基于投資有效性審查的建設項目全過程審計

雷蕾　劉燕　王偉

[摘要]根據行業要求，公立醫院內部審計部門對重大投資的建設項目進行重點審計，以促進控制工程造價和規范工程管理。本文以H醫院某工程為例，介紹公立醫院建設項目審計在聚焦投資有效性上開展的積極探索和取得的成效，為廣大公立醫院建設項目審計提供借鑒和參考。

[關鍵詞]公立醫院? ?建設項目? ?投資有效性? ?審計

2009年衛生行業就發布了有關加強和規范建設工程全過程審計的通知，要求建設項目全過程審計以促進控制工程造價和規范工程管理為重點，將技術經濟審查、項目過程管理審查與財務審計相結合，做到事前參與、事中控制、事后評價。經過十多年的探索，公立醫院建設項目審計已經探索出一條適應監管要求，滿足管理需求，符合審計標準的建設項目審計工作機制。

一、建設項目審計工作機制

（一）建設項目特點和審計目標

建設項目一般規模大、耗資多、周期長、牽涉面廣、質量要求高、技術和工藝復雜，容易受到內外部環境影響，不確定性和風險大，工程建設領域是腐敗“高發區”。針對建設項目的特點，建設項目審計要對建設項目實施全過程的合法性、真實性、效益性進行獨立監督和評價，以促進控制工程造價和規范工程管理。

建設項目審計將技術經濟審查、項目過程管理審查與財務審計相結合，貫徹落實項目法人制、招標投標制、合同制、監理制等要求，將風險管理、內部控制、投資效益的審查和評價貫穿于建設項目的投資立項、設計（勘察）管理、概預算、招標投標、合同管理、設備和材料采購、工程管理、工程造價、竣工驗收、竣工結算、竣工決算、后評價等各個環節，合理保證建設項目貫徹執行國家有關法律法規、醫院管理要求等，合理保證建設項目按照設計文件、合同條款、質量標準等準確施工、規范管理，合理保證投資有效性，有效控制工程造價、控制建設成本，提高投資效益。

（二）公立醫院建設項目審計工作機制

公立醫院建設項目是一項復雜的工程，不僅有建設項目的共性特點，還具有醫療行業的特殊性，有很多專業分包工程承載多項醫療功能，具有參建單位多、施工技術復雜等獨特特點。公立醫院建設項目的獨特性和復雜性決定了審計工作的難度，審計范圍更廣、風險因素更多。

H醫院根據《衛生部關于加強和規范建設工程項目全過程審計的通知》《內部審計實務指南第1號——建設項目內部審計》，結合醫院建設規劃和管理要求，制定了規范建設項目審計的制度和流程，構建了與建設項目關聯部門和單位組織協調的溝通機制，完善了建設項目審計作業規范，形成了H醫院建設項目審計工作機制（見圖1），為明確審計流程、規范審計作業、提升審計質量、實現審計目標提供了有力保障。

二、以某工程為例

（一）項目基本情況

H醫院某工程建設用地為醫院自有用地，總建筑面積超10萬平方米，工程概算總投資約6.7億元，資金來源為財政資金和自籌資金。

（二）項目管理組織架構

H醫院于項目立項之初成立了某工程領導小組，全面負責該工程建設，結合內部控制重要性、制衡性等原則并優化管理層級，下設多部門構成的工作小組，明確各職責分工和權限范圍;設置內部審計、紀檢監察組成的監督小組，關口前移，對項目實施過程進行監督（見圖2）。

（三）聚焦投資有效性，開展建設項目審計

該工程為中央預算內直接投資項目，同時兼有地方財政資金投入。如何依法、合理、有效地使用建設資金，控制建設成本、提高投資效益，成為該工程全過程審計關注的重中之重。對此，內審部門聚焦投資有效性，通過招投標、合同階段的事前參與、施工階段的事中控制、結算和決算階段的事后審核，完成了該工程全過程審計。

1.事前參與招投標工作，定下從嚴控制投資的基調。（1）對招標控制價、招標文件進行審核，確保招標階段投資控制。工程造價是項目投資構成的主體部分，是審計的重點內容。在施工招投標階段，重點開展招標控制價、招標文件審核。招標控制價的確定由兩家咨詢公司背靠背編制工程量清單和招標控制價，內審部門組織核對、校準，并協調建設項目管理部門、設計單位對編制答疑和材料設備等檔次標準進行書面回復或說明，最大限度保證工程量清單（包括工程量及項目特征描述）的準確性，招標控制價的合理性。招標文件審核中重點關注招標范圍、資格條件、結算條款、質量標準等與投資有效性緊密相關的內容，充分維護并推動醫院對項目控制的主動權。通過事前參與，從源頭上把控，在招投標階段奠定全過程審計從嚴從緊的主基調，確保項目招標階段的投資得到有效控制。（2）對施工單位的投標報價進行清標，確保投標階段投資控制。在施工單位中標后，委托咨詢公司對投標報價進行“清標”，對不平衡報價或遠低于信息價、市場價的現象，要求施工單位作出書面澄清或調整，減少施工單位在施工過程中以變更、簽證等方式進行不利于醫院的調整。通過對施工單位投標文件商務標進行清理，并與招標控制價進行比對，審查出價格偏差問題土方工程9項、安裝工程17項、室外部分2項，并提出控制工程量清單數量增加、實行暫定價格上限控制等8項具體建議，提示建設項目管理部門特別關注，為建設項目管理部門進行造價管理提供方向。

