計工作反映內部審計工作的問題時，時任國務院副總理姚依林指出，內部審計對改善管理，提高經濟效益，能起到比較好的作用，應繼續加強。1991年，國際內部審計師協會（IIA）成立50周年，時任中共中央政治局常委、國務院總理李鵬發出賀信，強調內部審計在促進各單位“改善經營管理，提高效益”等方面發揮了“愈來愈重要的作用”。

審計署黨組高度重視黨和國家領導人關于加強內部審計在提高經濟效益方面作用的指示。1989年10月，審計署在駐部門審計機構和部分內部審計機構負責人會議上提出，內部審計工作要上新臺階，要從傳統的財務收支審計逐步發展為以經濟效益審計為主。1991年7月，經濟效益審計在湖南省供銷社、鞍山鋼鐵公司等22個單位試點開展。1991年12月，審計署在《審計工作發展綱要（1991—1995年）》中提出，內部審計應著重圍繞提高經濟效益開展審計工作，并隨后印發了《內部審計發展規劃（1991年—1995年）》，分析了內部審計的現狀，明確了內部審計的發展目標和實現的主要措施。

（二）社會主義市場經濟體制建立與發展時期的內部審計

1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了社會主義市場經濟體制的總體規劃。圍繞這一重大改革舉措，1993年審計署召開全國內部審計工作經驗交流及學術研討會，探討內部審計工作如何適應建立社會主義市場經濟體制的要求。原駐冶金部審計局組織召開全國冶金大鋼審計處長聯席會議，研究在社會主義市場經濟條件下如何開展企業內部審計工作。原駐電力部審計局結合現代企業制度試點，在部屬水規院、華北電力集團總公司試行總審計師制度，加強內部審計，切實做到激勵機制和約束機制并舉。隨后，在各級政府部門、金融機構和企事業單位建立健全內部審計制度也被寫入1994年的審計法。

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和各類市場主體的迅速發展，內部審計也不斷適應新形勢新要求的發展。審計署8次召開內部審計試點單位協作會議，強調將工作重點轉到效益審計上，服務決策層、管理層，做到獨立審計。對上市公司、金融機構、中央企業的內部審計工作要求被寫入會計法、《上市公司章程指引》《國有重點金融機構監事會暫行條例》《中央企業內部審計管理暫行辦法》等監管部門法規。審計署再次修訂了有關內部審計工作的規定，強調內部審計機構的必要性和獨立性，明確了內部審計工作的目標和職責。

（三）黨的十八大以來的內部審計

黨的十八大以來，習近平新時代中國特色社會主義思想成為內部審計工作的指導思想和行動指南。圍繞習近平總書記在中央審計委員會會議上關于內部審計工作的要求，審計署不斷加強對內部審計的指導和監督，成立了內部審計指導監督司，召開了全國內部審計工作座談會，切實推動并加強對被審計單位內部審計工作的業務指導和監督，修訂出臺了《審計署關于內部審計工作的規定》《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》等規章制度，強調依法屬于審計機關監督對象的單位應當在本單位黨組織、董事會（或者主要負責人）的直接領導下開展內部審計工作，將貫徹落實國家重大政策措施情況審計作為內部審計的首要職責。

2020年10月，國資委出臺了《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，明確黨委（黨組）要加強對中央企業內部審計工作的領導，將貫徹執行黨和國家重大方針政策、國資監管工作要求、完成國企改革重點任務等方面作為內部審計監督的重點內容。

三、構建新時代堅持和加強黨對內部審計工作領導的實踐機制建議

（一）新時代黨的政治主張和思想理論決定內部審計工作的目標和內容

一是以黨的政治主張和思想理論決定內部審計工作的目標和方向。內部審計制度的頂層設計、方針格局、總體思路都必須體現習近平新時代中國特色社會主義思想的精神實質和基本要求。二是以黨的方針政策和中心工作決定審計思路和內容，確保全面、深入、不折不扣地貫徹落實黨的重大決策部署。三是旗幟鮮明講政治，將內部審計機構和內部審計人員的思想認識統一到黨中央的部署要求上來，不斷提高政治站位，把牢政治方向，特別是廓清社會模糊認識，加強對意識形態的領導，堅決避免和抵制不良社會思潮的侵襲。

