西方大國怎樣應(yīng)對重大國家安全議題

付宇 傅夢孜

【摘要】維護(hù)國家安全與發(fā)展歷來是主權(quán)國家的基本職能，隨著國際形勢的深刻復(fù)雜變化，西方大國維護(hù)國家安全、處理重大國家安全議題的理念、戰(zhàn)略、機(jī)制與方式不斷調(diào)整，表現(xiàn)在高度重視自身主權(quán)安全和國家統(tǒng)一、不斷完善和加強(qiáng)國家安全體制建設(shè)、不斷調(diào)整和完善國家安全戰(zhàn)略和政策、重視傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、不斷提升安全能力和拓展安全手段等方面。推動建設(shè)人類命運共同體的外交實踐與新時期中國自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展將更加緊密地聯(lián)系在一起，這客觀上要求構(gòu)建更加全面理性的安全觀。西方大國在維護(hù)國家安全方面的許多做法及經(jīng)驗教訓(xùn)，可以為新時期中國加強(qiáng)國家治理能力建設(shè)、更好維護(hù)國家安全提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】西方大國? 國家安全? 安全戰(zhàn)略? 安全體制? 非傳統(tǒng)安全

【中圖分類號】D5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.002

重大國家安全議題是指可能影響國家生存和發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題，被各國視為國家戰(zhàn)略與政策的重中之重。維護(hù)國家安全和發(fā)展歷來是主權(quán)國家的基本職能。近年來，隨著全球形勢的深刻復(fù)雜變化，美國等西方大國處理國家安全議題的理念、戰(zhàn)略、機(jī)制與方式方法也在不斷調(diào)整。

高度重視主權(quán)安全和國家統(tǒng)一

主權(quán)安全和國家統(tǒng)一是國家所固有的基本權(quán)利，也是國家的重要屬性。維護(hù)國家統(tǒng)一和主權(quán)安全，始終是西方大國重要的國家職能。進(jìn)入21世紀(jì)以來，一些西方國家固有的民族或地區(qū)分離主義勢力重新活躍，對其國家安全造成嚴(yán)重威脅。2014年9月英國的蘇格蘭地區(qū)赫然上演獨立公投，2017年10月西班牙加泰羅尼亞地區(qū)出現(xiàn)公然違憲、對抗中央政府的獨立公投運動，致使英國、西班牙不得不面臨國土分裂、國家主權(quán)嚴(yán)重受損的嚴(yán)峻情況。面對國家安全危機(jī)，這些西方國家果斷采取一系列舉措，維護(hù)國家的主權(quán)安全和領(lǐng)土完整。

在西班牙加泰羅尼亞地區(qū)，十多年來主張分離和獨立的政黨逐漸在加泰羅尼亞議會中占據(jù)主導(dǎo)地位，加泰羅尼亞和西班牙中央政府的矛盾日益加劇。2017年9月6日，加泰羅尼亞議會正式批準(zhǔn)公投方案，規(guī)定公投只需簡單多數(shù)就可生效，且對投票率不做最低要求，試圖為獨立公投鋪平道路。對此，西班牙中央政府迅速作出反應(yīng)，以公投及相關(guān)法律違憲為由，向憲法法院提出訴訟請求。9月7日，憲法法院在第一時間裁決公投違法，同時暫停加泰羅尼亞地區(qū)一切有關(guān)公投的活動。隨后，西班牙政府向加泰羅尼亞派出大批國民警衛(wèi)隊，接管當(dāng)?shù)刂伟玻S持當(dāng)?shù)刂刃颉＜犹┝_尼亞獨立公投的領(lǐng)導(dǎo)人卡萊斯·普伊格德蒙特及其主要部屬也隨之相繼遭到解職和通緝，被迫流亡海外。至此，加泰羅尼亞蓄勢多年的獨立公投運動遭到沉重打擊，陷入低潮。

