我國學校性教育政策執行的制約因素分析

摘要：學校性教育是促進國民健康知識的重要方法也是預防兒童侵害的有效途徑，本文運用史密斯模型，對影響學校性教育政策執行的四方面重要因素進行分析，得出結論，目前我國學校性教育政策執行存在政策之間缺乏配套性與增益效果、執行機制的利益糾扯、目標群體的消極配合及性觀念與性教育環境落后等問題，且這四個層面的因素相互影響制約，導致中國學校性教育政策執行成為學校性教育發展的重要短板。

關鍵詞：學校性教育;政策執行;史密斯模型

一、問題的提出

在對于性教育的刻板印象中，“性”和“性交”緊密聯系在一起，“性教育”被狹義地理解為“性交知識的教育”。隨著時代變化，人們對于性的態度逐漸變得端正，“性教育應該成為從青少年階段開始進行的教育”已經變成人們的共識。同時，性教育的內涵也變得越來越廣泛，“性教育”已經不能囊括關于“性”的教育的所有內容，一個新的概念被提出——“全面性教育”（Comprehensive Sexuality Education，簡稱CSE）。2009年，聯合國教科文組織會同聯合國艾滋病規劃署、聯合國人口基金、聯合國兒童基金會和世界衛生組織共同發布的《國際性教育技術指導綱要》（以下簡稱綱要）指出，性是人類生活的一項基本內容，具有生理、心理、精神、社會、經濟、政治和文化等多層面的意義。在2018年修訂版的《綱要》中更是明確地指出，全面性教育是指一個基于課程，探討性的認知、情感、身體和社會層面的意義的教學過程，全面性教育不僅包括性知識的傳播，更包含對于一個人情感、態度與價值觀的引導。

全面性教育尤其強調基于課程的學習，因此學校性教育也就成為全面性教育的重要實施途徑。中小學階段每個人成長的重要階段，也是國家人才培養的重要階段，對兒童青少年開展性健康教育具有相當的合理性基礎。《中華人民共和國人口與計劃生育法》第十三條指出“學校應當在學生中，以符合受教育者特征的適當方式，有計劃地開展生理衛生教育、青春期教育或者性健康教育”，《中華人民共和國未成年人保護法》第十九條規定“學校應當根據未成年學生身心發展的特點，對他們進行社會生活指導、心理健康輔導和青春期教育”。這些政策都從不同角度反映出了政府對這一問題的重視，既說明了學校性教育具有的法律地位，也給予在中小學開展性教育以充分的政策依據。但事實上，這些政策的具體落實情況卻不容樂觀，我國學校性教育發展多依靠學校自主開展，校際，地域際差異大，性教育政策的落實過程與學校性教育的開展出現了一定程度的脫節。

美國學者托馬斯·B·史密斯在1973年發表的《政策執行過程》一文中提出的描述政策執行過程及影響政策執行因素的過程模型。[1]史密斯認為公共政策的執行可被視為社會張力的發生之源，這種張力產生于政策執行過程中的四個因素，即理想化的政策，包括政策的形式類型、范圍及受支持度、社會對政策的印象等;執行機制，包括執行機關的結構和人員，主管領導的方式、執行的能力與信心等;目標群體，包括目標群體的組織和制度化程度、接受領導的情形等;執行環境，包括先前的政策經驗、文化社會經濟與政策環境的不同等。在政策執行過程中這四個組成部分均會產生張力，并對政策形成反饋，通過這種對政策制定者與執行者的反饋，形成對制度進一步的支持或阻礙。

因此，本文借助史密斯政策執行過程模型從政策本身、執行機制、目標群體以及執行環境四個維度對學校性教育執行可能產生的制約因素進行分析，從而為優化政策執行力提供現實依據。

二、學校性教育政策執行要素評估

（一）政策分析

理想化的政策應該具備合法、合理與可行性的特點。在對于我國學校性教育發展的政策與標準中，本文通過對《中小學健康教育規范》（2012）與《國際性教育技術指導綱要》（2018修訂版）的某些可觀性角度對比發現，在受眾與年齡劃分上，兩者具有一定的重合性，這是根據不同年齡段的兒童與青少年的認知水平，思維發展水平與身體發育水平所劃分的階段，具有相當的科學性。但也不難發現二者在目標層面與概念體系方面存在一定的差別。在目標方面，前者這種發展性，即知識、技能、態度與價值觀的全方面發展;而后者則側重于知識性，聚焦于全面性教育中的一部分“健康教育”，強調培養健康素養與健康意識。在概念體系方面，前者比后者更加全面廣泛，凸顯了尊重人權的重要特點。整體來看，后者的目標，內容與概念體系的設計層次都比國際綱要低一些。