（二）完善各單位各部門黨委（黨組）對內部審計工作的領導機制

黨委（黨組）是黨的執政權和領導權得以落實的重要制度形態。近年來，黨中央先后制定了《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》等黨內法規，明確了黨委（黨組）在本地區本單位本部門總攬全局、協調各方的領導核心作用。近期國資委出臺的《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，也明確了健全和完善黨委（黨組）領導內部審計工作的制度和機制，但仍然缺乏具體的領導內容和方式，應進一步細化和完善各單位各部門黨委（黨組）對內部審計的領導機制。

一是黨委（黨組）對本單位本部門的內部審計工作，要管方向、管政策、管原則、管干部，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，在職責權限范圍內，強化對內部審計重大工作的頂層設計、統籌協調和督促落實。二是積極探索在黨委（黨組）中建立相應的專門領導小組和領導人員，負責研究決定本單位本部門內部審計計劃、重大審計事項和重大問題。如農業農村部已成立了由部黨組書記任組長的內部審計工作領導小組，中國銀行明確總審計師協助黨委、董事會及主要負責人管理內部審計工作等。三是審計署黨組應加強對內部審計工作的理論創新、制度創新和實踐創新，從多個層面對審計機關監督對象單位的內部審計工作提供指導和監督。

（三）完善上下一體的請示報告制度

黨內請示報告制度初步形成于土地革命時期，是維護黨中央權威、保證全黨令行禁止的重要制度保障。黨的十八大以來，習近平總書記多次提出，請示報告制度是黨的一項重要制度。《中國共產黨章程》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等黨內法規都對黨內請示報告制度作出了規定。加強黨對內部審計工作的領導，也必須牢固樹立請示報告制度，同時要加強請示報告制度的科學化和規范化。

一是請示報告的責任主體要上下一體，即在重大問題、重大事項上要逐級上報、不得瞞報。內部審計機構黨員干部特別是領導干部要按規定向本單位本部門黨委（黨組）請示報告。二是請示報告內容要規范化、清單化，即各單位各部門黨委（黨組）應以清單形式明確必須請示報告的內容，如本單位本部門內部審計工作的重大方針思路，事關本部門本單位全局和長遠發展的重大事項、年度審計項目計劃、審計中發現的重大問題等。三是明確請示報告的程序和方式，如口頭報告、專項報告、年度工作報告、會議報告、重大決策執行情況報告反饋等。

（四）完善黨領導內部審計工作的相關保障機制

一是加強制度保障。以制度法規的形式對黨領導內部審計工作予以明確，如明確黨對內部審計工作的絕對領導，將領導主體具體化、職責任務清單化、工作運行機制化、保障措施制度化，形成黨領導內部審計工作的制度規范。二是加強監督制約和督促檢查。各單位各部門黨委（黨組）應當構建權責清晰的責任體系，建立健全與內部審計工作領導機制相適應的監督制約機制。通過程序化、平臺化、公開化的管理監督方式，對維護黨中央領導、落實黨和國家重大決策部署、落實請示報告制度和領導決策制度等開展全過程監督。三是將內部審計工作領導機制落實情況納入黨內監督和考核。如將內部審計工作領導機制落實情況作為巡視、督查、紀檢監察等黨內監督的重要內容;將黨委（黨組）領導內部審計工作情況作為領導班子考核的重要內容，納入領導班子年度考核、民主生活會等定期檢查和考評考核工作，審計署黨組可定期組織述職會議，并向中央審計委員會匯總報告;黨委（黨組）應定期對歸口管理內部審計工作的黨內組織（如專門領導小組或總審計師）和下一級黨委（黨組）領導內部審計工作列入述職和專項檢查內容，全面了解、掌握相應履職情況，并及時提出指導意見。四是明確對不履行相關責任的追究形式。對于執行黨的重大決策部署不及時、不深入、不到位的;對于黨委（黨組）未能真正履行領導職責，讓組織程序空轉的;對于重大問題事前不請示、事后不報告，或者報告不真實、不完整、不及時，造成重大影響的，應當明確相關責任追究形式。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：liuyuze84@163.com）