與之如出一轍，英國政府對蘇格蘭分離運動的處理也堅決且果斷。早在2007年蘇格蘭議會大選上，主張從英格蘭分離的蘇格蘭民族黨意外反超工黨成為議會第一大黨（僅比工黨多1個席位），但由于當(dāng)時蘇格蘭議會中反對獨立的力量如工黨、保守黨、自由民主黨等仍占優(yōu)勢，蘇格蘭民族黨迫于形勢，宣布在2011年下屆議會選舉前暫不推動獨立公投。此后，蘇格蘭獨立運動加速壯大，蘇格蘭民族黨在2011年議會選舉中取得勝利，新上任的蘇格蘭首席大臣、民族黨領(lǐng)導(dǎo)人薩蒙德宣布將在新一屆議會結(jié)束時的2014年或2015年舉行獨立公投。面對蘇格蘭形勢的急劇變化，當(dāng)時英國的各政黨拋棄以往成見與分歧，迅速團(tuán)結(jié)起來，力圖共同維護(hù)英國的統(tǒng)一。時任英國首相卡梅倫（保守黨）、副首相尼克·克萊格（自由民主黨）和工黨領(lǐng)袖艾德·米利班德（工黨）聯(lián)合發(fā)表聲明，支持蘇格蘭“統(tǒng)派”，承諾未來無論任何一黨執(zhí)政中央政府，都將給予蘇格蘭更大的權(quán)利自由和經(jīng)濟(jì)社會援助。在英國中央政府的不懈努力下，2014年9月14日蘇格蘭公投結(jié)果出爐，反對蘇格蘭獨立的票數(shù)達(dá)到55.3%，明顯超過一半。蘇格蘭民族黨領(lǐng)導(dǎo)人、獨立公投的主要發(fā)起人薩蒙德不得不宣布接受公投結(jié)果，承認(rèn)蘇格蘭早已深度融入整個英國的歷史發(fā)展進(jìn)程中，“目前還不具備推動獨立公投取得成功的充分條件”。[1]

從以上例子可以看出，在面對自身主權(quán)安全和國內(nèi)安全遭遇挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻時刻，西方國家無一不采取堅定舉措，維護(hù)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。從西方國家的實踐經(jīng)驗來看，各國普遍形成以憲法為核心的反分離主義法律體系，確保任何地區(qū)在爭取自治權(quán)的同時，均受到憲法的嚴(yán)格約束。再者，中央政府的各派政治力量在反對和制止各種分離主義運動過程中，往往能夠迅速團(tuán)結(jié)、一致對外，共同維護(hù)國家的主權(quán)安全和領(lǐng)土完整。

不斷完善和加強(qiáng)國家安全體制建設(shè)

逐步建立健全高度集中統(tǒng)一但又靈活務(wù)實的國家安全體制，已經(jīng)成為西方大國處理國家安全議題的普遍做法。以美國為例，二戰(zhàn)結(jié)束后，其逐步建立起由總統(tǒng)總攬全局、國家安全委員會具體執(zhí)行的國家安全體制，其中國家安全顧問既是國安會成員，同時負(fù)責(zé)召集日常的國安會會議。目前，美國的國家安全委員會主要由三部分人員組成。第一部分是總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、國家安全顧問等政府主要決策者;第二部分包括國家情報總監(jiān)、參謀長聯(lián)席會議主席等法定顧問人員;第三部分人數(shù)最多，主要是來自各個行政部門的專業(yè)幕僚和行政輔助人員。值得注意的是，美國總統(tǒng)作為三軍統(tǒng)帥和國家元首，有權(quán)根據(jù)議題的不同及形勢的變化，隨時決定和調(diào)整國安會的參會人員。例如，前美國白宮首席戰(zhàn)略顧問班農(nóng)就曾被特朗普吸收進(jìn)國安會，其影響力甚至一度不亞于一些主要內(nèi)閣成員。從美國國安會70多年的發(fā)展歷程來看，國安會不僅一定程度上分擔(dān)了總統(tǒng)在重大國家安全議題上的決策壓力，同時由于可以有效集中各領(lǐng)域、各層次的決策者和專家，也在很大程度上提升了美國國家的戰(zhàn)略決策能力。盡管不同的美國總統(tǒng)個人風(fēng)格迥異，對國安會的認(rèn)識也不盡相同，使得國安會在不同歷史時期發(fā)揮作用的程度和質(zhì)量存在差異，但不能否認(rèn)的是，國安會在處理重大國家安全議題、應(yīng)對重大國家安全危機(jī)、制定重大戰(zhàn)略決策過程中具有重要作用。例如，在2011年美國政府對基地組織頭目本·拉登實施“斬首”行動的過程中，時任美國總統(tǒng)奧巴馬曾就此專門召開20余次國安會會議，最終拍板形成終極行動方案并付諸實施。[2]