其次，2001年新課改前，我國中小學健康教育課程已初具規模，逐步形成了一個以獨立的健康教育課程為核心，以生理衛生、生物、體育、品德與生活等為輔的學校健康教育課程體系。然而在2001年新課改所制定的學校課程結構中卻沒有了健康教育這門課程，雖然沒有出臺相關文件來明確廢除1990年教育部和原衛生部聯合頒布的《學校衛生工作條例》中提出的“普通中小學必須開設健康教育課”的規定，但目前也沒有對學校健康教育課的開設方式做出明確的闡述。[2]因此，盡管2008年教育部頒布的《中小學健康教育指導綱要》在政策法規上強調了健康教育課程在學校應有的地位。但《綱要》同時又指出學校健康教育實施的主要載體課程是《體育與健康》。總體而言，在各項政策的不斷頒布中，中小學性教育陷入迷茫的境地。

由于不管國內普及性教育的發展還是學校性教育的開展都需要各方配合，協調各方的資源與利益出臺各項政策，這些政策應該形成一個關于學校性教育開展的龐大政策體系來支持其發展。反觀現實，同一時期或不同時期頒布的若干政策彼此間缺乏內在邏輯，政策間缺乏橫縱聯系，缺乏內部協調性和完整性，沒有形成“1+1>2”的增益效果，導致政策體系整體功能受損。

（二）執行機制

性教育課程的開展說到底也是教育系統工作的一部分，我國教育行政管理體制是一個多層次的組織體系，國家頒布的學校性教育政策要經過多個環節，最后才能抵達學校。在這個過程中，高層政策制定者（中心）追求的是最大程度地實現社會整體利益，而地方政策執行者（外圍）關注的則是所在區域的局部利益乃至個體利益，于是不可避免的，這兩方執行機構在政策問題上有著利益的差別，導致政策運行過程中會存在一定的意圖背離，也因此出現了雖然教育部門一直在呼吁對青少年開展性教育，但學校性教育的發展卻一直止步不前的情況。除此之外，學校性教育問題不僅僅是教育部門的任務，還需要多個部門的配合，比如衛生部或研究所與行會組織，但在實際情況中，由于執行學校性教育政策過程中諸如高成本和高財政開支這樣涉及到資源分配與利益糾扯的問題，這種部門間配合并不容易達成，而光靠教育行政部門，顯然無法保證學校性教育政策的高效執行。[3]并且，在政策執行的過程中，由于“外圍”的各個執行部門的政策執行狀況不易監督，難以了解進度，使落實狀況與政策制定的初衷有相當的背離，導致政治策行中出現政策執行的失真問題。因此，政策執行的最大困境其實是如何在政策的制定主體與多元參與主體間構建起合理、明確的責權關系，形成高效的聯動合作機制和政策治理格局。

（三）目標群體

學校性教育的系列政策為的是增強兒童與青少年關于性的知識，態度與價值觀等各個方面的認識。在相關政策出臺后，社會關于性教育開展的討論從未停止，比如性教育是否適合在學校中開展，如何在學校中開展，以及在小學開展性教育是否必要的討論，同時這也是學校、家長等目標群體從自身利益的角度來選擇是否接受或配合這項政策的態度。

對于學校來說，積極執行性教育政策需要投入更多的師資，減少常規課程課時，增加相應的性教育課時，雖然開設課程會帶來學生身心全面發展的效果，但時候這種效果是一種非物質性的不可測量的收益，因此，更多的學校會遵循主流價值判斷標準，對學校性教育政策進行消極執行，即不開設課程或者名義上開設課程這樣的行為，保證應試科目的課程課時，以獲取成績增長，家長支持這樣的短期收益與可測性收益。對于家庭來說，多數家庭往往考慮的是眼前得失和現實利益，其教育投資教育更多的是為了孩子成績提高這樣的目的，對于通過學校性教育課程實現孩子身心全面發展，內心和諧完善這樣的長遠收效并不十分感興趣。可見，學校性教育政策執行過程中存在著復雜多元的利益關系，這就使得學校性教育政策在執行的過程中，會出現與政策本意相背離的狀況，導致政策本身的價值與規范發生了執行中的質變。

學校性教育政策的實施歸根結底要通過學校、學生與家長等目標群體的遵從來完成，而絕大多數目標群體都是遵從“實用性倫理”的，他們是否遵從以及在多大程度上支持新政策是基于對利益得失的權衡。因此，若想使學校性教育政策獲得更好的收益，執行機構應該從政策受眾群體的利益出發，滿足他們的不同教育需求。