2.事前進行合同審核，提供咨詢建議。醫院對該工程總承包合同實行多部門會審制。審計部門重點檢查合同計價方式和標準、風險范圍、價格調整方法、結算原則等是否合理，檢查合同付款比例、周期和結算方式是否合適，合同是否符合行業規范要求等，減少結算隱患，避免歧義與風險。合同審核后提出5條原則性建議，針對部分條款提出具體修改建議19條，如建議約定履約擔保，修改不利于醫院投資控制的條款等。

3.開展施工過程跟蹤審計，實現事中控制。（1）規范變更、簽證管理。項目實施過程的簽證、變更管理是項目投資有效控制的難點和薄弱環節，結合以往建設項目簽證、變更管理不規范等情況，內審部門推動制定了《工程項目變更管理規定》，明確了簽證、變更審批權限、審批流程和要件，有效控制了隨意變更、隨意簽證等增加工程造價的情況，為項目投資控制提供了制度保障。（2）實施項目施工過程跟蹤審計。內審部門成立了項目施工過程跟蹤審計工作組，委派一名同志負責日常協調監督，并組織社會中介機構（造價咨詢單位）駐場開展施工過程跟蹤審計。按要求記錄施工情況，形成跟蹤日志;根據不同階段跟蹤審計要點，對施工過程中的關鍵環節、隱蔽工程施工情況、簽證內容等及時進行拍照記錄，收集第一手資料，供竣工結算審核時參考，為“價實相符”提供依據;根據現場實際施工進展以及施工合同相關條款約定，對施工單位報送的月進度款資料進行審核并出具審核報告，確保工程款支付合理;對施工過程中的隱蔽工程進行跟蹤檢查，形成“隱蔽工程跟審記錄”;每周按時參加監理例會，了解施工進度落實情況，適時跟進影響項目造價的各類事項。（3）建立暫定價材料設備認質認價工作模式，保障材料設備投資可控。內審部門著力推動完善認質認價工作模式，推動組建了由基建、招標、審計、監察及承包方共同組成的認質認價工作小組，并制定認質認價工作辦法。在施工過程中，認質認價工作小組結合項目進度分類收集暫定價材料設備相關信息、資料并進行選型和價格確認（超過招標限額的進行二次招標，確定招標控制價），注重將市場詢價、歷史比價、信息價參考、報價談判等多種形式有機結合。認質認價工作模式有力促進了項目投資“物有所值”，助力投資有效性的過程控制。該項目累計完成41類暫定價材料設備認質認價，通過過程造價控制節約近4000萬元，為工程結算造價管控打下了良好基礎。

4.事后結算價款審核，對項目投資進行再控制。通過現場勘查、熟悉竣工圖紙、比對合同與投標文件等，嚴格核查工程量的真實性和準確性;審查清單項目描述和實際做法的一致性;審查是否準確套用合同單價;審查變更簽證的審批流程和資料，確保變更事項的合規性和真實性;復核招標文件或認質認價確定的材料設備的品牌、型號等，保證貨真價實。該工程投資規模大，超千萬的工程結算有深基坑項目、樁基工程、總承包施工項目、凈化設備采購安裝及裝飾項目、醫用氣體設備采購及安裝項目等。以總承包施工項目為例，經過現場勘查、對量核價、協調爭議問題等多輪審核，歷時近半年完成結算審核報告，為項目投資控制目標實現提供了有力保障。結算審核也是對事前參與、事中控制過程審計的檢驗和驗證。為進一步落實跟蹤審計結果，充分運用審計成果，醫院在結算審核中重點關注跟蹤過程記錄問題的整改情況，對未落實整改的事項進行結算扣減，保證造價的真實性。匯總跟蹤過程記錄問題27類，結算審核中根據后續整改情況逐一進行處理，對部分走道及病房突出墻面的柱面未抹灰掛網等未整改問題進行處理，合計扣減結算金額近500萬元。

5.事后竣工財務決算審計，評價投資控制結果，對形成資產進行鑒證。（1）審核建設資金和投資支出情況。決算階段重點審核建設項目從籌建到竣工投產全過程全部實際支出，審查建設資金來源，投資支出的真實性、合法性和準確性;對概算投資與實際投資情況進行審核、對比、分析，審查建設項目是否嚴格按批準的概算執行，綜合評價建設項目投資的有效性。該工程獲得了中央財政專項撥款和省財政專項撥款，財政資金均已充分使用。最終實際投資控制在批復概算內，節概金額近1600萬元，通過多種形式和手段的控制，有效節約了建設資金，控制了建設成本。（2）核實交付使用資產及結余資金情況。決算審核是建設項目轉固定資產的重要依據，重點審查交付使用資產的真實性、完整性，審查資產是否滿足交付使用條件，是否發揮了資產的效能。該工程交付使用資產總額全部為固定資產，其中設備金額約1億元，設備明細包含配電系統、供水設備、電梯、污水處理、空調系統、消防系統、空調凈化系統、醫用氣體及醫用呼叫等400余項，逐一盤點核實，確保滿足交付使用條件并正常發揮效用。

三、結語

在傳統的建設項目管理模式下，公立醫院建設項目全過程審計通過事前參與、事中控制、事后評價在規范建設項目工程管理、提高投資效益、促進廉政建設中發揮了重大作用。目前建設項目管理模式正朝多元化方向發展，內部審計部門要充分研究EPC等新建設模式下的政策要求和風險因素，促進健全適應性內部控制機制。

（作者單位：華中科技大學同濟醫學院附屬同濟醫院，郵政編碼：430030，電子郵箱：1989422057@qq.com）

主要參考文獻

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