（四）執行環境

影響政策執行的重要執行環境主要包括先前的政策經驗、文化社會經濟與政策環境的不同等等，如果具體劃分，可以分為社會文化因素、經濟因素、政治因素、國際環境因素等。而性教育的發展與學校性教育政策的落實除了共性的環境背景之外，尤其與我國性觀念與教育環境直接相關。

中國的文化背景致使我們的文化重禮而節欲，在封建社會長久的階段以來，“性”總是與黃色、淫穢、下流、低級聯系在一起的，性話題在公開場合往往諱莫如深，導致中國社會長久以來處于性壓抑的階段，但自上個世紀以來，伴隨中國社會不斷開放，性的教育開始在社會上被提及，對于性的話題不再是閉口不談，各項政策的出臺也在不斷地推進性教育的發展，許多人開始勇敢地追求性的權利和性的平等，在進入21世紀之后，人們在對待“性”的態度上，就更加自然開放了。但是很多人其實并不了解什么是性教育，以及性教育是如何幫助兒童與青年人成長發展的，社會大眾對于性教育的認知仍然停留在認為性教育就是“性行為教育”的階段。事實上性教育課程所要實行的性教育的內涵更加豐富廣闊，是探討性的認知、情感、身體和社會層面的意義的教學過程，全面性教育不僅包括性知識的傳播，更包含對于一個人情感、態度與價值觀的引導。其次是我國的教育環境。我國實行多年的應試教育使得人們的考試有一種獨特的情結，雖然素質教育推行多年，倡導學生身心的全面發展，但是仍有部分地區奉成績為第一要義，實行性教育課程所帶來的學生精神與心理層面的發展的收效遠遠比不上成績與升學率帶來的誘惑，這種教育環境的巨大影響這就造成了政策價值與實然價值的沖突，因此，在政策執行過程中，會帶來各方利益群體對政策的重新解讀與執行。由此，執行環境實質上是通過對人們的觀念塑造的方式影響政策執行，種種矛盾與沖突使得政策制定時的良善意圖難以貫徹落實。

三、結語

我國在對于學校性教育政策的執行過程中，基于體系化與制度化的政策與規范制定，依靠多元主體參與的政策執行機關的實施，目標群體的配合，以及教育環境與教育觀念的不斷變革進步，正在慢慢形成我國自己的學校性教育體系，具有自身特色，但是在學校性教育政策的執行過程與落實過程中確實存在不少問題。

在一項政策的具體執行過程中，政策本身、執行機制、目標群體及執行環境四個層面相互間可能會產生一定的緊張關系，這種緊張關系也會促進制度的重構使其達到協調平衡的狀態。具體到學校性教育這一政策可以發現，學校性教育政策本體存在著內容與概念體系的設計層次偏低的問題，而在相關政策之間又缺乏內在邏輯和橫縱聯系，落實到執行過程中，又表現出執行機制互動不足，人力財力資源有限的狀況，同時也因為執行機制復雜多元的利益關系，使得學校性教育政策在執行的過程中，會出現因為利益驅使導致的執行質變，出現執行與政策本意相背離的情況，而執行環境又通過觀念塑造的方式影響政策機制及目標群體。這四個層面狀況相互影響，相互制約，因此，落實學校性教育政策、促進學校性教育的發展須認識到這幾個方面協調發展的重要性，并且在這一認識的基礎上對學校性教育政策執行過程中的各環節進行逐步完善。

綜上所述，學校性教育政策執行是一項具有系統性的宏大工程，政策的目標層次偏低或不清晰，政策本身的缺損，執行機制的貧弱，觀念落后固化或者執行監督的缺位等都會造成政策執行失真，影響學校性教育政策的執行和學校性教育的發展。為此，我們必須進一步認識到學校性教育政策變革具有的協調性與整體性，建立起一個更加協調暢通的政策執行系統，從而促使學校性教育政策達到其應有的效果。

參考文獻

[1]陳慶云：《公共政策分析》，中國經濟出版社.1996年，第234頁.

[2]葛宏宇.中小學健康教育課程問題及策略研究[D].東北師范大學，2011.

[3]吳光蕓，萬洋，周鈺箐.基于倡議聯盟框架的中國青少年性教育政策變遷研究[J].中國青年研究，2018（05）：110-118+109.

作者簡介：

武璟璐（1995-），女，北京師范大學教育學部教育經濟與管理專業18級碩士研究生。

（北京師范大學教育學部?北京?100875）